4.2. БЮДЖЕТНЕ РЕГУЛЮВАННЯ ТА ФІНАНСОВЕ ВИРІВНЮВАННЯ В УКРАЇНІ

Нерівномірність регіонального розвитку в Україні є однією з головних причин диференціації рівня життя населення, зростання соціального напруження в суспільстві, гальмування динаміки соціально-економічного розвитку. У такій ситуації державне регулювання має бути спрямоване на створення умов для підвищення конкурентоспроможності регіонів, яка дасть змогу не тільки зменшити диспропорції в їхньому розвитку, але й створить міцне підґрунтя для розвитку держави загалом.Значна роль у розв’язанні проблеми економічної нерівності регіонів належить бюджетному регулюванню та фінансовому вирівнюванню. В економічному словнику бюджетне регулювання тлумачиться як метод державного економічного регулювання економіки, який передбачає оптимальне співвідношення між державними доходами (передусім податковими надходженнями) та державними витратами, а також перерозподіл коштів між різними бюджетами з метою впливу на циклічний розвиток економіки, на структурні зрушення в економіці, темпи науковотехнічного прогресу, соціально-економічну політику держави, співвідношення сукупного попиту і пропозиції .

До розуміння основної ролі бюджетного регулювання у вітчизняній науці склалися неоднозначні підходи. Т. Грицюк, наприклад, вважає, що бюджетне регулювання є організованою системою управління бюджетним устроєм держави . А. Буряченко визначає бюджетне регулювання як засіб перерозподілу фінансових ресурсів між державним та місцевими бюджетами з метою фінансового вирівнювання . К. Павлюк робить акцент на перерозподільному призначенні бюджетного регулювання, зазначаючи, що це — система взаємозв’язаних методів, способів, правових форм формування, розподілу та перерозподілу бюджетних ресурсів для збалансування інтересів суспільства і громадян у процесі економічного і соціального розвитку . Проте подібний підхід зводить сутність бюджетного регулювання до фінансового вирівнювання, що є некоректним, оскільки втрачається ідея регулювання — застосування бюджетних важелів з метою одержання бажаного соціально-економічного ефекту. І. Чугунов наголошує на поєднанні управлінської та перерозподільної складових бюджетного регулювання і зазначає, що змістом бюджетного регулювання є розроблення основних напрямів формування та використання бюджетних коштів виходячи з необхідності завдань, які стоять перед суспільством на певному етапі його розвитку . На наш погляд, бюджетному регулюванню однаковою мірою властиві й перерозподільна, й управлінська складові, оскільки перерозподіл коштів здійснюється з метою впливу на процеси соціально-економічного розвитку регіонів.

Механізм регулювання міжбюджетних взаємовідносин відбувається через систему фінансового вирівнювання, яка спрямована на вирівнювання фінансових потенціалів регіонів і адміністративно-територіальних одиниць, за допомогою чого досягається баланс інтересів різних рівнів влади. У процесі фінансового вирівнювання відбувається приведення у відповідність витрат місцевих бюджетів (за економічною та функціональною класифікаціями) до гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на одного мешканця, ліквідація значних диспропорцій у здійсненні бюджетних видатків за окремими територіями . Фінансове вирівнювання може здійснюватися на основі трансфертів та на основі податкових розщеплень. Фінансове вирівнювання на основі податкових розщеплень може розцінюватись як більш справедливе, однак на практиці за значних диспропорцій територіального розвитку реалізувати таку систему складно.

У системі фінансового вирівнювання на основі міжбюджетних трансфертів вирізняють вертикальне фінансове вирівнювання, яке передбачає рух бюджетних трансфертів між бюджетами вищого і нижчого рівнів, та горизонтальне, яке передбачає рух бюджетних трансфертів між бюджетами одного рівня.

