4.1. ПРОБЛЕМИ ТРАНСФОРМАЦІЇ БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ У КОНТЕКСТІ РОЗВИТКУ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ. Частина 2

Основними показниками, що характеризують здатність регіонів до саморозвитку, є наявність, достатність і ефективність використання основних фінансових джерел, створених у регіонах. Тому концепція держави щодо розвитку регіонів України на принципах бюджетного федералізму має орієнтуватися на визначенні їхнього фінансового потенціалу та створенні умов для його ефективного використання. У табл. 4.3 наведені показники, які характеризують наявність фінансових джерел органів місцевого самоврядування, які характеризують реалізований фінансовий потенціал для саморозвитку.

Таблиця 4.3

ДИНАМІКА ДОХОДІВ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ В УКРАЇНІ у 2004-2013 рр.

Примітка: розраховано автором.

Як видно з даних таблиці, частка доходів місцевих бюджетів (без урахування трансфертів) у ВВП низька, а також негативною є тенденція до зменшення. Натомість частка міжбюджетних трансфертів у доходах місцевих бюджетів протягом досліджуваного періоду сягає майже половини доходів бюджету, а у 2012 р. — 55,25 %. Це свідчить про слабкість власної дохідної бази місцевих бюджетів.

Ситуація щодо формування дохідної бази бюджетів різниться в регіонах; більшість регіональних бюджетів дотаційні, і тільки невелика частина з них є донорами . Тому склалася ситуація, коли держава в особі центрального уряду фактично володіє виключним правом установлювати види та розміри доходів і видатків місцевих бюджетів, що не тільки суперечить європейським принципам місцевого самоврядування, але і вносить суттєві диспропорції у вітчизняну бюджетну систему.

Дохідна база бюджету визначає потенціал економічного зростання території. Передусім це стосується розподілу і перерозподілу фінансових ресурсів між рівнями бюджетної системи. Як уже зазначалось, в Україні основні процеси централізації відбуваються на рівні державного бюджету, а в місцевих бюджетах через власні надходження акумулюється не більше ніж 7,8 % ВВП. Натомість у європейських країнах протягом досліджуваного періоду розподіл має інші пропорції: центральний уряд (Central Government)

— від 24,3 % до 22 % ВВП; уряд штату (землі, кантону) — у середньому 4 % (Бельгія, Німеччина, Іспанія, Австрія, Швейцарія); органи місцевого самоврядування (Local Government)

— у середньому 12 %; соціальні фонди — 14–16 % .

На відміну від України, у світовій практиці закріпилася тенденція до зростання ролі місцевого самоврядування, до того ж такі тенденції мало залежать від форми державного устрою. Як видно з табл. 4.4, рівень централізації бюджетних коштів вищий в унітарних країнах, проте роль місцевих бюджетів досить значуща.

Серед унітарних держав найменша частка доходів у місцевих бюджетах централізується в Бельгії, однак у цій країні значна частка доходів акумулюється у фондах соціального страхування. Вищий рівень децентралізації спостерігається у федеративних країнах, зокрема США та Канаді, де значна частина коштів акумулюється в бюджетах фондах соціального страхування, місцевих бюджетах та бюджетах членів федерації.

В ЄС спостерігається тенденція до посилення ролі органів місцевого самоврядування. Це стало можливим завдяки добре налагодженій системі адміністрування місцевих податків і зборів. Так, у країнах ЄС-28 частка податків у державних доходах становить близько 60 %, а соціальних внесків — 35 %.

Пропорції формування державних доходів неоднакові в різних країнах. Так, у країнах ЄС, з числа країн постсоціалістичного простору, податки становлять близько 50 %, а в країнах скандинавської моделі розвитку економіки — майже 85 % .

