7.2. Система фінансового моніторингу

ПОНЯТТЯ ФІНАНСОВОГО МОНІТОРИНГУ

Значною мірою успіх у діяльності з протидії легалізації «брудних» грошей визначається ефективністю системи фінансового моніторингу, запровадженої в країні. Моніторинг являє собою систему, ґрунтовану на постійному спостереженні за рівнем і станом кількісних та якісних показників з метою вивчення тенденцій.

Фінансовий моніторинг — це сукупність дій, спрямованих на протидію й запобігання легалізації грошей, отриманих злочинним шляхом, як в окремих суб’єктах господарювання, так і в масштабі всієї країни та за її межами.

Утім, поняття «протидія» щодо відмивання «брудних» грошей є ширшим за «запобігання». Важливість протидії зумовлена тим, що згідно із міжнародними та національними правовими актами відмивання грошей трактується як кримінальний злочин, ефективна боротьба з яким передбачає як кінцевий результат усунення злочину через покарання. В Україні відмивання грошей визнається кримінальним злочином згідно зі статтею 209 Кримінального кодексу України , ухваленого 5 квітня 2001 року № 2341—Ш, що набрав чинності 1 вересня 2001 року.

Під протидією відмиванню «брудних» грошей будемо розуміти комплекс таких завдань:

- встановлення кримінальної відповідальності за легалізацію (відмивання) «брудних» грошей;

- застосування адміністративних заходів, спрямованих на забезпечення ефективної системи боротьби з відмиванням грошей;

- заходи щодо покарання за вчинення суспільно небезпечного протиправного діяння, що передувало легалізації (відмиванню) доходів;

- вчинення процесуальних дій щодо справ про виявлення доходів, отриманих злочинними шляхом та з фінансування тероризму.

Під запобіганням слід розуміти запровадження радше превентивних заходів, які слід вживати з метою попередження й уникнення використання суб’єктів фінансового моніторингу, першою чергою фінансових посередників, для легалізації «брудних» коштів. З огляду на природу відмивання грошей механізми запобігання цьому явищу передусім мають бути запроваджені в тих суб’єктах, які функціонують у межах фінансового сектору.

Система заходів запобігання відмиванню грошей базується на таких основних принципах:

- встановлення мінімального рівня валютної¹ операції, після якого всі операції такого роду підлягають реєстрації банківською (або іншою) установою з метою можливої подальшої перевірки;

- розроблення та введення в дію переліку ознак, які дають змогу визначити, чи належить здійснювана валютна операція до числа тих, що проводяться з метою відмивання грошей;

- встановлення відповідальності співробітників банківських (або інших фінансових) установ, через яких здійснюються фінансові операції, за інформування правоохоронних і контролюючих органів;

- проведення ідентифікації особи, яка здійснює фінансову операцію, що підлягає фінансовому моніторингу;

- забезпечення збереження документів, які стосуються ідентифікації осіб, котрі підлягають фінансовому моніторингу, та всієї документації про здійснення фінансової операції після проведення такої фінансової операції.

Систему фінансового моніторингу унаочнює рис 7.2.

Організація дієвої системи фінансового моніторингу передбачає вживання адміністративних заходів, серед яких, згідно з міжнародними конвенціями, вирізняють створення спеціальних уповноважених органів та підрозділів. У міжнародній практиці такі органи дістали назву «Підрозділи фінансової розвідки» (ПФР).

За визначенням Еґмонтської групи, фінансові розвідки — це центральні національні установи, відповідальні за отримання (а в окремих країнах — і за вимогу) фінансової інформації, її аналіз і передання до компетентних органів, а також проведення слідства на її підставі.

Отже, повний комплекс повноважень органів, що становлять центр системи фінансового моніторингу, охоплює такі аспекти:

1. отримання інформації від суб’єктів первинного фінансового моніторингу;

2. оцінювання й аналіз отриманої інформації щодо фінансових операцій, які є об’єктом нагляду та контролю;

3. проведення слідства щодо фактів, які свідчать про відмивання «брудних» грошей;

4. передання узагальненої інформації до компетентних органів.

