Posibniki.com.uaМакроекономікаБюджетно-податкова політика11.2. Основні пріоритети політики державних видатків в Україні


< Попередня  Змiст  Наступна >

11.2. Основні пріоритети політики державних видатків в Україні


Загальний обсяг видатків бюджету України за останні роки в середньому становить 27 % обсягу ВВП, що приблизно відповідає показникам США та Японії (рис. 11.1). Це означає, що Україна належать до країн з порівняно невисоким ступенем централізації фінансових ресурсів країни в бюджеті. Водночас Україна не досягла високих темпів розвитку, як у зазначених країнах. Тому нині для України надзвичайно актуальною є проблема оптимізації державних видатків з метою ефективного соціально-економічного розвитку, що означає проведення низки послідовних заходів з метою досягнення запланованих змін, а саме:

1) ретельного перегляду всіх державних програм, що фінансуються за рахунок бюджетних коштів;

2) оптимізації (скоріше скорочення, ніж збільшення) кількості працівників бюджетних установ, у тому числі силових структур;

3) реформування великих перерозподільчих систем, що існують у бюджетному механізмі країни, тощо.

Рис. 11.1. Динаміка видатків зведеного бюджету України, у % до ВВП (1999

Рис. 11.1. Динаміка видатків зведеного бюджету України, у % до ВВП (1999

—2004 рр.)* * За даними Міністерства фінансів України.

У період з 1999-го по 2003 р. видатки зведеного бюджету

України зросли з 26,7 % ВВП до 28,7 %. У 2004 р. відбулося скорочення на 3,8 % порівняно з 2003 р. Це пов’язано зі скороченням надходжень до бюджету у зв’язку зі змінами в податковій політиці (зменшення ставки податку з доходів фізичних осіб та податку на прибуток підприємств). Спостерігаються серйозні коливання частки майже кожного виду видатків, що свідчить про брак чітких пріоритетів у видатках та значний вплив суб’єктивних факторів, насамперед, політичних (див. дод. 10, 11).

На сучасному етапі розбудови економіки України невід’ємним і першочерговим пріоритетом політики державних видатків є її соціальна спрямованість, що зумовлено насамперед макроекономічною ситуацією та соціальними зобов’язаннями, які взяла на себе держава. Під соціальними зобов’язаннями в ринковій економіці, як правило, розуміють доходи у грошовій або натуральній формі, що отримує населення з державного бюджету згідно з Конституцією країни та іншими державними законами [1].

Падіння рівня життя переважної частини населення України, яке стало наслідком глибокої соціально-економічної кризи в Україні останнього десятиріччя ХХ ст., змушувало державу протистояти обвальному збіднінню додатковими заходами у сфері соціального захисту. Оскільки заробітна плата, пенсії, соціальні допомоги не змогли підтримувати хоча б мінімальний рівень добробуту, держава стала запроваджувати програми, що мали більш адресний характер, серед них найвагоміші — програма житлових субсидій та програма адресної соціальної допомоги малозабезпеченим.

Розглядаючи бюджетні показники щодо видатків на соціальну сферу (освіта, охорона здоров’я, соціальний захист і соціальне забезпечення, культура і мистецтво, засоби масової інформації, фізична культура і спорт) у 1999—2004 рр., можна помітити, що ці видатки становлять найбільшу частку — у середньому 47 % загальної суми видатків зведеного бюджету та 13 % ВВП (рис. 11.2).

Стосовно інших видаткових частин чітку тенденцію виявити важко. При цьому найбільшу частину займали видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення (рис. 11.3) — їхня питома вага в загальній сумі видатків зведеного бюджету збільшилась з

12,1 % до 17,6 %, хоча порівняно з 2003 р. у 2004 р. їхня частка скоротилась на 3,4 %.

Рис. 11.3. Структура видатків бюджету на соціально-культурні заходи у 2004 р. * *

За даними Міністерства фінансів України.

Водночас соціальна спрямованість політики державних видатків упродовж 1999—2004 рр. не дала значних позитивних результатів, оскільки істотного поліпшення рівня життя соціально незахищених верств населення не відбулося. За щорічного зростання соціальних видатків бюджету, частка цих видатків по відношенню до ВВП починаючи з 2003 р. скоротилась на 2 % (рис. 11.4).

Рис. 11.4. Видатки бюджету на соціально-культурні заходи* *

Рис. 11.4. Видатки бюджету на соціально-культурні заходи* *

За даними Міністерства фінансів України.