Таблиця 4.4

РОЗПОДІЛ ДОХОДІВ МІЖ ЛАНКАМИ БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ У 2009 І 2012 рр. У ФЕДЕРАТИВНИХ ТА УНІТАРНИХ ДЕРЖАВАХ, % ДО КОНСОЛІДОВАНОГО БЮДЖЕТУ

В Україні у цій сфері спостерігаються суттєві диспропорції — дохідна частина державного бюджету формується переважно за кошти податків (до 90 %), а місцевих — менш як на 50 %. Причинами такої ситуації є не тільки неефективна система місцевих податків і зборів, але й руйнування економічного потенціалу більшості регіонів.

Потенціал впливу органів місцевого самоврядування на економіку регіону визначається тим, які реальні важелі надані законом цим органам та фактично існують. Це стосується не тільки законодавчого розподілу функцій між рівнями влади, але й передавання органам місцевого самоврядування відповідних джерел формування доходів для забезпечення виконання таких функцій.

Просте декларування функцій і відповідальності органів місцевого самоврядування за рівень соціально-економічного розвитку підвідомчих територій є, на наш погляд, одним з головних джерел дискредитації влади, оскільки неможливо забезпечити виконання покладених зобов’язань без реального фінансового забезпечення. Саме таку ситуацію ілюструє структура доходів місцевих бюджетів в Україні, яка відображена на рис. 4.1.

Рис. 4.1. Структура джерел формування доходів місцевих бюджетів в Україні у 2005–2013 рр., %

Примітка: побудовано на основі даних Державної казначейської служби України.

Як видно з діаграми на рис. 4.1, основою місцевих бюджетів протягом досліджуваного періоду був податок на доходи фізич-них осіб. Його частка незначно зменшилася протягом останніх двох років у результаті збільшення частки плати за землю та єдиного податку.

Після набуття чинності Податковим кодексом України та нової редакції Бюджетного кодексу у формуванні доходів місцевих бюджетів відбулися суттєві зміни, які стосуються передусім зміни податкової бази. Так, з 1 січня 2011 р. за бюджетами розвитку місцевих бюджетів закріплюється податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, та єдиний податок. На наш погляд, обидва з цих податків мають необхідний фіскальний потенціал, однак його реалізація потребує зусиль і часу з боку як центрального, так і місцевих урядів. Тому критика такого заходу, базована на тому, що податкових надходжень місцевих бюджетів все ще не вистачає, передчасна. Адже реалізації фіскального потенціалу зазначених податків перешкоджають кілька факторів. По-перше, недосконалість механізму майнового оподаткування. Податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, механізм справляння якого закріплено у Податковому кодексі, не здатний забезпечити необхідних надходжень до місцевих бюджетів, як це відбувається у країнах ЄС. Це не означає, що необхідно відмовитися від майнового оподаткування. Навпаки, конче треба переглянути механізм такого оподаткування у контексті того, що нерухоме майно є нагромадженим доходом і його оподаткування справедливе для всіх власників.

Реалізація фіскального потенціалу єдиного податку визначається динамікою розвитку малого бізнесу в регіоні. І тут багато залежить від органів місцевого самоврядування — вони реально можуть створювати сприятливе середовище для створення та успішного розвитку малого бізнесу за допомогою спрощення процедури відведення земельних ділянок, передавання майна територіальної громади в оренду тощо.

Декларативним залишається положення щодо реалізації регуляторного потенціалу місцевих податків і зборів, закріплених ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» , відповідно до якого до складу повноважень рад належить право надавати пільги за місцевими податками і зборами у вигляді повного або часткового звільнення від їх сплати певних категорій платників податків. З усього переліку місцевих податків і зборів тільки єдиний податок можна вважати таким, що має регуляторний потенціал, оскільки для платників єдиного податку він є таким, що формує податкове навантаження. Однак його зниження для 1-2 групи платників єдиного податку не стане серйозним стимулом для активізації підприємницької діяльності, а зменшення для решти груп платників податку слугуватиме серйозною загрозою для зниження надходжень до місцевого бюджету.