ФОРМИ ОРГАНІЗАЦІЇ СИСТЕМИ ФІНАНСОВОГО МОНІТОРИНГУ

За світовою практикою фінансові розвідки мають різні форми організації та повноваження. Форми організації фінансового моніторингу різняться підпорядкованістю головного уповноваженого органу та завданнями, які на нього покладені. Вирізняють такі організаційні типи підрозділів фінансової розвідки:

— адміністративного типу, які діють самостійно або в складі міністерства фінансів чи центрального банку та не мають повноважень правоохоронних органів (наприклад, у Греції та Франції — при Міністерстві фінансів, а в Іспанії — при Банку Іспанії);

— «поліцейського» типу, які є складовою поліції (наприклад, Австрії — у структурі Міністерства внутрішніх справ, в Угорщині, Великій Британії, Швеції, Норвегії — у структурі Національної поліції);

— «прокурорського» типу, які є складовою органів прокуратури чи структурами міністерства юстиції (наприклад, у Данії — орган прокуратури, в Аргентині — при Міністерстві юстиції і прав людини, в Бельгії — Міністерство юстиції та фінансів);

— змішаного типу, які є поєднанням різних повноважень, унаслідок чого створюються під егідою різних організацій (наприклад, у Мексиці діє два органи: Генеральний директорат функціонує при Секретаріаті фінансів, а Агенція з боротьби з відмиванням грошей — при Офісі Генерального прокурора, в Німеччині запроваджено розподіл повноважень між різними органами, в Аргентині діє комісія, яка складається з представників різних відомств, причетних до протидії й запобігання відмиванню «брудних» грошей).

Переважають підрозділи фінансової розвідки поліцейського типу. Домінування цього типу зумовлене тим, що відмивання «брудних» грошей належить до кримінальних дій. Відповідно, кінцевого ефективного результату у протидії цьому злочину можна досягти шляхом порушення, розслідування кримінальних справ та його покаранням у правовому порядку. Ці оперативні заходи належать до інструментів поліції та правосуддя. Тим самим створюється повний цикл фінансового моніторингу: запобігання та протидія відмиванню (легалізації) незаконно отриманих доходів. Це є основною перевагою даного типу. Серед недоліків слід назвати певну закритість підрозділів фінансової розвідки для суспільства й надмірну концентрацію повноважень в «одних руках».

Другу позицію за поширеністю посідають системи адміністративного типу. Це зумовлене тим, що в боротьбі з легалізацією злочинних доходів вирішальна роль належить саме запобіганню злочину. Кінцевим об’єктом злочину є гроші, які функціонують, переміщуються з використанням фінансового сектору. Останній в системі адміністративного типу виступає ключовим елементом. Саме тому в країнах, які віддають перевагу запобіганню легалізації доходів, отриманих злочинним шляхом, підрозділ фінансової розвідки створюється у формі адміністративного органу — найчастіше як самостійна структура виконавчої влади, або при Міністерстві фінансів. Перевагою цього підходу є прозорість заходів системи фінансового моніторингу, встановлення контролю над цим явищем. Такий контроль має ґрунтуватися не лише і, мабуть, навіть не так на силових методах і прийомах, як спрямовуватися на створення науково обґрунтованої й придатної для практичного використання програми боротьби із відмиванням «брудних» грошей. Виходячи з цього, головним завданням підрозділів фінансової розвідки такого типу є аналітична та координаційна діяльність.

В організації оперативної й аналітичної роботи ПФР звернемо увагу на світовий досвід. У Великій Британії до аналізу банківської інформації, яка на рівних правах з інформацією, що надходить від агентури, розглядається як таємна (при цьому підозрювана особа ніколи не знає, що банк повідомив про свої підозри ), допускаються лише офіцери, котрі мають спеціальну підготовку з банківськофінансової справи і законодавства, пов’язаного з цією сферою діяльності. У разі підозри організується тривале спостереження, а за необхідності — офіційне розслідування. За потреби ініціюють блокування й арешт коштів на відповідних рахунках. Із залученням відповідних експертів та використанням інформації з різних джерел працює Сектор оброблення фінансової інформації Бельгії. Крім того, за необхідності він має право призупиняти підозрілі фінансові операції для перевірки відомостей, але не більш як на 24 години. Водночас його співробітники самостійно не здійснюють слідчих дій. В Австрії у кожному банку працює спеціальний службовець , який має повідомляти про підозрілі операції. Така інформація приймається цілодобово черговою частиною відділу з боротьби з організованою злочинністю і відмиванням грошей. В Італії офіцери фінансової розвідки мають право безперешкодного доступу на підприємства, у фірми, банки, до будьяких документів для перевірки без дозволу на такі дії суду.