Фахівці підрахували, що існуючі соціальні зобов’язання держави вимагають бюджетних витрат (% ВВП країни), які у 2—2,5 раза перевищують фінансові можливості бюджету України. Проблему занадто високих державних соціальних та фінансових зобов’язань можна наочно бачити на підставі даних, систематизованих у табл. 11.1.

Наприклад, задекларований рівень витрат на освіту становить 7 % ВВП. На практиці цей показник упродовж останніх шести років не перевищував 5,6 %. Законодавчо закріплена норма видатків на культуру становить 8 % ВВП, а фактично виконується максимум на 0,45 % ВВП. Видатки на оборону у структурі ВВП не перевищували 2 % замість установлених 3 % ВВП. Фінансування закладів охорони здоров’я становило максимум 3,7 % ВВП за нормативу 7 % ВВП.

Отже, значна розбалансованість видаткової частини бюджету є свідченням браку довгострокової стратегії розвитку. Задекларована соціальна орієнтація видаткової політики держави на практиці не виконує законодавчо встановлених нормативів щодо підтримки соціальної сфери.

Таблиця 11.1

ДЕЯКІ ЗАКОНИ УКРАЇНИ, ЩО ВИЗНАЧАЮТЬ РІВЕНЬ

ДЕРЖАВНИХ ФІНАНСОВИХ ЗОБОВ’ЯЗАНЬ

Закон, що визначає рівень фінансових та соціальних видатків бюджету Рівень видатків Цільове призначення
Закон України «Про освіту» від 23.05.19917,0 % ВВП на потреби та розвиток освіти
Закон України «Про оборону» від 05.10.2000 3,0 % ВВП на потреби оборонного комплексу
Закон України «Основи законодавства України про охорону здоров’я» від 19.11.1992 7,0 % ВВП на потреби та розвиток охорони здоров’я
Закон України «Про наукову і науковотехнічну діяльність» від 01.12.1998 1,7 % ВВП на наукову й науковотехнічну діяльність
Закон України «Основи законодавства України про культуру» від 14.02.1992 8,0 % ВВПна розвиток культури
Закон України «Про стимулювання розвитку вітчизняного машинобудування для агропромислового комплексу» від 07.02.2002 до 1 % від загальних видатків державного бюджету на розвитку вітчизняного машинобудування для агропромислового комплексу
Закон України «Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві» від 17.10.1990 1 % ВВП на зміцнення матеріально-технічної бази соціальної сфери села та агропромислового комплексу

Однак 25 березня 2005 р. Верховна Рада затвердила Закон «Про внесення змін до Закону України “Про Державний бюджет України на 2005 рік”», в якому уряд намагався врахувати більшість проблем бюджетно-податкової політики та визначалися способи їх вирішення, а також було запроваджено нові заходи щодо підвищення рівня добробуту населення та поліпшення соціальних гарантій (табл. 11.2). При цьому держава розраховує на позитивний ефект від збільшення доходів населення, що в остаточному підсумку має спрацювати на підвищення сукупної пропозиції та економічного зростання.

Таблиця 11.2

СОЦІАЛЬНІ ХАРАКТЕРИСТИКИ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ-2005,

ЗАПРОПОНОВАНОГО УРЯДОМ Ю. ТИМОШЕНКО:

ДОДАТКОВІ ДОХОДИ ТА ВИДАТКИ

Додаткові доходиДодаткові видатки
22 млрд грн або ? на 22,7 % за рахунок: 19,8 млрд грн або ? на 19,5 % за рахунок:
— скасування податкових пільг: • на сплату ПДВ, мита у СЕЗ та технопарках, щодо плати за землю; • зі сплати мита на імпорт для підприємств певних галузей — зарплати: • збільшення мінімальної зарплати з 1 січня — до 262 грн; з 1 квітня — до 290 грн; з 1 липня — до 310 грн; з 1 вересня — до 332 грн •з ростання зарплати працівників бю
— запровадження податків на малий

та середній бізнес

джетних установ:

— позик: • зменшення зовнішніх запозичень з 8,43 млрд грн до 3,23 млрд грн; • збільшення внутрішніх запозичень на 2,48 млрд грн з 1 квітня — на 10,7 %; з 1 липня — на 6,9 %; з 1 вересня — на 7,1 %
— пенсії: •середня пенсія в країні — 383грн (мінімальна — 332 грн); •диференціація пенсій залежно від трудового стажу
— приватизації держмайна: • збільшення доходів бюджету на 1,96 млрд грн
— детінізації економіки: • подолання тіньових схем у сфері оподаткування тощо — допомоги на дітей: •460 грн одиноким матерям на дитину до 6 років (з 1 жовтня 2005 р. — 468 грн); • допомога при народженні дитини: 8497 грн (3384 грн — одноразово; 5113 грн — помісячно до 12 міс.); • допомога дітям-інвалідам — 420—466 грн; • інвалідам дитинства — 166—543,5 грн