Проблеми трансформації бюджетної системи не обмежуються лише труднощами формування дохідної частини місцевих бюджетів, багато перепон виникає також і в процесі виконання видаткової частини бюджетів всіх рівнів. Одна з головних проблем полягає в тому, що органи місцевого самоврядування практично не мають змоги реалізувати свою інвестиційну функцію, оскільки більша частина ресурсів спрямовується на реалізацію соціальної функції — близько 80 %. Суттєвими диспропорціями у структурі видатків місцевих бюджетів слід вважати зменшення частки капітальних видатків, яка протягом досліджуваного періоду не перевищувала 10 %. Низький рівень фінансування капітальних видатків призводить до дальшого занепаду інфраструктури в регіонах. Протягом досліджуваного періоду традиційно зростали обсяги видатків на оплату праці та соціальні трансферти населенню.

Зменшення частки капітальних видатків пов’язане як із браком фінансових ресурсів, так і з особливостями їх розподілу. Розподіл субвенцій на виконання інвестиційних програм (проектів) здійснюється на підставі формалізованих параметрів, що базуються на фактичних та прогнозних показниках економічного та соціального розвитку відповідної території (основними з яких є показники обсягу промислового виробництва, обсягу валової продукції сільського господарства, обсягу інвестицій в основний капітал, рівня щільності населення, рівня безробіття населення, доходів населення у розрахунках на одну особу, середньомісячної заробітної плати працівників) . Однак механізм розподілу інвестиційних субвенцій Бюджетним кодексом чітко не визначається, оскільки містить посилання на необхідність ухвалення окремої постанови уряду для врегулювання порядку надання субвенцій . Ця постанова суперечить нормам Бюджетного кодексу, оскільки відповідно до закріпленого нею порядку субвенції надаються виключно на приріст або оновлення основних засобів комунальної форми власності і спрямовуються на впровадження енерго- та ресурсоощадних технологій, будівництво і реконструкцію об’єктів соціально-культурної сфери, розвиток дорожнього та комунального господарства, здійснення екологічних та природоохоронних заходів, здійснення спільних заходів, передбачених угодами щодо регіонального розвитку й укладених відповідно до Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів» .

Зазначений порядок конкретизує механізм надання субвенцій, однак він не містить важелів, які роблять цей механізм прозорим. Проблема розподілу інвестиційних субвенцій поглиблюється мізерним обсягом коштів, який виділяється на їх здійснення (табл. 4.5). Як видно з даних, поданих у таблиці, частка капітальних трансфертів протягом більшості розглядуваних років не перевищує 0,5 % у ВВП, коливання частки капітальних трансфертів у видатках бюджету пов’язані зі зміною макроекономічної ситуації в країні. Крім того, у механізмі розподілу інвестиційних субвенцій немає важелів стимулювання органів місцевого самоврядування до подолання проблем соціально-економічного розвитку власними силами. Адже в разі поліпшення показників соціальноекономічного розвитку регіон втратить статус депресивного і буде позбавлений підтримки з боку держави.

Утім, на наш погляд, такі регіони не мають позбавлятися державної підтримки одразу після поліпшення показників соціальноекономічного розвитку. Критерії державної підтримки треба поставити в залежність від рівня соціально-економічного розвитку середнього в країні, рівня розвитку інфраструктури, а також слід брати до уваги потенціал розвитку цього регіону в майбутньому та передбачати, як це вплине на розвиток держави. Це стане одним із заходів стимулювання місцевих органів влади до розвитку територій і тим самим забезпечить власну базу для формування фінансового забезпечення, що дасть можливість узгодити інтереси громади (виборців) та влади.

Таблиця 4.5

ДИНАМІКА КАПІТАЛЬНИХ ТРАНСФЕРТІВ З ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ

ОРГАНАМ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ВСІХ РІВНІВ В УКРАЇНІ

У 2004–2013 рр.

