Проблеми трансформації бюджетної системи та розвитку системи місцевого самоврядування взаємозалежні, і їх можна поділити на три основні групи: проблеми перерозподілу податкових надходжень між рівнями бюджетної системи, проблеми розподілу видатків та проблеми перерозподілу фінансових ресурсів між рівнями бюджетної системи через систему трансфертів. З одного боку, підвищення реальної значущості місцевого самоврядування є одним ключових інструментів зміцнення фінансового потенціалу територій та фіскального потенціалу бюджетів. З другого — якісне виконання своїх функцій органами місцевого самоврядування залежить від їх реального забезпечення фінансовими ресурсами, які можуть бути акумульовані в місцевих бюджетах, та здатністю вільно розпоряджатися ними. Це, у свою чергу, сприятиме зменшенню потреби в міжбюджетних трансфертах та зменшуватиме ризик нераціонального використання бюджетних коштів.
Одним з завдань формування ефективної бюджетної системи є розбудова раціональної системи фінансового вирівнювання. Основними принципами фінансового вирівнювання мають стати такі: єдності та системності; узгодженості; цільового використання; простоти і прозорості; стимулювання ініціативи; передбачуваності і справедливості; оптимальності; ефективності. Додержання перелічених принципів створить передумови для узгодження інтересів громади (виборців), органів місцевого самоврядування та центральної влади. Також це сприятиме ліквідації диспропорцій у розподілі владних повноважень та джерел їх фінансування.
Оптимізація фінансового вирівнювання та бюджетного регулювання на основі названих принципів передбачає втілення таких критеріїв: економічної ефективності; політичної підзвітності; соціальної ефективності; розвитку бізнесу та інфраструктури; нарощуванню й реалізації фінансового потенціалу територій; цільового використання бюджетних коштів. Їх додержання дасть змогу створити ефективну систему фінансового вирівнювання, яка не просто формально забезпечуватиме фінансування суспільних благ на рівні середнього в країні, а сприятиме реалізації цілей бюджетного регулювання економічного розвитку.
Фіскальному федералізму притаманні як позитивні, так і негативні характеристики, вияв яких залежить від економічної й по-літичної зрілості держави. Плюси фіскального федералізму полягають не тільки в розподілі повноважень між різними рівнями влади, але й у розподілі податкового навантаження між різними адміністративно-територіальними одиницями, завдяки чому вони можуть конкурувати між собою за залучення інвестора. При цьому чіткий розподіл повноважень між рівнями влади в демократичних економічно розвинених країнах зафіксовано в конституціях та чітко прописано в законах. При цьому якщо центр видаткових повноважень переноситься до органів місцевого самоврядування, то вони наділяються реальною, а не декларативною самостійністю.
У роботі запропонована трирівнева система адміністративнотериторіального устрою: регіон ? край ? громада. Органи місцевого самоврядування на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою мають бути репрезентовані радами та їх виконавчими органами. Базовим рівнем є громада, яка має створюватися на основі одного або об’єднання кількох поселень. Рекомендовані зміни в адміністративно-територіальному устрої дадуть змогу забезпечити як адміністративну децентралізацію, так і демократичну. Якщо адміністративна децентралізація влади передбачає її деконцентрацію, то демократична означає створення дієвої системи місцевого самоврядування, яка здатна реалізувати виконання делегованих їй повноважень. Пропонована реформа містить елементи деволюції, за якої центральний уряд передає повноваження в ухваленні рішень, фінансуванні та управлінні органам місцевого самоврядування.
Фіскальна децентралізація залишається єдиним способом нарощування фінансового потенціалу регіонів, який сприятиме забезпеченню фінансової самостійності органів місцевого самоврядування. На сьогоднішній день в Україні існують передумови розвитку процесів фіскальної децентралізації, найвища ефективність яких може бути забезпечена на основі проведення адміністративно-територіальної реформи.
Післямова
Бюджет є не тільки однією з основоположних категорій фінансів, але й важливим суспільним явищем, що віддзеркалює характер взаємовідносин держави і суспільства. У наукових публікаціях бюджет досліджується під різними кутами зору: як система фінансових відносин між державою і громадянами; централізований фонд фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій держави; фінансовий план держави; політична категорія дозволу вищого законодавчого органу виконавчому на формування і використання фінансових ресурсів; інструмент реалізації економічної політики. Різноманітність підходів до вивчення сутності бюджету свідчить про багатогранність цього поняття та його постійний розвиток. На основі наявних теорій у роботі уточнено визначення бюджету як системи економічних і політичних відносин між державою (в особі уряду) та суспільством (в особі виборців) з приводу формування та перерозподілу централізованого фонду фінансових ресурсів з метою фінансування виконання функцій держави і забезпечення виборців суспільними благами.
