Частина 1. ВСТУП ДО АНАЛІЗУ АГРАРНОЇ ПОЛІТИКИ

Розділ 1. РОЛЬ АНАЛІЗУ АГРАРНОЇ ПОЛІТИКИ

Аграрна політика є одним з основних елементів сучасної стратегії економічного розвитку, що визначають темп і структуру економічного зростання країни. Усі заходи аграрної політики умовно можна поділити на дві групи. Перша група заходів – інвестиції в освіту, охорону здоров’я, інфраструктуру тощо – має широкий вплив на ефективність і продуктивність аграрного сектора. Друга група заходів впливає на певний вид аграрної продукції або технології її виробництва. Такі, зорієнтовані на продукцію, заходи (продуктова або товарна політика) охоплюють податки, субсидії, кількісний контроль виробництва продукції та ресурсів. До другої групи заходів належать також такі, що впливають на макроекономічні чинники – відсоткові ставки, рівень заробітної плати та обмінний курс. Друга група заходів є найдискусійнішою щодо оптимальних рівнів використання. Аналіз другої групи заходів є й головною метою посібника.

1.1. ЧОМУ ДЕРЖАВА ВТРУЧАЄТЬСЯ В РИНОК

Однією з причин, чому уряди країн використовують певні політичні заходи у своїх аграрних секторах, є віра в те, що втручання може прискорити рівень зростання доходів виробників сільськогосподарської продукції. Інвестиційна політика, як, наприклад, постачання суспільних благ — наукові дослідження та технічний розвиток, розвиток інфраструктури (дороги, школи, заклади охорони здоров’я) тощо є прикладом втручання держави, що необхідно для підвищення рівня економічної активності. Такі інвестиції не охоче робляться приватним сектором. Приватні інвестори можуть і не отримати повною мірою вигоду від інвестування в суспільні блага, оскільки неможливо або занадто дорого відсторонити від споживання тих, хто не платить за послуги, що створюються цими суспільними благами. В інших випадках споживання одним споживачем не зменшує наявність товару або послуг для іншого споживача. Отже, споживачі відмовляються платити за подібний товар чи послугу, тому й не формується ринок на ці товари та послуги. Насамкінець, капітальні потреби таких інвестицій можуть перевищувати можливість приватного сектору мобілізувати необхідні фінансові ресурси. Для більшості таких інвестицій державний сектор має можливість покрити витрати на втручання через плату за користування або через оподаткування товару або населення, котре отримує вигоду від цих інвестицій.

Коригування ринкових провалів є другою причиною, чому уряди втручаються в аграрний сектор. Якщо існує недосконалість ринку, то ціни на товари та послуги не відображатимуть їх справжню рідкісну вартість, оскільки приватний сектор не в змозі розвинути інститути, що забезпечуватимуть ефективне функціонування ринку. Ринок кредитних ресурсів на селі, наприклад, може потерпати від нестачі інформації щодо альтернативних можливостей кредитування та запозичень в інших регіонах, або відсутності формальних кредитних інститутів, які можуть мобілізувати заощадження.

Ринкова влада є ще одним прикладом провалу ринку. Виробники або споживачі приватного сектору не можуть впливати на ціни , оскільки їхня кількість замала, а продавці (покупці) не мають інших ринкових альтернатив. Така ситуація може часто спостерігатися на ринку ресурсів виробництва (наприклад, на ринку праці, кредитних ресурсів, землі) та подеколи на віддалених ринках аграрної продукції.

Іншим типом провалу ринку є екстерналії, коли вигоди та витрати від певної виробничої діяльності не повністю відображаються відповідними цінами. Ерозія ґрунтів, забруднення навколишнього середовища та надмірне використання спільних ресурсів є загальновідомими прикладами таких екстерналій. У цьому випадку певна форма втручання держави, податок, субсидія або контроль, обґрунтовується таким чином, що витрати (або вигоди) на використання будуть повністю відображати вплив екстерналій. Вартість екстерналій зазвичай дуже важко визначити і в багатьох випадках потрібно робити певні суб’єктивні судження щодо значимості впливу екстерналій. Такі проблеми з вимірюванням, на додаток до адміністративних витрат, пов’язаних з оподаткуванням та субсидуванням, спричиняють широке розповсюдження кількісного або законодавчого регулювання і є поширеною реакцією на екстерналії.