Примітка: розраховано за даними Державної казначейської служби України. Інституціональна природа суспільного вибору полягає в тому, що необхідно забезпечити узгодження індивідуальних (особистих) переваг у такий спосіб, щоб ухвалити одне рішення, яке б задовольнило більшість і не погіршило становище меншості. Саме органи місцевого самоврядування мають більшу інформацію про індивідуальні переваги на їх території, тому вони здатні ухвалити рішення щодо задоволення потреб регіону, яке наближатиметься до оптимального. Політика держави є результатом діяльності індивідів, які перебувають при владі, тому вони повинні усвідомлювати не тільки неподільність та обов’язковість колективного рішення, а й те, що таке рішення має на меті підвищення суспільного добробуту.

Результати колективного вибору можуть мобілізувати суспільство на вирішення масштабних і досить важливих завдань, які були б не під силу навіть найбільшим монополістичним об’єд-нанням. Однак, якщо рішення ухвалене неправильне, а це трапляється, тоді суспільство відстає у своєму розвитку, деградує, відступає назад, і, кажучи економічною мовою, держава не використовує всіх своїх виробничих можливостей . Однак обстоювати інтереси територіальних громад у державі може тільки розвинуте місцеве самоврядування. Його не можна вважати опозиційним до державної влади, воно просто здатне оперативніше реагувати на зміну запитів громади, зміни настроїв у суспільстві, коливання макроекономічної кон’юнктури на регіональному рівні тощо.

Однією з головних перешкод для реалізації органами місцевого самоврядування своїх функцій є велика залежність від центральної влади, яка, установлюючи фінансові обмеження, фактично диктує органам місцевого самоврядування, на які заходи витрачати кошти в першу чергу. Додаткові перешкоди створює фінансування за принципом установи та механізм централізованого обслуговування бюджетів через казначейство.

Також суттєвою проблемою розвитку бюджетної системи є чинний механізм надання міжбюджетних трансфертів, який позбавляє стимулів до нарощування фінансового потенціалу як регіони-донори (оскільки чим вищі будуть доходи, тим вищі будуть і вилучення), так і регіони-реципієнти (оскільки кошти з бюджету на фінансування поточних потреб все одно надійдуть у вигляді дотації вирівнювання). Цю проблему слід вирішувати за двома напрямами. Перший — розширення податкової бази регіону, другий — у визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів (особливо інвестиційних субвенцій) необхідно враховувати результат зусиль органів місцевого самоврядування щодо розширення цієї бази, тобто не тільки зважати на показники погіршення соціально-економічного розвитку, але і включити до формули розрахунку міжбюджетних трансфертів інтегральний коригувальний коефіцієнт розширення податкової бази, який міститиме індекс зростання кількості суб’єктів малого підприємництва, індекс зростання кількості платників податків та індекс зростання обсягів прибутку (4.1): , (4.1)

I tr — інтегральний коригувальний коефіцієнт розширення податкової бази;

I tp — індекс кількості платників податків;

I en — індекс кількості суб’єктів малого підприємництва;

Ipr — індекс прибутку суб’єктів підприємництва.

