Етапи розвитку ринку державних запозичень в Україні

Ретроспективний аналіз засад формування обслуговування та управління державним боргом України дозволяє виокремити кілька етапів цього процесу.

Перший етап (1991 — перша половина 1994 р.) характеризується безсистемним утворенням і накопиченням боргу: залучалися прямі кредити НБУ, надавалися урядові гарантії за іноземними кредитами українським підприємствам, врегульовувалися боргові взаємовідносини із Російською Федерацією. На початок 1994 р. державний борг становив 4,8 млрд дол. США (з них три чверті — зовнішній).

На другому етапі (друга половина 1994

— перша половина 1997 р.) поряд з продовженням боргової політики попередніх років активізувалися зв’язки з міжнародними фінансовими організаціями. Зовнішній борг за цей період зріс на 56 %.

Внутрішній борг від 1995 р., формується переважно неінфляційним шляхом розміщення облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП). Ринок ОВДП відкрив нову сторінку в історії вітчизняної фінансової системи. Запозичення коштів через механізм ОВДП пожвавило економічний кругообіг, визначило нові можливості управління бюджетним дефіцитом, підтримало ліквідність різних фінансових інститутів. Але разом із тим надмірне форсування динаміки внутрішнього боргу з 1996 р. і перехід до фінансування бюджетного дефіциту переважно за рахунок випуску облігацій держпозик зумовили штучну надекспансію сектору ОВДП у структурі боргових зобов’язань держави. Негативні явища поглиблювалися незадовільними темпами приватизації й розбалансованістю фіскальної політики держави.

Активізація операцій на боргових ринках поряд із розширенням позичкового інструментарію зумовили значне зростання державного боргу до 12 млрд дол. США станом на 01.07.1997, зокрема зовнішній борг становив 74,1 %, внутрішній — 25,9 %).

Проблеми управління державним боргом ускладнилися на третьому етапі, який розпочався від другої половини 1997 р. Необхідність виконання Україною своїх боргових зобов’язань, особливо пікові їх виплати в окремі періоди в поєднанні зі світовою фінансовою кризою дуже загострили ситуацію.

Наприкінці серпня 1998 р. Міністерство фінансів для вирішення проблеми обслуговування боргу запропонувало в добровільному порядку обмін ОВДП: а) для резидентів на конверсійні ОВДП із терміном погашення у 2001—2004 рр.; б) для нерезидентів на євробонди із датою погашення 22.09.2000 або на гривневі середньострокові облігації з датами погашення у вересні та грудні 2000 р. Однозначно зовнішній борг підлягав безумовному погашенню в раніше обумовлені терміни.

Особливо важким для державних і корпоративних фінансів виявився кінець 1998 р., коли далися взнаки наслідки позичкової ейфорії: нагромадження значних обсягів державного боргу, спричинене бюджетним дефіцитом попередніх років; обмеження доступу до зовнішніх фінансових ринків; значна питома вага частки внутрішніх фондових запозичень, що утримувалася нерезидентами. Дорогі і короткотермінові внутрішні запозичення спричинили появу зловісної піраміди ОВДП, коли значна частина нових надходжень спрямовується на погашення попередніх випусків облігацій. Видатки держбюджету на обслуговування ОВДП загалом від 1995 до 1999 рр. збільшилися з 51,2 млрд грн до 1662,1 млн грн, тобто у 32,5 рази. Чисті втрати бюджету від обслуговування піраміди ОВДП оцінюються в 7,6 млрд грн, валютні резерви НБУ зменшилися із 2,3 млрд дол. США до 761 млн дол. США.

Заборгованість перед міжнародними фінансовими організаціями на початок 2000 р. перевищила 5,2 млрд дол. США, перед державами-позичальниками — 4,3 млрд дол. США, фідуціарні позики становили 17,6 млрд дол. США.

Четвертий етап управління державним боргом умовно бере початок у 2000 р. Особливістю цього етапу є започаткування практики використання довгострокових механізмів управління державним боргом, зокрема в напрямі реструктуризації зовнішнього боргу. Комерційна заборгованість в рамках Лондон-ського клубу кредиторів була реструктуризована навесні 2000 р. терміном на 7 років, а офіційна — перед членами Паризького клубу у другій половині 2001 р. терміном на 12 років (детально див. п. 2.5).

Поступово змінювалась ідеологія відносин з кредиторами. Основним визначником стало обмеження боргової залежності держави, заборона використання зовнішніх запозичень для фінансування поточних витрат бюджету. Згідно з Концепцією державної боргової політики на 2001—2004 рр., затвердженою Постановою КМ України 28 вересня 2000 р. № 1483, основна увага зосереджується на пошуку оптимальних джерел фінансування і перспективній заміні зовнішнього запозичення внутрішнім. Відносини з міжнародними фінансовими організаціями переорієнтовуються на консультативні .