Мета фінансового вирівнювання полягає в забезпеченні однакових для всіх громадян державних соціальних гарантій та публічних послуг. Оскільки в Україні ще не розроблено методології щодо визначення всіх соціальних стандартів, то фінансове вирівнювання переважно зводиться до розрахунку видатків з місцевого бюджету на душу населення до середнього рівня у країні. Саме на його основі визначається обсяг трансфертів з державного бюджету. За своїм призначенням такі трансферти є гарантією забезпечення виконання органами місцевого самоврядування мінімально необхідного обсягу функцій. Варто зауважити, що міжбюджетні трансферти є не тільки інструментом забезпечення гарантій надання суспільних благ, але й важелем політичної еліти, за допомогою якого можна впливати на суспільну думку. Центральний уряд може використовувати інструменти фінансового вирівнювання не відповідно до економічних потреб, а залежно від політичної необхідності — щоб перед виборами діяльність такого уряду постала в найбільш вигідній позиції з погляду виборців.

Фінансове вирівнювання є головним інструментом реалізації раціональної соціальної політики, і за його допомогою розв’язуються такі проблеми:

— визначення реальних потреб регіонів у бюджетних ресурсах;

— розмежування відповідальності між регіонами і їх суб’єктами за фінансування соціально значущих видатків;

— вироблення критеріїв для визначення обсягу регіональної допомоги з поточних витрат .

Західна наука і практика під фінансовим вирівнюванням розуміє систему інструментів і заходів, за допомогою яких усуваються фіскальні дисбаланси через перерозподіл фінансових ресурсів по вертикалі бюджетної системи і по горизонталі між адміністративно-територіальними одиницями . При цьому метою фінансового вирівнювання є досягнення ситуації, коли обсяг місцевих податків відтворює лише результат власного вибору громади, але аж ніяк не позначається на рівні наданих місцевою владою послуг, на ефективності використання ресурсів чи на економічному результаті діяльності місцевої влади . Тобто робиться акцент не тільки на розподільному процесі, але й на регулювальному, що виявляється у впливі на поведінку платників податків конкретного регіону.

Роль бюджетного регулювання особливо підвищується в тих країнах, які характеризуються нерівномірним регіональним розвитком, наявністю депресивних територій, в яких бракує фінансового потенціалу для наповнення місцевого бюджету. Для депресивних регіонів характерні такі ознаки, як спад виробництва, зростання безробіття, зниження рівня життя населення, що призводить до зниження інвестиційної привабливості регіону . Одночасно з зазначеними проблемами поглиблюються негативні демографічні тенденції — смертність перевищує народжуваність, збільшується кількість емігрантів тощо. Варто зазначити, що неефективна система фінансового вирівнювання може ще більше поглиблювати нерівномірність територіального розвитку.

Наявність депресивних регіонів негативно позначається на динаміці соціально-економічного розвитку країни загалом. Подолання депресивності вимагає відповідної допомоги з бюджету (трансфертів). Якщо обсяги допомоги та механізм її надання оптимальні, то створюються передумови для відновлення конкурентоспроможності депресивних регіонів, у результаті чого такі регіони з реципієнтів фінансових ресурсів перетворяться на донорів. У разі ж неоптимальних механізмів фінансового вирівнювання надання бюджетних трансфертів депресивним регіонам набуде стабільності, адже не буде стимулів і можливостей для розвитку їх власного фінансового потенціалу, і такі регіони перетворяться на постійних реципієнтів.

Динаміка трансфертів місцевим бюджетам в Україні відображена на рис. 4.3.

Як видно з рис. 4.3, частка трансфертів у доходах місцевих бюджетів зростає, що свідчить про дальшу централізацію бюджетного регулювання. Поступово відбувається збільшення частки міжбюджетних трансфертів у ВВП, що на тлі зростання регіональних диспропорцій є негативною тенденцією. За інформацією Інституту реформ, масштаби «регіональної ерозії» вітчизняної економіки майже вдвічі перевищують показник міжрегіональних відмінностей країн ЄС . Збереження такої тенденції не тільки не сприятиме подоланню депресивності окремих регіонів, але й створюватиме передумови для погіршення рівня соціальноекономічного розвитку інших територій унаслідок несправедливого вилучення у них фінансових ресурсів.

Варто зазначити, що більшість науковців і практиків розуміють та аргументовано доводять, що подолати описані негативні тенденції можна виключно на основі розбудови ефективної системи децентралізації бюджетного регулювання. Однак для цього конче треба визначити, на які рівні влади і які повноваження доцільно передати, як зробити цей процес найбільш раціональним, в який спосіб розподілити обмежені бюджеті ресурси між рівнями влади. Як показує іноземний досвід, неможливо перерозподілити повноваження між рівнями влади на користь органів місцевого самоврядування та забезпечити їх необхідними ресурсами без проведення реформ, спрямованих на укрупнення територіальних громад.