Попри те що соціальні пріоритети є безперечними, нині залишається невирішеним цілий комплекс проблем середньо- та довгострокової орієнтації політики державних видатків, насамперед

Бюджет-2005 значно підвищив соціальні виплати (пенсії, допомоги соціально незахищеним верствам населення, розмір мінімальної заробітної плати тощо), водночас не забезпечив стратегічної спрямованості бюджетної політики у сфері видатків та залишив невирішеним питання підвищення частки продуктивних видатків у структурі бюджету. Крім того, є невирішеною проблема розроблення і запровадження на рівні міжнародних вимог соціальних стандартів, які б забезпечували гідний життєвий рівень кожного громадянина держави. З огляду на те що нині вже створено законодавчу базу з реформування пенсійної системи і відбувається подальше вдосконалення оплати праці, найбільш значущим має стати такий соціальний стандарт, як мінімальна заробітна плата, рівень якої має максимально наблизитися до прожиткового мінімуму.

Державна політика у сфері бюджетних видатків продовжує залишатись орієнтованою на збереження пропорцій поточного споживання й не розглядає серед своїх пріоритетів завдання стимулювання чинників довгострокового економічного зростання. Порівняно з іншими країнами з перехідною економікою Україна витрачає відносно більшу частку ресурсів на фінансування непродуктивних бюджетних видатків. Важливі суспільні послуги надаються в неоптимальний спосіб, а їхня структура не відповідає цілям та завданням стратегії випереджаючого зростання. За даними Міністерства фінансів, у 2004 р. видатки зведеного бюджету на інвестиції в основний капітал (державні капіталовкладення) становили 3,2 млрд грн (або 1,5 % ВВП), у 2003 р. — 4,2 млрд грн (1,6 % ВВП). Відносний рівень державних капітальних інвестицій в Україні є значно меншим за аналогічний показник для країн Центральної та Східної Європи, який на початку десятиліття становив у середньому 5,6 % ВВП.

Варто зазначити, що починаючи з 2000 р. в Україні активно реалізується політика приватизації державного майна. Кошти від продажу державних об’єктів потрапляють до державного бюджету України, проте, незважаючи на стабільне збільшення дохідної частини бюджету, негативні тенденції у структурі продуктивних видатків бюджету (на розвиток науки, людського капіталу та інфраструктури), серйозні коливання частки практично кожного такого виду видатків є свідченням браку чітких пріоритетів у видатках та нехтуванням впливу продуктивних видатків на обсяги виробництва.

Серед видатків зведеного бюджету (за винятком витрат на соціально-культурні заходи) переважають витрати на державне управління. Починаючи з 2000 р. їхня частка становила 10 % всіх бюджетних витрат. Треба зазначити, що абсолютне зростання цього показника має обернену залежність із продуктивністю (ефективністю) державних видатків узагалі. Можна вважати необґрунтовано завищеними видатки бюджету на державне управління.

Наступне місце належить витратам на промисловість, енергетику та будівництво. Однак починаючи з 1999 р. частка цих витрат у відсотках до ВВП скоротилася з 2,64 % до 1,27 % у 2004 р. Кризове падіння обсягів капітальних вкладень та їх неефективний розподіл за галузями, скорочення державних капіталовкладень, тенденція зростання питомої ваги інвестицій у паливно-сировинні галузі та металургію призвели до значних деформацій у використанні інвестиційного потенціалу країни та поглиблення структурних диспропорцій. За роки економічного зростання також не відбулось істотного послаблення структурних диспропорцій у промисловому виробництві внаслідок збереження цінових перекосів у галузях, а саме більш високих темпів зростання цін у паливно-енергетичному та металургійному комплексах порівняно з іншими видами діяльності через посилення диференціації умов функціонування експортоорієнтованих виробництв та галузей, що працюють на внутрішній ринок. Отже, можна дійти висновку, що держава практично відмовилась від виконання функції регулювання міжгалузевих пропорцій і взаємопогодження основних напрямів макроструктурної політики з позиції кінцевих довготермінових результатів.