Хоч урядові заходи з метою корекції ринкових провалів або постачання суспільних благ важливі, проте найчастіше причинами втручання є переслідування цілей неефективності. Розбудова ефективної економіки та максимізація сукупного доходу — не єдині і не обов’язково найважливіші цілі економічної політики. Коли політики не задоволені наслідками економічної політики, то будуть використовуватись певні політичні заходи з метою її зміни. У деяких випадках такі втручання відображатимуть нейтральність політика, котрий діє на користь суспільства, але найчастіше політики відображають потреби певних зацікавлених груп усередині або зовні аграрного сектору.

Розподіл доходу зазвичай посідає перше місце в списку цілей неефективності. Продовольство є одним з основних потреб населення і вважається, що низькі ціни на продовольство є важливим чинником рівня добробуту бідних споживачів. Ціни на базове продовольство також впливають і на прибуток виробника , а відтак маніпулювання цінами виробника може призвести до рівномірнішого розподілу доходів у економіці. Політики, пов’ язані з розподілом доходів, також відображатимуть політичний вплив виробників аграрної продукції, постачальників ресурсів, споживачів продовольчих товарів та промисловості , що вбачають зміну цін на аграрну продукцію як один зі шляхів збільшення прибутковості свого виробництва або своєї купівельної спроможності. Державна політика може бути вигідною для цільових груп через безпосереднє регулювання цін , наприклад, через мита або субсидії імпорту або через заходи , що надають певну ринкову владу окремим групам, наприклад, через державні закупівлі певної аграрної продукції або розподіл імпортних та експортних квот і ліцензій.

Стабілізація цін є другим загальноприйнятим обґрунтуванням втручання в аграрний сектор. Залежність від кліматичних умов робить аграрне виробництво відносно ризикованою справою. У поєднанні з нееластичним попитом коливання обсягів постачання продукції можуть спричинити коливання ринкових цін від одного виробничого циклу до іншого, у результаті чого потенційні коливання прибутковості підприємств або видатків бідних споживачів можуть видатись неприпустимими для політиків. З метою уникнення суттєвих коливань внутрішніх ринкових цін багато урядів запроваджують певні політичні заходи, обираючи між контролем міжнародної торгівлі, товарними інтервенціями, фіксуванням цін тощо. Окремі елементи провалів ринку також частково несуть відповідальність за такого типу втручання. Наприклад, страхування врожаїв, ф ’ючерсні та опціонні ринки є інститутами, що зменшують невизначеність майбутніх цін і доходів.

Політична стурбованість щодо ролі сільського господарства у економіці породжує третю групу причин втручання з метою переслідування неефективних цілей. Продовольча безпека та самозабезпеченість базовим продовольством є загальноприйнятими цілями аграрної політики. Для країн, що імпортують продовольство, досягнення таких цілей потребує втручання задля збільшення власних обсягів виробництва. Таке втручання може мати місце через зміну цін на продукцію та ресурси, інвестиції у інфраструктуру та збут аграрної продукції, або через кількісні обмеження виробництва альтернативних видів продукції. Сільське господарство також робить внески до бюджету країни для підтримки фіскального балансу державного сектору країни. Податок на прибуток зазвичай є відносно незначним джерелом державних доходів у країнах з перехідною економікою та економікою, що розвивається, оскільки існують багато схем ухиляння від сплати такого податку. Унаслідок цього витрати на адміністрування та збір цього податку часто є завеликими. Тому непряме оподаткування продукції є важливим джерелом доходів держави.

Важливість кожного з обґрунтувань втручання в аграрний сектор не має якоїсь певної закономірності від однієї країни до іншої. Частково така різниця зумовлена значним диспаритетом розподілу політичної влади. Важливість та ефективність різноманітних лобістських груп — вітчизняних виробників, споживачів, урядових організацій, іноземних урядів та корпорацій — різниться суттєво між країнами. Як наслідок, цілі аграрної політики дуже варіюються між країнами. Різний рівень забезпечення ресурсами також спричиняє різноманітність цілей аграрної політики між країнами. Уряди мають цілі і стосовно інших секторів економіки, а не тільки щодо аграрного сектору, що свідчить про обмеженість бюджетних ресурсів, які можна використовувати для втручань в аграрний сектор. Технологічні обмеження також означають, що певних цілей неможна досягнути за помірних витрат. До певної міри політики можуть подолати обмеження за рахунок виваженого вибору втручань в економіку. Вибір заходів, що мінімізують бюджетні видатки, дає можливість переслідувати більше цілей. Але, врештірешт, через різноманітність обмежень більшості країн не вдається реалізувати всі цілі аграрної політики.

