3.3. КОНЦЕПЦІЇ РОЗВИТКУ СИСТЕМИ ФОРМУВАННЯ ДОХОДІВ БЮДЖЕТУ

Термін «доходи бюджету» можна вважати одним з найпоширеніших і на перший погляд таким, що не викликає масштабних дискусій. Однак у вітчизняній науковій літературі можна виділити як мінімум три підходи до тлумачення сутності доходів бюджету. Так, М. Карлін і Ю. Пасічник розглядають доходи бюджету як частину централізованих фінансових ресурсів. О. Василик визначав систему доходів бюджету як сукупність усіх видів доходів бюджетів, що формуються різними методами . Ц. Огонь, О. Романенко, В. Дем’янишин досліджують доходи бюджету крізь призму економічних відносин, які функціонують за умов перерозподілу ВВП з метою формування державних фінансових ресурсів . На наш погляд, доходам бюджету властивий двоїстий характер. З одного боку, вони вже є результатом розподілу та свідченням міри втручання держави в економіку, з іншого боку, вони є об’єктом дальшого розподілу через систему видатків бюджету. Наявність причинно-наслідкового зв’язку між обсягами доходів і видатків бюджету обумовлює визначення цільових показників формування доходів бюджету та їх якісного складу, а далі визначення методів та інструментів, за допомогою яких ці показники будуть досягнуті.

Тож виходячи з викладеного систему формування доходів бюджету визначимо як процес обґрунтування цільових показників формування централізованого фонду грошових коштів, створеного з метою забезпечення реалізації функцій держави, а також сукупність методів та інструментів, спрямованих на досягнення передбачених показників.

Зважаючи на причинно-наслідковий зв’язок між видатками і доходами бюджету, не можна не брати до уваги той факт, що зміни в системі доходів держави відбуваються разом зі змінами моделі поведінки держави. Найбільш поширеними моделями поведінки держави є ліберальна (селективний тип соціальної підтримки), соціал-демократична (універсальний тип соціальної підтримки), корпоративістська (компромісна між першими двома) . Україна, яка після руйнування адміністративно-командної моделі обрала соціал-демократичну модель розвитку, має додержуватися концепції розвитку системи доходів бюджету саме відповідно до постулатів соціал-демократії, оскільки бюджет — це завжди компроміс між загальнодержавними та приватними інтересами стосовно до оподаткування та перерозподілу податків у вигляді суспільних благ. Формування бюджету має починатися не зі зміни переліку або ставок податків, а з аналізу потреби у фінансуванні. Система оподаткування має формуватися виходячи з потреб суспільства; саме вартість суспільних послуг, які виробляються державою, має визначати рівень податкового навантаження. Саме ці положення мають бути в основі сучасної концепції формування доходів бюджету.

У найбільш загальному розумінні концепція є системою поглядів на ті чи інші явища, процеси, спосіб розуміння, трактування певних подій, явищ або ідеї певної теорії. Стосовно до системи формування доходів бюджету та її розвитку концепція є основою розроблення фіскальної політики держави, механізм реалізації якої має забезпечити паритет між акумульованими доходами та обсягом видатків, що їх необхідно профінансувати. Найбільш поширеними підходами до класифікації типів податкової політики є їх поділ на кейнсіанський та неокласичний. Кейнсіанський тип ґрунтується на використанні податків і державних витрат (надання податкових преференцій, зміна податкових ставок) з метою регулювання циклічних коливань економіки, стимулювання економічного зростання. Неокласичний передбачає стимулювання пропонування факторів виробництва за допомогою обмеження та ліквідації податкових пільг, зниження ставок в оподаткуванні. Крім того, неокласична модель передбачає відмову від використання для стимулювання економічного розвитку державних витрат як інструменту фіскальної політики.

Якщо кейнсіанська модель податкової політики ґрунтується на стимулюванні за допомогою податків і державних витрат сукупного попиту і на регулюванні таким способом циклічних коливань економіки, а також на стимулюванні економічного зростання, то неокласична модель — на податковому стимулюванні пропонування факторів виробництва. Згідно з неокласичною моделлю стимулювання пропонування факторів виробництва можна забезпечити, знижуючи податкові ставки, зменшуючи податкову прогресію, розширюючи податкову базу завдяки ліквідації або обмеженню податкових пільг.

