4.2. БЮДЖЕТНЕ РЕГУЛЮВАННЯ ТА ФІНАНСОВЕ ВИРІВНЮВАННЯ В УКРАЇНІ. Частина 2

Отже, низька ефективність системи фінансового вирівнювання в Україні обумовлена порушенням базових принципів побудови бюджетної системи, які не тільки обґрунтовані нами у підрозд. 1.1, але й закріплені в чинному законодавстві. На наш погляд, у чинній системі фінансового вирівнювання не додержано принципів самостійності (місцеві бюджети залежать від бюджетів вищого рівня) та повноти (оскільки наявні реальні резерви збільшення власних доходів місцевих бюджетів), не повною мірою додержані принципи ефективності та результативності (відсутність стимулів у органів місцевого самоврядування докладати зусиль дорозвитку регіонів), публічності та прозорості (формули розрахунку міжбюджетних трансфертів надто громіздкі; дані, які використовуються в розрахунку міжбюджетних трансфертів, не належать до загальнодоступної інформації).

Також не додержуються базові принципи застосування формульних підходів, які узвичаєні в міжнародній практиці :

1. Оптимальності — формула вирівнювання має забезпечити оптимальне джерело фінансових ресурсів муніципалітетів, що в певному розумінні збалансує національні пріоритети й місцеву автономію.

2. Справедливості — формула вирівнювання має забезпечити справедливий перерозподіл ресурсів — на користь муніципалітетів з нижчою податковою спроможністю або вищими видатковими потребами.

3. Стабільності — трансферти вирівнювання мають бути передбачуваними, незважаючи на їх залежність від багатьох факторів фінансового і нефінансового характеру, формула має бути стабільна протягом певного періоду часу для планування доходів та формування бюджету.

4. Системного інструментарію — з метою ефективного фінансового вирівнювання система міжбюджетних трансфертів має оптимально поєднувати дотації, що надаються на вирівнювання, а також безпосередньо цільові трансферти — з метою ліквідації горизонтальних і вертикальних диспропорцій.

5. Простоти і прозорості — алгоритм формули вирівнювання має бути простий і прозорий. Основний підхід — використання формули лише з метою вирівнювання, що випливає з фінансових потреб і можливостей. Формула має бути зрозуміла для всіх учасників бюджетного процесу та не має бути об’єктом політичних маніпулювань.

6. Підтримки фіскальної ініціативи — формула вирівнювання не має стримувати ініціативи муніципалітетів у пошуку джерел збільшення їхньої дохідної бази.

7. Універсальної фінансової підтримки — трансферти мають бути безумовними грантами в універсальній фінансовій підтримці місцевого самоврядування. Мета вирівнювання найшвидше досягається самими муніципалітетами за допомогою системи грантів, що розглядаються як еквівалент власних доходів органів самоврядування, які в принципі можуть використовуватися без будь-яких обмежень.

Принципи фінансового вирівнювання покликані забезпечувати перерозподіл коштів між територіями (за допомогою податків, трансфертів тощо), щоб він відповідав потребам усього суспільства, а не інтересам окремих осіб. Ефективність розподілу виявляється передусім у розвитку дієвого (а не декларативного) місцевого самоврядування. За умов розвиненого місцевого самоврядування громадяни усвідомлюють, що вони є безпосередніми учасниками процесу управління територією, вони можуть реально впливати на роботу місцевих органів управління, поліпшуючи її результати. Крім того, розвиток ефективного місцевого самоврядування сприяє формуванню громадянського суспільства завдяки залученню громадян до різних форм суспільної активності.

Виходячи з викладеного виділимо наступні принципи фінансового вирівнювання територій (рис. 4.4).

Додержання принципу єдності та системності лежить в основі забезпечення макроекономічної стабілізації та прогресивного розвитку кожного регіону, що дає можливість забезпечити розвиток усієї країни. Принцип узгодженості тісно пов’язаний із принципами стимулювання ініціативи, оптимальності та ефективності, додержання яких дасть можливість забезпечити ефективне використання бюджетних коштів та зменшити ризик виникнення нелегальних фінансових потоків. Реалізація принципів простоти і прозорості, передбачуваності і справедливості дасть змогу не тільки підвищити ефективність розподілу бюджетних коштів, але й створить підґрунтя для підвищення статусу органів місцевого самоврядування, зростання довіри до них, а додержання принципу простоти також знизить ризик несправедливого розподілу бюджетних коштів.

Рис. 4.4. Принципи фінансового вирівнювання [розроблено автором]Рис. 4.5. Критерії оптимізації та обмеження фінансового вирівнювання та бюджетного регулювання (розроблено автором)

Критерії економічної ефективності та політичної підзвітності пов’язані між собою, оскільки необхідність згладжування відмінностей у фінансових потребах і фінансових можливостях регіонів обумовлюється як політичними, так і економічними причинами. При цьому необхідно враховувати, що стабільність політичної влади залежить від підтримки більшості в регіонах, а це залежитьвід додержання критеріїв соціальної справедливості, розвитку бізнесу та інфраструктури. Критерій цільового використання бюджетних коштів тісно пов’язаний із критерієм політичної підзвітності, оскільки факти нецільового використання бюджетних коштів підривають довіру до органів місцевого самоврядування та стають додатковим чинником дестабілізації економічної ситуації.

Досягнення критеріїв оптимізації пов’язане з додержанням відповідних обмежень. Передусім — це розмір територіальної громади. У даному разі йдеться однозначно про укрупнення, оскільки велика кількість дрібних громад збільшує ризик неефективного розподілу фінансових потоків, практично унеможливлюючи додержання принципу політичної підзвітності. Адже дрібні громади, які не мають власного фінансового забезпечення і цілком залежать від центру, не можуть повністю відповідати за взяті на себе зобов’язання.

Виконання обмежень, пов’язаних з наявністю управлінського потенціалу та відповідальності за взяті на себе функції, передбачає не тільки справедливий розподіл повноважень і фінансування між органами влади, але й запобігання ситуаціям, коли місцева влада декларує нові зобов’язання, напевно знаючи про брак необхідного фінансового забезпечення. Якщо місцева влада ухвалює рішення, унаслідок яких виникають додаткові витрати, то вона повинна самостійно забезпечити фінансування виконання взятих на себе зобов’язань за кошти свого бюджету, а не перекладати такі зобов’язання на державний бюджет.

Чинна система бюджетного регулювання зводиться до фінансового вирівнювання місцевих бюджетів, не вирішуючи проблеми наповнення місцевих бюджетів у довгостроковій перспективі та не стимулюючи соціально-економічного розвитку. Саме тому важливим є додержання трьох останніх обмежень, які передбачають максимально високий результат соціально-економічного розвитку кожного регіону за однакового рівня податкового навантаження та фінансування видатків.

Резюмуючи викладене, зазначимо, що додержання обґрунтованих принципів фінансового вирівнювання, критеріїв оптимізації бюджетного регулювання та фінансового вирівнювання може бути реалізоване за умов фіскальної децентралізації, перспективи якої з’ясуємо в наступному підрозділі.