Вибір даних показників обумовлений такими міркуваннями. Індекс зростання кількості платників податків є узагальнювальним показником, який характеризує збільшення або зменшення кількості платників податків — як фізичних, так і юридичних осіб. Цей показник прямо залежить від рівня зайнятості в регіоні та розвитку підприємництва, що може стати поштовхом до розвитку необхідної інфраструктури в регіоні та зменшення негативного впливу бюрократичної діяльності органів місцевого самоврядування. Збільшення кількості платників податків – фізичних осіб залежить від кількості робочих місць, що також є стимулом до розвитку підприємництва. Програми збільшення кількості робочих місць потрібно розробляти на місцях, оскільки місцеві органи влади глибше обізнані з проблемами зайнятості у конкретному регіоні та володіють інформацією про те, в яких сферах реально можна збільшити кількість робочих місць. Індекс кількості суб’єктів малого підприємництва є важливим індикатором, який характеризує зусилля органів місцевого самоврядування щодо створення умов для забезпечення самозайнятості населення. Розвиток малого підприємництва є одним з варіантів щодо зменшення обсягів соціальних трансфертів, а значить, і можливості перерозподілу акумульованих у бюджеті фінансових ресурсів на користь видатків розвитку. Розвиток малого підприємництва є одним з непрямих чинників розбудови інфраструктури регіону. У свою чергу, наявність розвинутої інфраструктури є одним із ключових чинників щодо залучення іноземних інвестицій. Індекс прибутку суб’єктів підприємництва — показник, який характеризує ефективність діяльності суб’єктів підприємництва і дає можливість запобігти штучному завищенню двох попередніх показників. Прибуток характеризує ефективність діяльності суб’-єктів господарювання, і саме тому долучення цього показника до розрахунку є балансувальним. Ще один аргумент на користь включення прибутку до розрахунку інтегрального показника полягає в тому, що це є стимулом до підвищення ефективності адміністрування податку на прибуток. Місцеві органи влади будутьзаінтересовані у співпраці з фіскальною службою з метою запобігання фактам заниження оподатковуваного прибутку.

Якщо розрахункове значення інтегрального показника буде менше від одиниці, то він з розрахунку виключається. Тобто регіони, на території яких відбуватиметься збільшення кількості платників податків, що працюють зі стабільно зростаючим прибутком, матимуть право збільшувати норматив бюджетної забезпеченості видатками, інші ж такого права не матимуть.

Результати розрахунку інтегрального показника за 2011– 2012 рр. подані в табл. 4.6. З її даних видно, що на підвищений обсяг міжбюджетних трансфертів у 2011 р. не можуть претендувати АР Крим, Закарпатська, Львівська, Миколаївська, Рівненська та Чернівецька області. Найвищі показники характерні для Волинської, Житомирської, Київської, Тернопільської, Херсонської областей та Києва.

Тож до переліку регіонів, які можуть претендувати на підвищений розмір міжбюджетних трансфертів, потрапляють не тільки ті регіони, що характеризуються високим рівнем соціальноекономічного розвитку (наприклад, Київ), але й ті, що тривалий час є депресивними (наприклад, у 2011 р. Тернопільська область) (рис. 4.2).

Рис. 4.2. Динаміка інтегрального коригувального коефіцієнта в областях України у 2011–2013 рр.

Примітка: розраховано за даними Державної служби статистики України.Діаграма, зображена на рис. 4.2, дає змогу простежити, як змінювався потенціал регіонів у залученні додаткових трансфертів у часі та стосовно до інших регіонів. Протягом досліджуваних трьох років на додатковий обсяг субвенцій інвестиційного спрямування могли б претендувати Тернопільська, Харківська, Полтавська та Львівська області, що могло б розширити їх можливості щодо здійснення капітальних інвестицій, поліпшення інфраструктури, а це, у свою чергу, могло б слугувати стимулом для інших регіонів.

Отже, зазначимо, що проблеми трансформації бюджетної системи та розвитку системи місцевого самоврядування взаємозалежні, і їх можна поділити на три основні групи: проблеми перерозподілу податкових надходжень між рівнями бюджетної системи, проблеми розподілу видатків та проблеми перерозподілу фінансових ресурсів між рівнями бюджетної системи через систему трансфертів. З одного боку, підвищення реальної значущості місцевого самоврядування є одним із ключових інструментів зміцнення фінансового потенціалу територій та фіскального потенціалу бюджетів. З другого боку, якісне виконання своїх функцій органами місцевого самоврядування залежить від їх реального забезпечення фінансовими ресурсами, які можуть бути акумульовані в місцевих бюджетах, та від здатності вільно розпоряджатися ними. Це, у свою чергу, сприятиме зниженню потреби в міжбюджетних трансфертах та зменшуватиме ризик нераціонального використання бюджетних коштів. Тобто розв’язувати ці проблеми необхідно системно, а не вибірково.