4.3. ФІСКАЛЬНИЙ ФЕДЕРАЛІЗМ ТА ПЕРСПЕКТИВИ ЙОГО АДАПТАЦІЇ ДО УКРАЇНСЬКИХ РЕАЛІЙ

Оновлення системи формування доходів і видатків місцевих бюджетів є одним з найбільш дискусійних питань від часу набуття Україною незалежності. Проблема, яку найчастіше порушують у своїх працях українські вчені, стосується формування дохідної частини місцевих бюджетів та визначення фінансового потенціалу органів місцевої влади. Однак не менш актуальними є й питання розподілу зобов’язань щодо фінансування між бюджетами, а також наявності стимулів у місцевих органів влади нарощувати фінансовий потенціал підпорядкованих територій. Зазначені проблеми пов’язані не тільки зі слабкістю фінансового потенціалу органів місцевого самоврядування, але й із тим, що місцевий бюджет розглядається переважно в контексті фінансового плану доходів і видатків місцевих органів влади. Однак у контексті розвитку місцевого самоврядування та трансформації бюджетної системи не можна ігнорувати проблем місцевих бюджетів, котрі пов’язані з виявами його сутнісних характеристик як форми мобілізації фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування, системи відносин між державним та місцевими бюджетами та як результату суспільного вибору, джерела фінансового забезпечення виконання функцій органів місцевого самоврядування.

У контексті теорії суспільного вибору місцевий бюджет є результатом спільної діяльності центральних та місцевих органів влади, яким громадяни делегували повноваження для того, щоб вони це зробили якнайліпше. Тобто місцевий бюджет не можна розглядати виключно як технічну складову державного бюджету. Він так само є суспільним надбанням, але окремої території. Ігнорування природи місцевого бюджету як суспільного надбання території призводить не тільки до поширення явища утриманства, але й до того, що території, які мають потужніший фінансовий потенціал, фактично позбавляються права використовувати його для підвищення рівня суспільного добробуту саме у своєму регіоні. Тут слушним є зауваження Д. Рау, який розглядає політику як гру в конфлікт. Обираючи правило голосування, індивід намагається, з одного боку, уникнути того, щоб йому нав’язалиневигідний варіант, а з другого — намагається нав’язати іншим варіант, який був би ліпшим для нього .

Проблема полягає в тому, що практично всі учасники суспільного вибору залишаються необізнаними щодо свого майбутнього. У разі коли сама система фінансового вирівнювання побудована таким чином, що зусиль виборців виявляється недостатньо для того, щоб її змінити політичним способом, гра в конфлікт набуває рис реального конфлікту. Конфлікт може трансформуватись у силу, яка за тривалого характеру може перерости в конфлікт не тільки економічний, але й суспільний, який може закінчитися соціальним вибухом. Таке розв’язання конфлікту є радикальним, оскільки воно призводить до руйнування суспільнополітичних інститутів, утворення інституціональних розривів і порожнин, які заповнюються неефективними інститутами, у результаті чого відбувається не поліпшення умов життя суспільства, а навпаки, погіршення. Саме тому важливо, щоб процес формування і використання ресурсів місцевих бюджетів не став джерелом конфлікту.

Тож проблеми місцевих бюджетів у контексті розвитку місцевого самоврядування пропонуємо систематизувати за групами на основі сутнісних виявів місцевого бюджету (рис. 4.6).

Затяжний характер виявлених проблем зумовив те, що досить часто в науковій літературі з проблематики місцевих фінансів обговорюються питання щодо доцільності та реальності втілення принципів фіскального федералізму в Україні. Варто зазначити, що поняття «федералізм» до середини минулого століття використовувалося переважно для характеристики системи державного устрою. При цьому вважаємо за доцільне наголосити, що фіскальний федералізм не обов’язково має бути пов’язаний із процесами територіальної федералізації. У найбільш загальному розумінні фіскальний федералізм являє собою принцип розподілу повноважень між федеральною та регіональною владою у сфері фінансів, що базується на домінуванні федерації. У поглядах українських, російських та західних учених єдності щодо тлумачення сутності фіскального федералізму немає. Так, В. Христиненко визначає фіскальний федералізм як систему бюджетно-податкових відносин органів влади різних ієрархічних рівнів на всіх стадіях бюджетного процесу . На наш погляд, такий підхід позбавлений конкретики, оскільки незрозуміло, про які конкретно відносини йдеться, якими мають бути критерії федералізації і чому існує прив’язка тільки до стадій бюджетного процесу.

