Питання про можливість боргового фінансування місцевих потреб завжди викликало багато суперечок та запитань . Річ у тім, що обслуговування боргу стає важким тягарем бюджетів майбутніх років. У цьому і криється принципова різниця між довгостроковим фінансуванням та іншими видами доходів суспільного сектору. Справді, податки, збори та обов’язкові платежі як доходи «з власних джерел» являють собою кінцеве перенесення купівельної спроможності з приватного сектору в суспільний. Трансферти, хоч і значаться в місцевому бюджеті попереду, проте, будучи закладеними у вищих бюджетах, передаються до місцевих бюджетів остаточно й безповоротно. У даному разі трансферти є такими самими безповоротними джерелами доходів місцевих бюджетів, як податки, збори та обов’язкові платежі.
Утім, на відміну від них, одержання кредитів на відкритому ринку з економічного погляду є не остаточним перенесенням купівельної спроможності з приватного сектору в муніципальний, а лише тимчасовим. Ця обставина конче важлива з огляду на поведінку кредитора. Кредитор надає свої кошти в обмін на обіцянки повернути борг і виплатити відсотки добровільно та з готовністю, оскільки він, маючи різні можливості розміщення своїх коштів, вибирає пропо
1
Циммерманн Х. Муниципальные финансы : Учебник / пер. с нем. — М. : Дело и Сервис, 2003.
— 352 с.зицію місцевої влади. З іншого боку, для місцевого органу влади це означає, що на даний момент витрати, пов’язані з кредитним фінансуванням, виявляються нижчими від витрат додаткового податкового фінансування.
Проте місцеві органи влади, виступають в ролі позичальника, мають завжди аналізувати, а чи не стануть ці легко одержані гроші важким тягарем для майбутніх бюджетів. Адже кредити пов’язані з виплатою відсотків та основної суми боргу, для фінансування яких знову треба брати кредити (котрі необхідно також повертати з відсотками) або збільшувати податки (скорочувати витрати). Інакше кажучи, гроші, з такою легкістю одержані сьогодні, в майбутньому перетворюються на важкий тягар, доки мешканці міста та місцева влада не розберуться в ситуації, зрозумівши так звану ілюзію кредитного фінансування. Саме ці обставини є однією з основних причин того, чому довгострокове фінансування використовують так часто.
Різницю у статусах місцевих органів влади можна виявити, якщо поглянути на коло потенційних кредиторів і порівняти можливості з виплати боргу, які є на різних рівнях влади. Особливий статус місцевих органів влади полягає в тому, що вони найбільш обмежені в даних можливостях.
Що стосується можливостей, то в більшості країн світу центральний уряд (таємно чи приховано) має доступ до емісійного банку. Місцеві органи влади зі зрозумілих причин такої можливості позбавлені. Проте й у разі одержання кредитів на ринку капіталів коло кредиторів місцевих органів досить невелике. Вихід окремого міста на світовий ринок капіталів є винятком, навіть велике місто вкрай рідко виходить на нього зі своїми позиками. З точки зору фінансування довгострокових зобов’язань можливості місцевої влади також вельми обмежені порівняно з можливостями, котрі мають центральний уряд та регіони.
Місцеві органи мають дуже вузьке коло можливостей упоратися з майбутнім фінансовим тягарем, спричиненим одержанням кредитів сьогодні. Здатність місцевих органів влади обслуговувати свої борги передусім залежить від майбутніх власних доходів місцевого бюджету. Оскільки податкова ініціатива місцевих органів досить мала і вони не завжди мають право встановлювати податкові ставки навіть за закріпленими за ними податками, їхня маневреність у сфері оподаткування також локалізована. У питаннях установлення та стягування місцевих тарифів і зборів місцева влада хоч і має певну фінансову самостійність, проте для фінансування довгострокових зобов’язань таке джерело доходів не передбачене. У даному аспекті територіальна одиниця радше нагадує приватне підприємство, котре для повернення взятих кредитів може орієнтуватися суто на власні ресурси .
Отже, викладене дає уявлення про рівень самостійності органів місцевої влади в такому виді доходів, як запозичення. На перший погляд складається враження, що загальною перевагою кредитного фінансування порівняно з іншими видами доходів є наявність високого рівня незалежності, позаяк місто в принципі за бажанням може фінансувати свої видатки за допомогою кредитів.