На основі узагальнення концепцій щодо дослідження бюджетної системи ми розглядаємо її як нерозривну єдність бюджетного устрою, бюджетної політики, бюджетного права, бюджетних інститутів, взаємодія яких обумовлює формування, мобілізацію та використання бюджетних коштів згідно з визначеними єдиними принципами і нормами права суспільних відносин з метою розв’язання соціально-економічних завдань держави.
Ключовою відмінністю бюджету від скарбниці правителя є скерованість бюджету на реалізацію інтересів суспільства. Виходячи з тези, що бюджет є суспільним надбанням, в основу формування бюджетної системи мають бути закладені такі принципи: суспільної значущості; єдності; розмежування доходів і витрат між бюджетами різних рівнів; самостійності; ефективності та результативності; публічності і прозорості; адресності й цільового характеру використання бюджетних коштів. Бюджетні пріоритети відбиваються у формуванні доходів і видатків бюджету, міжбюджетних відносин та дефіцитного фінансування. Для кожного з бюджетних пріоритетів визначено параметри, критерії та обмеження.Природу економічної категорії створюють і визначають економічні закони, які об’єктивно діють у будь-якому суспільстві. Функції бюджету як економічної категорії реалізуються в результаті дії економічних законів. У теоретичних підходах щодо визначення переліку та характеру функцій єдності поки немає. У наукових працях зустрічається підміна функцій бюджету функціями держави, ототожнення окремих функцій держави та функцій органів державної влади. Також у деяких публікаціях сутність функцій бюджету підміняється його роллю в суспільстві та економіці. Вважаємо, що бюджету властива перерозподільна функція, яка реалізується через алокаційну та стабілізаційну підфункції. Виконання перерозподільної функції бюджету полягає в тому, що замість принципу директивних команд вона має реалізувати принцип служіння суспільству.
У ході еволюції західної економічної думки про сутність і роль бюджету в економіці вона зміщується в бік проблем боргового навантаження, його взаємозв’язку з процесами формування дохідної й видаткової частин бюджету. Також зростає значення бюджету як інструменту формування суспільної думки про державу. Зазначені тенденції стали основою формування суспільноінституціонального підходу до дослідження сутності і ролі бюджету в суспільстві.
Природа бюджету та його роль у сучасному суспільстві мають вивчатися на основі методології інституціональної теорії. Бюджет є інституціональним утворенням як сукупність законодавчо закріплених правил. Інституціональна архітектоніка бюджету охоплює постачальників бюджетних послуг, інститути, інституціональні організації, які забезпечують виконання бюджету на всіх рівнях системи, споживачів суспільних бюджетних послуг і суспільних благ. Саме методологія інституціоналізму ставить у центр дослідження людину та особливості побудови відносин між людьми в суспільстві. Інституціоналізм дає змогу пояснити розвиток суспільних явищ не в межах економічних моделей, а з позиції поведінки людей у різних ситуаціях.
Дослідження бюджету як суспільного надбання неможливе без урахування доробку послідовників теорії суспільного вибору. В основі теорії суспільного вибору покладено виявлення взаємозалежності політичних та економічних явищ. За умов демократії бюджет є результатом суспільного вибору, ухваленню якого передує розв’язання суперечностей між інтересами громадян тадержави (в особі політиків та чиновників). Суспільному вибору як процесу притаманна низка недоліків, що призводять як до нехтування думкою багатьох членів суспільства, так і до свідомого обману виборців. Це, безперечно, викликає невдоволення серед виборців та спонукує їх до опортуністичної поведінки. В інституціонально незрілих суспільствах конфлікт між виборцями і політиками виникає внаслідок безлічі вад у механізмі визначення бюджетних пріоритетів, а саме: великої кількості декларованих бюджетних пріоритетів; короткого часового горизонту визначення пріоритетів; проголошення нереальних пріоритетів; визначення пріоритетів без урахування потенціалу фінансового забезпечення; суперечності між пріоритетами та напрямами витрачання бюджетних коштів; частих змін програм соціально-економічного розвитку. Проте бюджетні пріоритети мають визначатися на період перебування при владі обраної політичної сили та забезпечуватися переважно власними коштами бюджету.
Еволюція бюджету, бюджетної системи та бюджетних пріоритетів тісно пов’язана з розвитком держави та еволюцією її функцій. Функції сучасної держави систематизуються за групами (управлінська, економічна, соціальна) та вміщують відповідні підфункції. Реалізація функцій держави потребує відповідного бюджетного механізму, який являє собою структуровану систему практичного використання заздалегідь акумульованих бюджетних коштів на забезпечення виконання функцій держави. Аналіз виконання своїх функцій державами світу показав, що в економічно розвинених країнах домінують соціальна та економічна функції. Зростання видатків на виконання тієї чи іншої функції аж ніяк не є показником ефективності діяльності держави. Необхідно додержуватися критеріїв оптимізації видатків бюджету за параметрами темпів зростання та показниками результативності.