МІСЦЕВІ БЮДЖЕТИ

Ф орм а мобілізації фіна нсо в и х р е с урс і в ор г а нами місц е в о г о само вряду в анн я

Си ст ем а ві дно с и н між дер ж авни м і місц ев и м и б ю джет ам и

Дж ер ел о фі нансово г о забезп еченн я со ц і аль н о ек ономі ч ног о ро з в и т к у ре г і он і в

Невеликий фінансовий та фіскальний потенціал територій

Слабкість регуляторних важелів оподаткування

Недосконале майнове оподаткування

Брак необхідної інфраструктури для реалізації підприємницького потенціалу в регіонах

Велика кількість органів місцевого самоврядування

Нечисленні громади

Нечітке розмежування функцій між рівнями влади

Фінансова залежність від центральних органів влади

Фінансування за принципом установи

Залишковий принцип фінансування

Централізоване казначейське обслуговування

Недофінансування інвестиційних програм

Сутнісні хара ктер исти ки

Рис. 4.6. Проблеми місцевих бюджетів в Україні (розроблено автором)

М. Козоріз та Г. Возняк фіскальний (бюджетний) федералізм трактують як систему взаємовідносин між бюджетами різних рівнів, яка має забезпечувати соціально-економічну ефективність, територіальну справедливість та політичну стабільність . Є. Балацький тлумачить фіскальний федералізм як законодавчо зафіксований розподіл функціональних повноважень та відповідальності структур різних рівнів влади з паритетним розмежуванням на цій основі доходів і видатків між ними на засадах державної соціально-економічної і політичної доцільності, суспільної етики, міжрегіональної та суспільної солідарності . Наведений підхід досить точно відображає сутність фіскального федералізму, оскільки робить акцент на розмежуванні не тільки повноважень, але й джерел забезпечення їх реалізації. Крім того, систематизовано засади фіскальної децентралізації, наголошено не тільки на їх соціально-економічному характері, але й на суспільно-політичному.

Водночас зауважимо, що в наведених підходах помітне звуження тлумачення сутності фіскального федералізму до перерозподільних відносин між бюджетами різних рівнів. Утім у працях західних учених тлумачення фіскального федералізму є набагато ширшим і не зводиться лише до механічного перерозподілу повноважень та фінансових ресурсів. Окремі дослідники зазначають, що в межах теорії бюджетного (фіскального) федералізму первинним є питання, які функції економічно доцільно виконувати централізовано, а які децентралізовано незалежно від адміністративно-територіального устрою . Однак при цьому не приділяють належної уваги первинним проблемам фінансового забезпечення виконання цих функцій. Також варто зазначити, що фіскальний федералізм не означає зміни територіального устрою держави, така система міжбюджетних відносин може існувати й у країнах з унітарним устроєм . Фіскальний федералізм передбачає раціональний розподіл повноважень і коштів між різними рівнями влади.

Західна наукова думка підходить ґрунтовніше до визначення сутності фіскального федералізму, що пояснюється тривалими демократичними традиціями та практикою розвитку бюджетних відносин. Так, Б. Вейнгаст та У. Оутс пишуть, що фіскальний федералізм є трансфером багатства через рівноважні платежі від регіонів, які мають кошти, до регіонів, які потребують допомоги, з метою перерозподілу доходів для забезпечення прийнятних рівнів надання суспільних послуг та допустимих умов оподаткування. При цьому необхідно забезпечити раціональний розподіл функцій між центральними та місцевими органами влади . У даному разі в основу сутності фіскального федералізму покладено трансфер багатства, але це не означає лише механічний перерозподіл фінансових ресурсів між бюджетами різних рівнів. Учені переконують, що мета трансферу — забезпечення паритету між рівнем оподаткування та обсягом і якістю надання суспільних послуг.

Варто зазначити, що західні автори дають неоднозначні оцінки процесам фіскального федералізму як з позицій податкової конкуренції , так і з позицій економічного зростання. Водночас чимало економістів підкреслюють переваги фіскального федералізму, наголошуючи на його високій гнучкості, а також на можливості забезпечити надання суспільних благ і послуг такої якості, якої потребує населення конкретного регіону . Також заслуговує на увагу позиція Дж. Бренана та Дж. Бюкенена , відповідно до якої фіскальний федералізм є одним із ключів до скорочення уряду та підвищення ефективності ринкової системи. Разом з ти вони зазначають, що фіскальний федералізм є верхівкою розвитку політичної системи, і саме тому реалізація його принципів ускладнена в політично незрілих суспільствах. Адже в останніх існує значний ризик підміни поняття «фіскальна децентралізація» поняттям «децентралізація територіальна».

З економічного погляду позитивно процеси фіскальної децентралізації оцінюють Б. Вейнгаст , Дж. Родден і С. РоузАкерман , зазначаючи, процеси децентралізації дають більше можливостей органам місцевого самоврядування щодо залучення інвесторів, створюючи сприятливі умови для міграції факторів виробництва. При цьому Дж. Родден та С. Роуз-Акерман застерігають, що величина позитивних ефектів від процесів фіскальної децентралізації залежить від розвитку інституціонального середовища, зокрема від забезпечення умов конкуренції.