1.2. ОЦІНКА ПОЛІТИКИ

Оскільки цілі неефективності важливі, то оцінка вигод та витрат , що виникають у результаті переслідування цілей ефективності та неефективності, являє певний інтерес для аналізу наслідків прийняття певних заходів. Оскільки ресурси зазвичай доступні в обмеженій кількості, то досягнення будьякої певної цілі буде здійснюватися за рахунок зменшення активності іншої економічної діяльності. Подолання ринкових провалів є важливим винятком із цього загального правила, оскільки такі заходи звільняють ресурси з неефективного використання і, таким чином , збільшують загальну вартість економічної діяльності. Але в більшості випадків досягнення певних цілей тягне за собою економічні витрати, тож оцінка вигод та витрат зможе дати розуміння необхідності та доцільності досягнення певної цілі.

Просте графічне зображення вигод та витрат між цілями ефективності та неефективності подано на рис. 1.1. Крива YCDA зображує максимальний рівень виробничих можливостей для країни, що виробляє два товари, — пшеницю та цукровий буряк. Виробництво за світових цін призводить до структури виробництва, позначеної точкою С (обсяги виробництва цукрового буряку та пшениці позначені як Q₁^SB  та Q₁^W  відповідно), і має межу споживчих можливостей WCZ. Торгуючи за світовими цінами , країна може вибрати свій рівень споживання в будьякій точці вздовж WCZ . Валовий дохід країни можна виміряти в одиницях будьякого продукту. Наприклад, в одиницях пшениці сукупна купівельна спроможність країни дорівнює 0W. В одиницях цукрового буряку валова купівельна спроможність дорівнює 0Z .

Якщо уряд не задоволений рівнем самозабезпеченості, що відображається комбінацією продукції Q₁^SB та Q₁^W , то він може збільшити відносну ціну на цукровий буряк. У цьому разі виробництво переміститься в точку D.

Оскільки країна не може вплинути на світові ціни, нахил межі споживчих можливостей (WCZ) залишається незмінним. Однак вона зміститься всередину, до YDB, та перетне межу виробничих можливостей у точці D. Країна може торгувати тільки на основі товарів, які вона має. В одиницях пшениці потенційний дохід країни зменшиться до 0Y. Але за нової політики на виробництво цукрового буряку використовуватиметься більше ресурсів. Різниця в сукупному доході (0W – 0Y), помножена на світову ціну цукрового буряку, дасть втрати ефективності, що виникають у результаті переслідування цілей неефективності .

Якщо потрібно досягнути вищого доходу та більшого рівня самозабезпеченості, то політикам слід зробити вибір між цілями. Варто досягнути певного компромісу між бажаннями максимізувати споживчі можливості та збільшити внутрішнє виробництво продовольства. Рис. 1.2 показує, яким чином можна аналізувати такі компромісні рішення. Вісь у відображає чистий додатковий потенційний національний дохід від продуктивної системи, що аналізується. Величина доходу Н є чистою від усіх альтернативних витрат (для ресурсів , що можуть використовуватись за іншим напрямком) і, отже, являє собою суспільний прибуток. Якщо економіка працює в точці С, на рис. 1.2, то кожна продуктивна система покаже нульовий суспільний прибуток. Національний дохід у цьому випадку максимізується, а витрати на ресурси дорівнюватимуть доходам .

Індекс неефективності розміщується на вісі х . Нульовий рівень можна сприймати як ситуацію, коли заходи неефективності відсутні. Наприклад, якщо самозабезпеченість є метою, то частка внутрішнього виробництва у внутрішньому споживанні може бути таким індексом: рух праворуч уздовж вісі х у напрямку від початку координат буде означати збільшення частки внутрішнього виробництва у внутрішньому споживанні. Рух ліворуч означатиме зменшення цієї частки. Таким чином, за допомогою рисунка нові продуктивні системи, нові технології або нові політики можна оцінювати в одиницях сукупного потенціалу, зменшити або збільшити самозабезпеченість, або сукупний національний дохід.

Кожна продуктивна система представлена у вигляді точки на графіку. Якщо нову продуктивну систему можна розмістити в Іу або ІІІу секторах, то вибір для політиків доволі легкий. У секторі І не існує проблеми вибору між цілями. Системи, розміщені в секторі І, є суспільно прибутковими (Н > 0) та позитивно впливають на досягнення цілей неефективності (X > 0). Системи, розміщені в секторі ІІІ, мають виглядати непривабливими для політиків, оскільки ці системи зменшують національний дохід (H < 0) та не сприяють досягненню цілей неефективності (X < 0).