Існують інші класифікації систем фінансового моніторингу, а саме: за характером впливу або повноваженнями можна виокремити — превентивні, регулювальні та каральні системи; за рівнем управління — однорівневі та багаторівневі; за характером мотивації інформування про підозрілі операції — вимушені, примусові, ініціативні; за критеріями звітування про фінансові операції — об’єктивні (кількісні) та суб’єктивні (якісні).

ОБ’ЄКТИВНА СИСТЕМА ФІНАНСОВОГО МОНІТОРИНГУ

Об’єктивна система звітування вперше з’явилась у США 1970 року з ухваленням Акту про звітування про валютні та іноземні трансакції. Зокрема, було запроваджено обов’язкове звітування фінансовими установами про всі валютні трансакції й трансакції грошових інструментів, які перевищують певну межу. Ця межа була встановлена на рівні $ 10000. Нині об’єктивну модель використовують в Австралії, Австрії, Бразилії, КостаРіці, Еквадорі, Норвегії, Парагваї та Венесуелі. Вона передбачає встановлення фіксованого порогу трансакції, за перевищення якого обов’язковим є звітування про всі внутрішні та міжнародні валютні операції.

Об’єктивна модель передбачає звітування про всі трансакції, які перевищують встановлену певну кількісну межу (рівень), з точки зору використання їх з метою відмивання грошей.

Основними перевагами такої системи є:

- створення відразливого ефекту для осіб, які мають намір відмити гроші, через ускладнення процесу відмивання;

- ефективний спосіб відстежування трансакцій; менші витрати на навчання персоналу фінансових установ щодо правильного дотримання вимог фінансового моніторингу. За сучасних умов глобалізації та розвитку банківських технологій об’єктивна модель не в змозі ефективно, у повному обсязі запобігти відмиванню грошей, оскільки злочинці використовують здебільшого інформаційні технології для заплутування слідів, на відміну від депонування великих сум готівки, що було основним методом відмивання грошей у 1970х роках. Крім того, в межах об’єктивної моделі звіти, що справді акцентують увагу на відмивання грошей, «губляться» у величезній кількості повідомлень про трансакції. Ще одне зауваження проти об’єктивної моделі міститься навіть у Сорока рекомендаціях ФАТФ стосовно збереження таємниці інформації, що надається фінансовими посередниками і надходить у розпорядження компетентних органів. Через звітування вразливими автоматично стають великі компанії¹, що мають значний щоденний готівковий грошовий обіг, вищий за порогову межу. З огляду на це потрібні жорсткіші правила належного використання інформації. Через усі ці вади такої організації системи фінансового моніторингу вона не набула поширення у світовій практиці.

СУБ’ЄКТИВНА СИСТЕМА ФІНАНСОВОГО МОНІТОРИНГУ

Розвиток міжнародної співпраці спричинив створення у 80х роках минулого століття суб’єктивної моделі.

Суб’єктивна модель передбачає звітування про всі трансакції , які є підозрілими з точки зору використання їх з метою відмивання грошей .

Вимога, що встановлює механізм дослідження підозрілих трансакцій у межах суб’єктивної моделі, сформульована в Сорока рекомендаціях ФАТФ: «Фінансові установи мають звертати особливу увагу на будьякі складні, незвичайні великі операції та будьякі незвичайні схеми проведення операцій, які не мають очевидної законної кінцевої мети. Підґрунтя та цілі таких операцій мають бути досліджені якомога скоріше, встановлені дані слід зафіксувати письмово, щоб вони були доступними, аби допомогти наглядовим, аудиторським та правоохоронним органам». Як бачимо, ця модель не є чіткою, вона апелює такими характеристиками грошових трансакцій , як складні, незвичайно великі та незвичайні схеми проведення операцій. Вони не можуть розумітися всіма однозначно. Власне це і є найочевиднішою вадою даної системи. Попри це об’єктивна модель набула неабиякого поширення й запроваджена в Європі згідно із Директивою ЄС 91/308¹.