Видатки на громадський порядок, безпеку та судову владу мали тенденцію до зростання. Упродовж 1999—2004 рр. їхня частка зросла з 5,1 % всіх бюджетних видатків до 7,9 % у 2004 р. При цьому не можна стверджувати, що така політика не є виваженою, оскільки, ураховуючи негативні тенденції скорочення витрат на підтримку галузей економіки та фундаментальних досліджень, збільшення цієї видаткової статті не вплине на економічний розвиток.

Стосовно скорочення видатків на фундаментальні дослідження (їхня частка у структурі витрат зведеного бюджету не перевищувала 1,4 %), то можна стверджувати що перехід до інноваційноінвестиційної моделі розвитку неможливий без підвищення видатків у цій сфері. Особливо актуальним це питання є для України, тому що наша економіка є однією з найбільш енергомістких у світі і потребує запровадження нових енергоощадних технологій.

З метою вирішення вказаних проблем уже не один рік пропонується запровадити щорічне складання та затвердження «бю-

джету розвитку», визначення джерел його формування та напрямів використання коштів.

Головним джерелом доходів «бюджету розвитку» вбачаються надходження від приватизації. По-перше, таке їх використання дозволить спрямувати кошти, отримані від продажу державного капіталу, не на «проїдання», а на створення нового капіталу в пріоритетних секторах економіки. По-друге, призведе до ліквідації стимулів фіскалізації приватизаційного процесу та його приведення у відповідність до довгострокових цілей макроекономічної політики, а також усуне розбіжності з МВФ щодо структури бюджетних доходів (МВФ, як відомо, не враховує доходи від приватизації у складі доходів зведеного бюджету).

До «бюджету розвитку» доцільним є спрямування також певної частки доходів від використання об’єктів державної власності. Іншим джерелом доходів бюджету розвитку може бути частина зовнішніх і, особливо, внутрішніх державних і регіональних позик на інвестиційні цілі, у тому числі цільових внутрішніх інвестиційних позик. Зрештою, на другому етапі реалізації «бюджету розвитку» ставиться завдання зростання питомої ваги фінансових ресурсів, отриманих як плата за інвестиційні кредити.

Незважаючи на численні та тривалі дискусії, завдання розроблення «бюджету розвитку» залишається нереалізованим. Законодавча невизначеність механізмів залучення й використання коштів бюджету розвитку призводить до розпорошення наявних інвестиційних бюджетних ресурсів і втрати їхнього стратегічного призначення. Закрита процедура визначення об’єктів фінансування за рахунок централізованих державних капіталовкладень (ЦДК), значні обсяги яких традиційно спрямовуються на ремонт адміністративних будівель, знижує їхню віддачу.

За підсумками 2004 р. фінансування державних капіталовкладень із бюджету, які, згідно із Законом про Державний бюджет на

2004 рік, належать до ЦДК, становило близько 0,07 % ВВП, що не відповідає реальним потребам розвитку економіки та не стимулює припливу приватних інвестицій. Аналогічна ситуація спостерігалась і в 2002—2003 рр., коли фінансування за статтею

ЦДК не здійснювалося взагалі.

На недостатньому рівні фінансуються видатки на розвиток людського потенціалу, що безпосередньо впливають на продуктивність праці й визначатимуть траєкторію розвитку країни у довгостроковому періоді.

Витрати на охорону здоров’я в Україні за 1999—2004 рр. становили в середньому 12,2 % видатків зведеного бюджету, або3,14 % ВВП (у Чехії

— 14,5 % (6,8 % ВВП), Словаччині — 16,7 % (7,1 % ВВП)) [84].

Отже, для підтримання економічного зростання у довгостроковій перспективі, поряд зі збалансованістю бюджету та податковою реформою, до переліку першочергових завдань бюджетноподаткової політики варто додати підвищення обсягів та питомої ваги у структурі видатків найбільш продуктивних видатків бюджету — на фінансування науки, освіти, охорони здоров’я та капітальних видатків.


< Попередня  Змiст  Наступна >
Iншi роздiли:
11.3.2. Політика коригування державного бюджету
11.3.3. Політика фінансування бюджетного дефіциту
11.4. Бюджетна безпека: поняття, чинники та основні індикатори
11.5. Аналіз бюджетного дефіциту: пояснювальна модель з урахуванням макроекономічних чинників
11.6. Державний борг: поняття, класифікація та методи управління
Дисциплiни

Англійська моваБанківська справаБухгалтерський облікЕкономікаМікроекономікаМакроекономікаЕтика та естетикаІнформатикаІсторіяМаркетингМенеджментПолітологіяПравоСтатистикаФілософіяФінанси

Бібліотека підручників та статтей Posibniki