Світові тенденції демонструють, що останнім часом радикальних змін у системі формування доходів бюджету країн не відбулося. У державах західноєвропейської моделі розвитку першорядне значення має оподаткування споживання та оподаткування доходів громадян. При цьому спостерігається зростання ставок специфічних акцизів та диференціація справляння ПДВ за допомогою впровадження, поряд з основною, знижених ставок податку. У країнах японської та азійської моделей оподаткування споживання має невелике фіскальне значення, крім Туреччини. В Україні формування системи доходів бюджету протягомостанніх років характеризується нестабільністю, яка спричинена змінами в порядку справляння податків і зборів.
Країни з розвинутими економіками активно використовують ресурси дефіцитного фінансування, наслідки якого залежать не тільки від його обсягів, але і від напрямів використання фінансових ресурсів, мобілізованих на покриття дефіциту бюджету. Межі дефіцитного фінансування визначаються вектором розвитку економіки, рівнем економічного потенціалу країни та джерелами покриття дефіциту не тільки в коротко-, але й у довгостроковому періоді. Україні для відновлення і розвитку економіки дефіцитне фінансування вкрай потрібне, оскільки внутрішніх резервів інвестиційних ресурсів у достатньому обсязі вона не має.
Однією з ключових проблем розвитку місцевого самоврядування є нежиттєздатність місцевих громад, більшість з яких настільки дрібні, що не здатні забезпечити себе фінансовими ресурсами навіть за сприятливих умов. Інша, не менш важлива, проблема — делегування місцевим органам влади повноважень без належного фінансування. Диспропорції у вітчизняній бюджетній системі виникли і поглиблюються у зв’язку з практикою концентрації всіх фінансових ресурсів у руках центрального уряду з дальшим їх розподілом за регіонами. Незважаючи на реформи, які відбуваються у сфері місцевого самоврядування, бюджетного і податкового законодавства, реальний фінансовий потенціал органів місцевого самоврядування залишається невисоким, передусім унаслідок низької вагомості місцевих податків і зборів.
Однією з труднощів стимулювання розвитку регіонів є недостатність, а іноді й цілковитий брак інвестиційних ресурсів. Механізм розподілу субвенцій інвестиційного спрямування розроблено в такий спосіб, що в разі поліпшення показників економічного розвитку регіон втрачає право на інвестиційну підтримку з центру. Тому вважаємо за доцільне внести зміни в спосіб розрахунку субвенцій інвестиційного спрямування через уведення інтегрального коригувального коефіцієнта розширення податкової бази. За успішної діяльності органів місцевого самоврядування (збільшення кількості платників податків, підвищення прибутковості бізнесу) зростання цього коефіцієнта дає право на одержання додаткової інвестиційної субвенції. Тобто регіон фактично заробляє право на одержання додаткових коштів, що перетворює його з пасивного споживача на активного економічного агента в розбудові власного добробуту.Низька ефективність системи фінансового вирівнювання в Україні зумовлена складністю й нераціональністю адміністративно-територіального устрою. Без проведення адміністративнотериторіальної реформи дальше коригування механізмів надання міжбюджетних трансфертів ускладнюватиме контроль за фінансовими потоками і навряд чи дасть вагомий результат у частині бюджетного регулювання. Адміністративно-територіальна реформа передбачає зменшення кількості адміністративно-територіальних одиниць, формування однорідних територіальних утворень, які будуть здатні виконувати покладені на них функції у повному обсязі.
Надмірне вилучення фінансових ресурсів через систему міжбюджетних трансфертів — не єдина причина низької ефективності бюджетного регулювання. Інша — це надмірне вилучення фінансових ресурсів і через систему оподаткування. Адже система фінансового вирівнювання в Україні суперечить не тільки міжнародним принципам фінансового вирівнювання, але й принципам бюджетної системи, закріпленим у Бюджетному кодексі. Фінансове вирівнювання має базуватися на таких принципах: системності; узгодженості; цільового призначення; простоти і прозорості; стимулювання ініціативи; передбачуваності і справедливості; оптимальності; ефективності. Додержання їх створить базові засади формування ефективної системи фінансового вирівнювання. Оптимізація фінансового вирівнювання передбачає врахування критеріїв економічної ефективності, політичної підзвітності, соціальної ефективності, розвитку бізнесу та інфраструктури, нарощування й реалізації фінансового потенціалу територій. цільового використання бюджетних коштів.
Розв’язанню виявлених проблем у формуванні місцевих бюджетів може допомогти реалізація в Україні принципів фіскальної федералізації. Зазначимо, що фіскальний федералізм не пов’язаний із процесами територіальної федералізації, а являє собою принцип розподілу повноважень між центральною й регіональною владою у сфері фінансів, який базується на домінуванні фінансової самостійності регіонів. Варто наголосити, що в політично незрілих суспільствах поняття «фіскальна децентралізація» може підмінятися поняттям «децентралізація політична й територіальна», що диктує потребу вироблення особливого підходу до інформаційного забезпечення таких процесів.