Суб’єктивна модель складніша за об’ єктивну; разом із цим вона вирізняється більшою ефективністю, оскільки активно залучає фінансові та нефінансові установи до запобігання відмиванню грошей, покладаючи на них велику відповідальність з виявлення «брудних» трансакцій та легалізації їх. Крім того, вона дає їм змогу ефективніше розподіляти свої ресурси, спрямовані на функціонування системи звітування, а також виходить із досвіду цих установ у розумінні діяльності своїх клієнтів та визначенні відповідності фінансової операції цій діяльності.

Серед вад цієї системи вирізнимо недостатність досвіду персоналу банку для визначення підозрілих трансакцій і нерівнозначне розуміння «підозрілості» трансакцій різними установами та фахівцями. Для послаблення цього недоліку ФАТФ рекомендує розробляти перелік критеріїв сумнівних операцій, щорічно його переглядати й доводити до відома фінансових установ².

Утім, у Німеччині законодавство не містить жодних ознак підозрілості трансакцій, про які необхідно повідомляти, зазначено лише, що це мають бути факти, які справді свідчать про відмивання грошей. Федеральний орган контролю за банками взагалі відмовився створювати такий каталог, наголосивши, що він може стати в нагоді особам, які здійснюють відмивання грошей. Водночас у деяких країнах, наприклад у Швейцарії, ознаки підозрілих трансакцій закріплено в нормативноправових актах.

Зараз винятково об’єктивну чи суб’єктивну модель не використовують у жодній країні. За світовим досвідом вимоги об’єктивної моделі застосовують, як правило, до готівкових операцій, а суб’єктивна модель використовується у сфері контролю передусім за безготівковими операціями, а також за підозрілими операціями із готівкою. В Канаді фінансові установи зобов’язані звітувати про операції з готівкою обсягом понад 100 тисяч канадських доларів, якщо вони здійснюються однією особою або для однієї особи впродовж одного дня. Крім того, банки повідомляють про всі підозрілі операції, пов’язані з відмиванням грошей. В Австрії, згідно із Директивами ЄС, обов’язковими є вимоги щодо ідентифікації учасника фінансової операції та пов’ язаних із цим осіб, та вжиття заходів обачливості, якщо сума, на яку проводиться фінансова операція, дорівнює або перевищує 15000 євро або її еквівалент в іноземній валюті. До того ж, фінансові та нефінансові посередники зобов’язані надавати звіти про підозрілі операції до ПФР. І ще один приклад — Австралія, де не встановлено граничної межі, а передбачено зобов’язання банків і фінансових установ про інформування відповідного органу контролю країни про всі значні та підозрілі операції з готівкою. За безготівковими операціями банки мають самостійно сформувати критерії сумнівності.

ВІТЧИЗНЯНА СИСТЕМА ФІНАНСОВОГО МОНІТОРИНГУ

Система фінансового моніторингу в Україні має дворівневу побудову (рис. 7.3). Згідно із Законом України «Про легалізацію» вона складається з первинного та державного рівнів. На першому рівні перебувають спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань фінансового моніторингу , центральні органи виконавчої влади і Центральний банк. Вони виконують функції регулювання та нагляду за діяльністю юридичних осіб, які забезпечують здійснення фінансових операцій.

Центральною ланкою вітчизняної системи фінансового моніторингу є Державний комітет фінансового моніторингу, який виступає в ролі уповноваженого органу і координатора загальнонаціональної програми боротьби з легалізацією злочинних доходів і фінансуванням тероризму.

Діяльність Держфінмоніторингу спрямовується і координується Президентом та Кабінетом Міністрів України (рис. 7.4).

Правове підґрунтя діяльності ДКФМ становлять Страсбурзька конвенція, Міжнародна конвенція «Про боротьбу з фінансуванням тероризму», Віденська конвенція (Конвенція ООН 1988 року «Про боротьбу проти незаконного обігу наркотичних засобів і психотропних речовин»), Директива Європейського Союзу 91/308, ратифіковані українським парламентом.

До базових нормативноправових актів, що регламентують діяльність ДКФМ, першою чергою належить Закон України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, отриманих злочинним шляхом».