Сектори ІІ та IV відображають ситуацію складного політичного вибору, оскільки в даних секторах потрібно робити вибір між цілями ефективності та неефективності. У секторі ІІ нова ситуація сприяє досягненню цілей неефективності (Х > 0), але тільки за рахунок потенційного національного доходу (H < 0). Оскільки H < 0, то політики повинні ухвалити закони, за якими система субсидуватиметься. В іншому випадку виробництво не буде здійснюватись приватним сектором. На прикладі системи пшениця — цукровий буряк така субсидія була запроваджена шляхом збільшення ціни на цукровий буряк. У секторі IV суспільно ефективна система (Н > 0) не сприяє цілям неефективності, проте підвищує національний дохід (сприяє досягненню цілей ефективності).

Оцінка систем у секторах ІІ та IV вимагає знання преференцій політиків — множину точок, що описує готовність політиків обмінювати одну ціль на іншу. Точки цієї ділянки визначення являють собою обсяг додаткового доходу, який потрібен для того, щоб компенсувати зменшення величини неефективності, або навпаки, обсяг здобутків від цілей неефективності, що компенсують втрату доходу. Ті політики, які більше цінують національний дохід (ефективність), матимуть траєкторію дій з незначним кутом нахилу (як, наприклад, FOG). Ті політики, для яких велике значення має самозабезпеченість продовольством, матимуть траєкторію дій з більшим кутом нахилу (як, наприклад, JOK).

Потрібні два типи політик втручання. Доцільно сприяти системам, що знаходяться праворуч від преференційної траєкторії. За допомогою відповідних заходів потрібно стимулювати суспільно неприбуткові системи, але які достатньо сприяють цілям неефективності, щоб приватна прибутковість набула додатного значення. Якщо JOK являє собою преференційну траєкторію, то системи, розташовані в трикутній ділянці між ОК та додатною частиною вісі х, заслуговують на допомогу. Точки, розташовані ліворуч від траєкторії, відповідають системам, що створюють неприпустиме співвідношення вигод та витрат між альтернативними цілями. Політики повинні відмовлятись від суспільно прибуткових систем, які спричиняють занадто негативний вплив на цілі неефективності. Системи, що знаходяться в трикутній ділянці між JO та від’ємною частиною вісі х, потрібно оподатковувати, щоб приватна прибутковість набула від’ємних значень.

За таких обставин політичний аналіз здається абсолютно не важкою вправою . Для вибору відповідної політики аналітикам потрібно лише оцінити її вплив на прибутковість та неефективність продуктивних систем. Порівняння між альтернативними системами дає змогу політичним аналітикам віднайти найменш витратні шляхи досягнення цілей неефективності. Завжди надають перевагу тим системам, які дозволяють досягати цілей неефективності за менших витрат в одиницях ефективності.

Складність для політичних аналітиків полягає в спробі точного визначення місцезнаходження преференційної траєкторії. У деяких випадках спостереження за політичними кроками допомагають визначити таку траєкторію. Наприклад, якщо уряд жваво оподатковує непродовольчі культури та дотує продовольчі культури, то преференційною може бути траєкторія на зразок JOK. Але у більшості випадків така ситуація малоймовірна . Особи, що виробляють політику й точки зору щодо доцільності різноманітних цілей, дуже часто змінюються. Суспільні вподобання також не однакові, як наслідок, консенсус щодо доцільних та недоцільних політичних кроків не буде тривалим явищем, а в багатьох випадках — відсутнім.

Визначення вигод та витрат між ефективністю та неефективністю надалі ускладнюється тим, що багато країн дотримуються багатьох цілей неефективності та водночас запроваджують різновекторні заходи. Товарна політика (оподаткування, дотування, кількісні обмеження), заходи на рівні макроекономіки (рівень заробітної плати, відсоткові ставки, обмінний курс, фіскальна та монетарна політика) матимуть одночасний влив на продуктивні системи. Чистий вплив урядових заходів, а відтак і справжню важливість певної цілі, можна оцінити тільки через агрегування цих впливів на стимули. Збільшення виробництва базових продовольчих товарів, наприклад, може бути метою для аграрного сектору. Проте якщо з виробників стягуються високі податки, то є певні сумніви в пріоритетності цієї мети для політиків.

1.3. РОЛЬ КІЛЬКІСНОГО АНАЛІЗУ АГРАРНИХ РИНКІВ

Навіть якщо відповідні вигоди та витрати між цілями неефективності та ефективності невідомі, то кількісний аналіз економічного впливу політичних заходів має велике значення. Крім інформування уряду щодо доцільності певних політичних кроків, аналітики «підливають масла в огонь» у дискусії між тими, хто бажає змінити політику, та тими, хто бажає їх зберегти. У результаті переговорів між тими, хто потенційно може впливати на політику в країні, і виникає доцільна політика.