Складна та нераціональна система адміністративно-територіального устрою в Україні є одним з чинників поглиблення територіальних диспропорцій. Останні спостерігаються не тільки в розвитку областей, але й у розвитку адміністративно-територіальних одиниць у межах області. Наведемо приклади. Сільради: Нерубайська — 10 980 осіб, Юрківська — 151 особа, диспропорція — у 73 рази. Міста обласного значення: Львів — 760 000 осіб, Моршин — 6225 осіб, диспропорція — у 122 рази. Райони: Києво-Святошинський — 152 200 осіб, Поліський — 6250, диспропорція — у 24 рази . Зважаючи на виявлені тенденції, проведення адміністративно-територіальної реформи є одним з чинників оздоровлення бюджетної системи та розвитку місцевого самоврядування. Без проведення адміністративнотериторіальної реформи дальші коригування механізму надання міжбюджетних трансфертів не сприятимуть поліпшенню фінансового забезпечення розвитку регіонів, а ускладнюватимуть контроль за рухом фінансових потоків. Крім того, виникають диспропорції в розподілі виборців між територіями, унаслідок чого результати виборів не відбивають реальний суспільний вибір. Складається ситуація, коли на окремих територіях переважає населення старшого віку, яке віддає перевагу позиції «раціонального незнання» і просто не бере участі у виборах, а молодше населення з таких територій не може взяти участь у процесах суспільного вибору, оскільки змушене працювати за кордоном, часто нелегально.

Раціональна бюджетна система мала б передбачати розрахунок трансфертів безпосередньо з державного бюджету до всіх місцевих бюджетів, однак таке можливе лише після проведення адміністративно-територіальної реформи, завдяки якій будуть сформовані однорідні адміністративно-територіальні одиниці, спроможні здійснювати передбачені законодавством повноваження в повному обсязі. Крім того, у бюджетному законодавстві розвинених країн одним із принципів бюджетної системи є принцип загального фонду. Тобто за визначенням кошти від усіх надходжень не повинні мати цільового призначення. Це пояснюється тим, що деякі структури, що фінансуються з бюджету, мають серйозні інструменти для тиску на платників податків та зборів, тоді як соціальні не мають таких важелів. Реалізація цього принципу в Україні призвела до зростання обсягів дотацій вирівнювання (табл. 4.7).

Таблиця 4.7

ОБСЯГ ДОТАЦІЇ ВИРІВНЮВАННЯ, ЩО НАДАЄТЬСЯ ОБЛАСНИМ,

РАЙОННИМ БЮДЖЕТАМ, БЮДЖЕТАМ МІСТ ОБЛАСНОГО ЗНАЧЕННЯ у 2004-2013 рр.

Примітка: розраховано на основі інформації Державної казначейської служби України.

Зростання обсягів дотацій вирівнювання та їх питомої ваги у ВВП не супроводжується зростанням рівня соціально-економічного розвитку регіонів, що свідчить про низьку ефективність системи фінансового вирівнювання в Україні. Це пов’язано не тільки з тим, що обсягів коштів, які залишаються на місцях, та тих, які надходять у вигляді трансфертів, бракує. Проблема полягає в тому, що органи місцевого самоврядування не мають не тільки стимулів, але й важелів впливу на нарощування власного фінансового потенціалу, які зменшили б потребу в міжбюджетних трансфертах. Слід зазначити, що проблема підвищення рівня со-ціально-економічного розвитку регіонів поглиблюється у зв’язку з неможливістю розвивати інфраструктуру в регіонах, що гальмує ведення бізнесу. Кошти, які виділяються органам місцевого самоврядування, спрямовуються переважно на фінансування поточних потреб регіонів, а не на капітальні видатки. Варто зазначити, що посиленню негативних тенденцій сприяли і значні обсяги вилучень фінансових ресурсів на місцях (табл. 4.8).

Таблиця 4.8

ДИНАМІКА ПЕРЕРАХУВАННЯ ТРАНСФЕРТІВ З МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ

ДО ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ ЗА 2004-2013 РР.