ДКФМ належить до підрозділів фінансової розвідки адміністративного типу. Він не має, так би мовити, «повного виробничого циклу» щодо виявлення фактів відмивання коштів, оскільки зпоміж основних етапів протидії відмиванню коштів ( а саме первинне виявлення та реєстрація підозрілої інформації; аналіз інформації; розслідування справи) він здійснює аналіз отриманих повідомлень і в разі наявності підозр щодо відмивання коштів передає аналітичні довідки правоохоронним органам. Перший етап здійснюють суб’єкти первинного фінансового моніторингу. Розслідування справи в повному обсязі проводять правоохоронні органи на підставі інформації, отриманої від ДКФМ. Держфінмоніторинг відпрацьовує отримані повідомлення й у разі наявності підозр щодо відмивання коштів передає аналітичні довідки правоохоронним органам. Така система забезпечує прозорість процесу боротьби з відмиванням злочинних доходів, дає змогу надійно захищати банківську таємницю, зменшує ризик корупції та упереджених рішень. Разом із тим вона потребує кваліфікованих кадрів, суттєвих зусиль з боку координатора — ДКФМ та узгодження дій усіх учасників системи фінансового моніторингу.

ПОВНОВАЖЕННЯ СУБ’ЄКТІВ ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО МОНІТОРИНГУ

Основними функціями ДКФМ є:

1. отримання інформації від фінансових посередників, її аналіз, передання узагальнених матеріалів правоохоронним органам;

2. координація дій інших учасників Національної системи протидії та запобігання легалізації (відмиванню) коштів, отриманих злочинним шляхом і фінансуванню тероризму;

3. налагодження ефективної співпраці, взаємодії й інформаційного обміну з компетентними органами іноземних держав та міжнародними організаціями у зазначеній сфері.

Згідно із чинним законодавством, Держфінмоніторинг отримує інформацію від суб’єктів первинного фінансового моніторингу — професійних фінансових посередників. Комітет застосовує різні канали прийняття повідомлень: в електронному вигляді ( від банківських установ за допомогою електронної пошти НБУ); на паперових носіях (від інших суб’єктів первинного фінансового моніторингу).

Крім спеціального уповноваженого органу фінансової розвідки до суб’єктів державного фінансового моніторингу, згідно зі статтею 10 Закону України «Про легалізацію», належать Національний банк України, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, спеціально уповноважений орган виконавчої влади у сфері регулювання ринків фінансових послуг. Вони відповідають за виконання вимог фінансового моніторингу в підконтрольних їм сферах та мають погоджувати з Уповноваженим органом будь які нормативні документи, що стосуються питань, пов’язаних із запобіганням легалізації відмивання грошей у країні. Вони надають інформацію ДКФМ на його вимогу в межах, визначених законодавством, та мають право отримувати від нього необхідну інформацію. На цих суб’єктів покладено такі зобов’язання:

1. вимагати від суб’єктів первинного фінансового моніторингу виконання покладених на них завдань та обов’язків;
2. проводити перевірку стану організації професійної підготовки працівників та керівників підрозділів, відповідальних за проведення внутрішнього фінансового моніторингу;

3. перевіряти виконання вимог актів законодавства з питань запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів та фінансуванню тероризму й у разі виявлення порушень вживати відповідних заходів;

4. інформувати Уповноважений орган про виявлені випадки порушення законодавства суб’єктами первинного фінансового моніторингу;

5. забезпечувати збереження інформації, отриманої від суб’єктів первинного та державного фінансового моніторингу і правоохоронних органів;

6. надавати Уповноваженому органу інформацію і документи, необхідні для виконання покладених на нього завдань (за винятком інформації щодо особистого життя громадян).

СУБ’ЄКТИ ПЕРВИННОГО ФІНАНСОВОГО МОНІТОРИНГУ ТА ЇХНІ ПОВНОВАЖЕННЯ

Другий рівень системи фінансового моніторингу — це первинний моніторинг, який здійснюється фінансовими установами та іншими суб’єктами господарювання.

Відповідно до статті 4 Закону України «Про легалізацію» до суб’єктів первинного фінансового моніторингу належать:

• банки, страхові та інші фінансові установи; платіжні організації, члени платіжних систем, еквайрингові та клірингові установи; товарні, фондові та інші біржі;
• професійні учасники ринку цінних паперів; інститути спільного інвестування;
• гральні заклади, ломбарди, юридичні особи, які проводять будьякі лотереї;
• підприємства, організації, які здійснюють управління інвестиційними фондами чи недержавними пенсійними фондами;
• підприємства й об’єднання зв’язку, інші некредитні організації, які здійснюють переказ грошових коштів;