Заінтересованість органів місцевого самоврядування Дж. Шнеленбах пояснює можливістю одержати голоси виборців, що забезпечується завдяки інформуванню їх про діяльність органів місцевого самоврядування та забезпечення високої якості публічних благ і послуг. Водночас Дж. Волкер , В. Грей , Ф. Беррі , В. Беррі і Д. Найс вважають, що фіскальний федералізм — не найліпша політика для інноваційного розвитку економіки. Це пояснюється тим, що місцевий уряд буде переобрано в тому разі, коли якість публічних послуг, що їх він надає, не гірша, ніж в інших юрисдикціях, а рівень оподаткування при цьому не вищий. За такого порядку стимулів до інновацій просто не буде, оскільки місцевий уряд віддаватиме перевагу суспільним послугам поточного характеру, для того щоб сформувати позитивне враження в більшості виборців і забезпечити перемогу на майбутніх виборах.

за результатами дослідження 46 країн виявили від’ємну залежність між рівнем фіскальної децентралізації та темпами зростання ВВП на душу населення. Дж. Воллер та К. Філіпс прямого зв’язку між показниками фіскальної децентралізації та економічного розвитку не знайшли. На наш погляд, це пов’язано з тим, що темпи економічного розвитку залежать не тільки від рівня забезпечення фінансовими ресурсами місцевих органів влади, але й від багатьох інституціональних чинників (захисту прав власності, зручності ведення бізнесу, бюрократії тощо), які також чинять безпосередній вплив на міру привабливості бізнес-середовища. Крім того, значення має вихідний рівень економічного розвитку, про що у своєму дослідженні пише У. Тіссен , виявивши позитивний вплив децентралізації на економічне зростання в країнах, які характеризуються високим рівнем дохідності. Існують також радикальні погляди на процеси фіскальної децентралізації. Зокрема А. Тірстайн і Л. Фелд доводять, що процеси децентралізації перетворюють багаті регіони на ще багатші, а бідні — на ще бідніші. Це пояснюється тим, що багатші платники податків концентруються у регіонах з нижчим рівнем оподаткування, натомість бідні регіони не можуть знизити рівень оподаткування, бо тоді не матимуть ресурсів для фінансування потреб своєї громади. Крім того, досить часто в більшості органів місцевого самоврядування немає інструментів до стимулювання економічного розвитку, крім податків та бюджетних інвестицій, і лише окремі країни можуть компенсувати дисбаланси в розвитку регіонів за рахунок інфраструктури чи інших чинників. Тобто однозначно позитивно оцінити фіскальний федералізм не можна, а фіскальна децентралізація має бути гармонійно поєднана з централізацією.

Серед українських дослідників домінує думка, що фіскальна децентралізація в Україні буде ефективною, якщо:

— дохідні та видаткові повноваження між рівнями влади будуть чітко розмежовані законодавчо;

— рівні влади одержуватимуть адекватні для реалізації своїх повноважень фіскальні ресурси;

— трансферти вирівнювання забезпечуватимуть нівелювання дисбалансів з метою досягнення визначених стандартів державних послуг на території всієї держави;

— оцінка фінансової спроможності місцевого самоврядування буде орієнтована на закон про соціальні послуги .

Такий підхід є, однак, декларативним, оскільки озвучує відомі принципи фіскального федералізму, не зазначаючи способів досягнення проголошених завдань. Ми вважаємо, що одна з головних перепон на шляху реалізації ідеї фіскальної децентралізації в Україні — це нерозуміння більшістю населення її сутності, а також побоювання центральної влади втратити значну частину влади та фінансових ресурсів.

Фіскальна децентралізація є наслідком розвитку країни на демократичних засадах та постійної розбудови інституту місцевого самоврядування. В Україні все ще тривають процеси демократичних перетворень, які відповідним чином позначаються і на взаємовідносинах між бюджетами різних рівнів та розподілі обов’язків між центральними та місцевими органами влади.

Рівень децентралізації можна оцінити за часткою державних видатків у ВВП (табл. 4.10). Як видно з таблиці, найвищий рівень децентралізації протягом досліджуваного періоду характерний для країн американської моделі розвитку. Однак у США з 2009 р. збільшився рівень централізації, що пов’язано з програмами порятунку економіки від наслідків кризи.

Практично незмінним залишається рівень децентралізації в Люксембурзі, Німеччині, Польщі, Норвегії, Туреччині, Канаді, Австралії. Зниження рівня фіскальної централізації спостерігається в Австрії, Ізраїлі, Словаччині, Швеції.