У 2002 р. в рамках політики активізації внутрішнього ринку боргу започатковано практику восьмисерійної емісії казначейських зобов’язань держави для розміщення їх серед населення. З урахуванням досвіду кількарічної давності щодо розміщення облігацій внутрішньої державної ощадної позики нові фінансові інструменти мають змінені характеристики (термін обігу — 2 роки із 16 %-ю річною дохідністю у формі восьми тримісячних купонних виграшів). Перші казначейські зобов’язання серії «А» з датою випуску 15 травня 2002 р. менш ніж за місяць, були повністю розміщені. Наступні випуски серій «В» і «С» також швидко знайшли своїх покупців. Ці приклади свідчать про часткове відновлення довіри населення до державних фінансових інструментів як до відносно надійного варіанта вкладання коштів (відновлення довіри є неповним через обмеженість загального обсягу планованих емісій всіх серій у 400 млн грн, що не дозволяє говорити про масовий характер цих інвестиційних пропозицій).

На четвертому етапі відбулися зміни в методичному підході до обліковування боргу. Звітність за державним боргом складається Міністерством фінансів України згідно зі зміненим порядком обліку державного боргу та операцій, пов’язаних з ним (наказ Міністерства фінансів № 42 від 22 січня 2001 р.). Державні боргові зобов’язання розподіляються на прямі й умовні (гарантовані). Основною особливістю в обліку державного боргу є те, що в його складі не враховується обсяг зобов’язань, гарантованих державою, до моменту настання гарантійного випадку. В разі набуття чинності державних гарантій умовні зобов’язання визнаються прямим державним боргом у сумі невиконаних позичальником у термін зобов’язань. Умовні зобов’язання обліковуються окремо, а розмір державного боргу розраховується як непогашена основна сума прямих боргових зобов’язань держави.

П’ятий етап розвитку ринку державних запозичень (2004—2007 рр.) характеризується необхідністю фінансування невпинного зростання потреб інституціональних одиниць в усіх секторах економіки. За можливості залучати ресурси на відкритих ринках запозичення як інструменти фінансування більше використовувалися в корпоративному, а не державному секторі. До 2007 р. відношення державного боргу до ВВП постійно зменшувалося за рахунок підтримки його на відносно стабільному рівні, з одного боку, та високих темпах економічного

1

У липні 2002 р. було підписано договір між Міністерством фінансів України та інвестиційним банком «JP Morgan» про надання консультативних послуг з управління державним боргом.

зростання — з другого. За даними Мінфіну України, відношення державного боргу до ВВП країни у 2004—2007 рр. постійно знижувалося (2004

— 19,6 %, 2005 — 13,7 %, 2006 — 12,1 %, 2007

— 10,0 %). Однак починаючи від 2008 р. сума державного боргу та його відношення до ВВП зростає у зв’язку з розгортанням кризових явищ і, відповідно, зростанням потреб держави у державних запозиченнях, з одного боку, та у зв’язку із гальмування економічної активності

— з другого.

Шостий етап (2008

—2010 рр.) пов’язаний з непростими обставинами переборення кризових явищ в економіці та фінансовій системі держави.

У зв’язку з посиленням кризових явищ та зростанням потреби у фінансуванні державного бюджету істотно збільшився обсяг державного боргу та показник його відношення до внутрішнього валового продукту. При цьому підвищення курсу іноземної валюти відносно національної валюти призвело до збільшення обсягу державного зовнішнього боргу, вираженого в національній валюті, та відповідно до загального обсягу державного боргу. Якщо у 2007 р. відношення обсягу державного боргу до внутрішнього валового продукту становило 9,9 %, то на кінець 2009 р. зазначений показник підвищився до 24,9 %, а на кінець 2010 р. — до 29,4 % внутрішнього валового продукту.

Частка відповідних платежів у загальній сумі видатків державного бюджету збільшилася з 1,6 % у 2008 р. до 3,7 % у 2009 р. і на кінець 2010 р. становила близько 6 %, що пов’язано зі збільшенням обсягу державного боргу, девальвацією гривні і підвищенням відсоткових ставок за умов фінансової кризи.

Частка державного боргу, вираженого в національній валюті, становила на кінець вересня 2010 р. 43,7 % його загального обсягу порівняно із 28,3 % на кінець 2008 р. та 40,1 % на кінець 2009 р.; частка державного боргу в іноземній валюті відповідно становила 56,3 %, з яких у євро — 3,9 %, у доларах США — 30,8, у спеціальних правах запозичення — 20,2, у японських єнах — 1,4 %. Середньозважена ставка дохідності за облігаціями внутрішньої державної позики знизилася з 20,2 % у 2009 р. до 13,3 % на кінець вересня 2010 р.

Серед учасників боргових ринків при подоланні наслідків кризи слід відмітити посилення участі центробанків (практично в усіх країнах) і НБУ на ринку державних облігацій України.

Важливим напрямом управління державним боргом України впродовж 2008—2010 рр. була співпраця з міжнародними фінансовими організаціями, в результаті якої у 2009

—2010 рр. отримано позики від МВФ для забезпечення фінансування державного бюджету в рамках програми «Стенд-бай» в обсязі 52,7 млрд грн та Світового банку — в обсязі 3,2 млрд грн за плаваючою ставкою, що нині становить відповідно близько 2,3 і 1 % річних. Співпраця з МФО триває і сьогодні.