Кількісний аналіз аграрних ринків відіграє також і динамічну роль у процесі вироблення урядових рішень, що виконується шляхом забезпечення відповідності цілей, обмежень та політик щодо аграрного сектору. Процес постійного поновлення економічного аналізу дає змогу змінювати політику відповідно до змін в економіці та в пріоритетах аграрного сектору. Певні цілі можуть виявитись непотрібними або застарілими в міру того , як економіка зростає та змінюється. Наприклад, низькі ціни на продовольство стають не такими важливими зі зростанням доходів споживачів . Підтримка високих цін на сільськогосподарську продукцію може бути зовсім і не потрібною у випадку, коли доходи фермерів та виробничі технології зазнають суттєвих змін. Обмеження цілей та імплементація певних політичних заходів також можуть змінюватись. Розвиток транспортної інфраструктури, наприклад, може змінити потенціал агропромислового розвитку, а запровадження нових культур (сортів) може покращити ефективність схем цінової підтримки виробників.

На додаток до забезпечення відповідності кількісний політичний аналіз може відігравати роль динамічного модельного інструменту для вибору моделі зростання та технічного прогресу. Розвиток технологій набув широкого значення в різних країнах. Політичний аналіз може долучитись до цієї дискусії через визначення зміни потреб у ресурсах виробництва, необхідних для майбутніх виробничих технологій. Такі технології відображатимуть комбінацію змін у продуктивності через кращі якості посівного матеріалу та мінеральних добрив, використання нових інструментів та зміну відносного показника співвідношення праці й капіталу. Обговорення з аграрними науковцями та інженерами допоможе визначити, які з альтернатив є технологічно досяжними.

Підхід до кількісної оцінки, запропонований у посібнику, ґрунтується на спрощеній аналітичній структурі, моделі аграрних ринків (МАР). Метод містить певну кількість теоретичних припущень та емпіричних спрощень. Чітке розуміння теоретичної бази МАР украй необхідне для її використання. У більшості випадків переваги цього методу переважають його недоліки. Результати зрозумілі для політиків і відповідають теорії ринкової економіки. Метод дає змогу вимірювати наслідки впливу політичних (урядових) заходів на дохід виробників, а також визначати трансферти між основними цільовими групами аграрного ринку — виробниками сільськогосподарської продукції, споживачами та урядом, що контролює розподіл бюджетних коштів. Результати можна легко розподілити між певними регіонами, типами агарних підприємств або технологіями. Ці елементи являють собою критичну інформацію для оцінки аграрної політики.

МАР складається з двох груп тотожностей. Перша група визначає прибутковість , а друга — відхилення приватної вартості від суспільної. Отже, використання МАР як практичного методу оцінки є справою вибору. Традиційно для емпіричного політичного аналізу використовувались оцінки кривих пропозиції та попиту для різноманітних видів продукції та ресурсів, що надають доволі точне визначення ринкової поведінки та реакцій. Однак на практиці дуже рідко можна знайти достатню кількість статистичних даних відповідної якості. Навіть якщо можна оцінити параметри, що описують реакцію на зміну цін на продукцію, то попит на ресурси та вплив різноманітних втручань на виробничі витрати зазвичай ігнорується. Крім цього, дані часто не достатньо деталізовані за регіонами та типами підприємств. Тож аналітикам важко оцінити на достатньому рівні вплив урядових заходів на поведінку відповідної продуктивної системи. Отже, результуючий аналіз виходить не повний і часто не зрозумілий політикам.

У посібнику використовується альтернативний підхід. Методологія ґрунтується на формулюванні бюджетів репрезентативних видів діяльності: аграрне виробництво, маркетинг та переробка, що формують таким чином аграрну продуктову систему. Приватна оцінка витрат і доходів змінюється відповідно до інформації про відхилення, а отже, можна отримати інформацію про суспільні витрати та доходи. Ці дані майже завжди доступні або їх можна без проблем зібрати та оцінити в часі. Коли є достовірна інформація для того, щоб спрогнозувати реакції ресурсів та продукції на суспільні ціни, цю інформацію можна ввести в розрахунок суспільних витрат та доходів. Але найчастіше така процедура коригування виконується тільки приблизно. Тількино отримуючи ці оцінки, політики та аналітики можуть вирішувати, чи потрібні витратніші за ресурсами та часом методи аналізу.