1
Гриджук Д. М. Організація емісії облігацій місцевої позики. Погляд лід-менеджера // Вісник Національного банку України.
— 2005. — № 2.
— С. 23—25.
Утім виникає небезпека неконтрольованого зростання місцевої заборгованості. У зв’язку з цим стан місцевого боргу мають постійно контролювати вищі органи влади.
Запозичення — досить суперечливе джерело доходів бюджетів, оскільки вони пов’язані з так званою кредитною ілюзією виборців та намаганням політиків різного рівня здійснювати бажані видатки сьогодні, а рахунок з їх оплати пред’являти громадянам лише завтра. З цих позицій стає зрозуміло, чому фінансова наука шукає відповідь на питання про те, чи допустиме взагалі довгострокове фінансування. Питання ж про допустимість податкового фінансування було вирішене із самого початку.
Чинники, що пояснюють необхідність муніципальних запозичень, можна поділити на два типи. По-перше, це перманентна заборгованість — її використання пояснити можна лише в тому разі, якщо існує обґрунтування для перманентної заборгованості бюджетів (інвестиційні програми місцевих органів влади, стійкі джерела надходжень тощо); по-друге, тимчасова заборгованість — фінансування поточних дефіцитів у надходженні доходів та протидії наявній економічній кон’юнктурі.
Слід зазначити, що для місцевих органів влади в будь-якому разі існують певні особливості в довгостроковому запозиченні. Місто як невелика територіальна одиниця, на відміну від держави в цілому, обираючи варіант довгострокового фінансування, має можливість залучати кошти кредиторів з інших територій. Ця обставина є результатом невеликого розміру території адміністративних одиниць і виглядає логічно. Однак у плані вирівнювання фінансового тягаря між поколіннями залучення сторонніх інвесторів означає, що за межами даного міста більше коштів витрачатиметься на заощадження та, відповідно, менше на споживання, а всередині його складеться протилежна ситуація. Лише за доволі тривалий час, коли почнеться виплата заборгованості, цей процес набуде протилежного характеру. Отже, реальний фінансовий тягар ляже на місто-боржник лише в далекому майбутньому.
Ще один аргумент для обґрунтування перманентної заборгованості має зовсім інший характер. Раніше фінансова наука пояснювала існування заборгованості наявністю так званих самофінансованих об’єктів, що приносять самостійні доходи у вигляді платежів користувачів. Такі об’єкти, як стверджувалося, можуть фінансуватися за рахунок кредитів. Пізніше цей аргумент був відкинутий через відсутність зв’язку із практикою, проте нині є сенс розглянути його під іншим кутом зору. Для обґрунтування перманентної заборгованості цей аргумент може використовуватися тією мірою, якою такі самофінансовані об’єкти відбивають довгострокові завдання державної діяльності. Перш за все це стосується сфери ведення місцевих органів влади, позаяк саме тут більша частина завдань виконується на основі самофінансування, а це є відправною точкою для обґрунтування необхідності й можливості здійснення запозичень.
Фінансова наука відмовилася від поняття екстраординарних видатків, для фінансування яких не потрібно короткочасно підвищувати ставки податків, щоб за деякий час їх знову знизити. Згодом ця ситуація відобразила в понятті «заборгованість, що пов’язана з фінансуванням поточних видатків» у тому сенсі, що ко-роткострокове використання податкового фінансування пов’язане із застосуванням високих податкових ставок, котрі найбільше викривлюють алокацію ресурсів державного сектору.
Одразу може скластися враження, що виникнення екстраординарних видатків більшою мірою характерне для місцевих бюджетів, ніж для бюджетів вищих органів влади, оскільки місцеві органи влади частіше опиняються в ситуації, коли їм доводиться здійснювати незаплановані видатки, наприклад, у випадку з великими інвестиційними проектами. Проте міркування про роль стабілізаційної функції для формування системи місцевих фінансів показали, що від окремих територіальних одиниць не слід очікувати дій, адекватних державній стабілізаційній політиці, зокрема в організації місцевих фінансів, і як наслідок — того, що політика довгострокового фінансування відповідатиме державній антициклічній політиці.