Примітка: розраховано на основі інформації Державної казначейської служби України.

Як видно з таблиці, починаючи з 2009 р. окреслилася тенденція до зменшення обсягів вилучення фінансових ресурсів з місцевих бюджетів через систему міжбюджетних трансфертів. Загалом це є позитивним чинником, однак він не означає, що в найближчій перспективі така тенденція дасть обнадійливий результат для розвитку фінансового потенціалу регіонів. Це пов’язано не тільки з тим, що система вилучень функціонує давно і поступово руйнує фінансовий потенціал регіонів, але й із тим, що крім прямих вилучень існують непрямі, які сформувались у результаті нераціональної системи місцевих податків і зборів, не здатних забезпе-чити місцеві бюджети власними податковими надходженнями у повному обсязі.

До набуття чинності Податковим кодексом України існувало два місцеві податки та 13 місцевих зборів, фіскальна ефективність яких була настільки низька, що в багатьох місцевих бюджетах їх частка не досягала й 1 %. З набуттям чинності Податковим кодексом кількість місцевих зборів суттєво скоротилася, а фіскальна ефективність місцевих податків зросла через включення до їх переліку єдиного податку. Однак ще минуло не так багато часу, щоб можна було оцінити реальний вплив таких трансформацій на формування фінансового потенціалу регіонів.

За умов руйнування фінансового потенціалу регіонів неможливо делегувати органам місцевого самоврядування більшість функцій, виконання яких вони могли б забезпечити на вищому рівні, у т. ч. функцій соціального характеру (табл. 4.9).

Як видно з табл. 4.9, більша частина соціальних функцій держави передана для забезпечення на місцевий рівень. Проблема фінансування заходів соціальної сфери полягає в тому, що органи місцевого самоврядування повинні забезпечити їх фінансування, але не можуть впливати на рішення про їх надання чи ненадання. У ситуації з обмеженими обсягами фінансування, повною залежністю від центральних органів, цей чинник додатково містить ризик дестабілізації ситуації на місцях та формує негативне ставлення до органів місцевого самоврядування.

Виходячи з викладеного назвемо основні проблеми бюджетного регулювання і фінансового вирівнювання в Україні:

— формування стійкого уявлення про бюджетне регулювання тільки як про механізм перерозподілу коштів між рівнями бюджетної системи;

— відсутність у органів місцевого самоврядування не тільки стимулів, але й достатніх важелів нарощування фінансового потенціалу територій, що спричинює збільшення потреби в міжбюджетних трансфертах;

— збільшення обсягів функцій органів місцевого самоврядування відповідно до європейських норм без належного фінансового забезпечення;

— формування негативного іміджу місцевого самоврядування як такого, що недостатньо забезпечує суспільними благами територіальну громаду.Для того щоб розв’язати зазначені проблеми, потрібно обґрунтувати напрями оптимізації фінансового вирівнювання. До оптимізації механізмів фінансового вирівнювання у вітчизняній науці сформувалося кілька підходів. Так, В. Швець вважає, що модель стимулювання розвитку регіонів та депресивних територій має передбачати:

— концентрацію обмежених державних ресурсів на вирішенні регіональних проблем з урахуванням пріоритетів просторового розвитку держави та завдань регіонального розвитку, що формулюються місцевими органами влади;

— забезпечення стабільності відносин між місцевими і центральними органами виконавчої влади щодо питань регіонального розвитку;

— запровадження принципу додатковості, коли державні ресурси для вирішення регіональних проблем розвитку розглядають як додаткові до ресурсів, що акумулюються регіоном самостійно;

— установлення правової відповідальності як уряду, так і місцевих органів влади за виконання взятих ними зобов’язань щодо регіонального розвитку;

— запровадження партнерських, рівноправних відносин між центральним урядом та місцевими органами самоврядування у справі спільного вирішення завдань регіонального розвитку;

— стимулювання регіональних органів влади для ефективного використання коштів з метою розвитку місцевих бюджетів;

— координацію діяльності центральних і місцевих органів влади з вирішення проблем регіонального розвитку;

— формулювання положень, згідно з якими визначаються території, котрим надається статус депресивних, опрацювання порядку надання такого статусу, упровадження інструментів державної та регіональної підтримки розвитку цих територій;

— визначення фінансового механізму стимулювання регіонального розвитку в умовах жорстких бюджетних обмежень .

Додержання таких принципів за умов дефіцитності фінансових ресурсів і великої кількості територіальних громад є досить непростим процесом, оскільки неможливо здійснити оптимальний перерозподіл прав, обов’язків та відповідальності між центральними та місцевими органами влади. Оптимальний розподіл прав, обов’язків та фінансових ресурсів не передбачає додержання тільки критерію максимізації, тобто досягнення повної автономії. Процес оптимізації має передбачати наближення потреб регіону до бажань і можливостей регіональної влади задовольнити їх у повному обсязі. Тобто рівень автономії території має спонукати органи місцевого самоврядування до реалізації пріоритетів економічного розвитку.

Розподіл зобов’язань між рівнями державної влади передбачає врахування трьох аспектів: регулювання, фінансування та адміністрування. Результативність регулювання залежить від узгодження фінансування та адміністрування. Якщо донор має зобов’язання, але не має адміністративних повноважень щодо їх фінансового забезпечення, то результат розподілу повноважень між рівнями влади буде негативний. Це пов’язано з тим, що забезпечення фінансування делегованих зобов’язань буде відбуватися за кошти міжбюджетних трансфертів. Якщо вони не матимуть цільового характеру, то ризик нераціонального розподілу і використання бюджетних коштів зростатиме.

Крім розподілу витратних зобов’язань між рівнями бюджетної системи ключовим питанням побудови ефективної системи фінансового вирівнювання є проблема розподілу податкових надходжень між рівнями влади. Теоретично розподіл податків між рівнями державної влади може наслідувати принципи децентралізації витратних зобов’язань, відповідно до яких розподільна функція місцевих органів влади має полягати переважно в наданні державних послуг безпосередньо населенню адміністративнотериторіальної одиниці. Загалом існують три варіанти закріплення податкових надходжень за місцевими органами влади. Перший передбачає закріплення за ними всіх податкових надходжень з території, яка перебуває під їх юрисдикцією. При цьому встановлюється, що частина доходів передається на вищий рівень бюджетної системи для задоволення витратних зобов’язань держави. Унаслідок того, що такий варіант може знизити ефективність міжтериторіального перерозподілу доходів, а також стати на заваді фіскальній стабілізації, він, на нашу думку, не є ефективним методом мобілізації державних ресурсів і може створити неадекватні стимули для місцевих органів влади щодо фінансування державних витратних зобов’язань.Другий варіант розподілу податкових надходжень являє собою закріплення всіх податків за державним бюджетом з наступним передаванням бюджетних коштів місцевим органам влади через трансферти, а також за допомогою встановлення нормативів відрахувань за всіма або окремими податками до бюджетів нижчого рівня. Основним недоліком такої системи є повна відсутність зв’язку між рівнем влади, на території якого збираються ті чи інші податки, і рівнем ухвалення витратних рішень — основною передумовою створення ефективної системи міжбюджетних відносин. Без існування подібного зв’язку виникає ризик фіскальної ілюзії, тобто ризик надлишкового фінансування місцевих витратних потреб. З іншого боку, імовірність частого й необґрунтованого зниження обсягів фінансових ресурсів, що передаються на нижні рівні бюджетної системи, може призвести до неможливості створення стабільної системи фінансування державних послуг на регіональному рівні.

Третім, проміжним, варіантом розподілу податкових зобов’язань є закріплення деякої частини податкових зобов’язань за місцевими органами влади, а в разі потреби — компенсації недостатніх доходів закріпленням частки від регулятивних податків або способом перерахування трансфертів до місцевого бюджету. Ключовим питанням у здійсненні подібної схеми розподілу податкових надходжень є вибір податків, що закріплюються за місцевими органами влади, а також державних податків, певна частка надходжень від яких зараховується до місцевих бюджетів. У разі закріплення за нижчими рівнями влади податкових зобов’язань, що дає змогу пов’язувати величину податкового тягаря та ухвалення витратних рішень, місцеві органи влади у своїх діях керуються міркуваннями типу «витрати – вигоди», що приводить до підвищення економічної ефективності.