А. Аронов та В. Кашин вирізняють дві моделі податкової політики — ліберально обмежену та соціально навантажену. Першапокликана реалізовувати такі політичні пріоритети, як нарощування виробництва товарів, вихід та експансія на нові зовнішні ринки, зростання доходів населення завдяки приватній ініціативі громадян. У межах моделі чітко додержується граничний рівень податкових вилучень, налаються широкі інвестиційні пільги, обмежується втручання держави в господарську діяльність. Це породжує зменшення соціальних пільг, а позитивним результатом такої політики визнаються стабільність національної валюти, експорт праці, обмеження зростання національного боргу. Подібну політику нині провадять країни Південно-Східної Азії, Індія, Китай, Бразилія, Мексика та інші.

Друга модель покликана сприяти реалізації таких завдань, як підтримка попиту споживачів, висока частка експорту, експансія капіталу, забезпечення зайнятості та скорочення нерівності в розподілі доходів. Інструментами податкової політики є високі податкові ставки, насамперед із соціальних податків, усунення податкових перешкод для міграції капіталів, застосування ПДВ. Вона характерна для розвинених європейських країн, котрі орієнтовані на захист і підвищення досягнутого рівня конкурентоспроможності економіки та підтримують високий рівень соціальних гарантій населення .

Перенесення податкового навантаження на ціну товару, а не на доходи від виробництва неминуче призводить до збільшення темпів інфляції, оскільки великі підприємства компенсують податкові вилучення підвищенням цін. Розробляючи концепцію формування доходів бюджету, треба виходити з того, що завдання фіскальної функції податків полягає в установленні оптимальної ціни на державні послуги необхідної якості. Економічно розвинені країни цей етап вже давно пройшли і тепер можуть відточувати свою майстерність у частині реалізації регуляторного потенціалу податків. Україна цей етап ще не подолала, тому не може орієнтуватися виключно на зміни у фіскальній політиці економічно розвинених країн. Прикладом може слугувати механізм справляння ПДВ, який в Україні такий самий, як і в економічно розвинених країнах. Однак слід ураховувати, що відшкодування ПДВ експортерам сировини (що характерно для України) можна вважати прямим вилученням інвестицій з економіки. Економічно розвинені країни такої проблеми не мають, оскільки у структурі їх експорту домінує кінцева продукція.

Отже, основні концепції системи формування доходів бюджету можна узагальнити, базуючись на цілях фіскального регулювання . Так, концепція, яка ґрунтується на максимізації доходів держави, передбачає збільшення кількості податків, зростання податкових ставок, скорочення податкових пільг з метою збільшення податкових надходжень до бюджету. Застосування такої концепції у чистому вигляді провокує ризик зниження ділової активності, трансформації офіційної економіки в тіньову і, як зазначалось у підрозд. 3.1, зростання ризику провалів держави. Концепція економічного розвитку передбачає зменшення податкового навантаження за зниження рівня бюджетних видатків, перш за все соціальних програм, що може спричинити зростання рівня соціального напруження в суспільстві. А збільшення рівня податкового навантаження без зростання обсягу соціальних послуг може спричинити розширення тіньового сектору економіки.

Змішаний підхід передбачає високий рівень податків та фінансування масштабних соціальних програм. Реалізація такої концепції потребує пошуку паритету між фінансуванням економічних і соціальних програм, що за умов нестабільності може стати інструментом політичних спекуляцій. Крім того, збільшення соціальних гарантій за низького рівня оплати праці зменшує стимули до праці, гальмуючи тим самим економічний розвиток, а стимулювання сукупного попиту може стати причиною розгортання інфляції.

Україна за рівнем перерозподілу ВВП може бути віднесена до соціал-демократичної моделі держави. Однак у демократичному суспільстві рівень перерозподілу ВВП — не єдиний індикатор розвитку системи доходів. Важливими параметрами, які характеризують еволюційні зміни у формуванні системи доходів бюджету, є співвідношення між податковими і неподатковими надходженнями, а також переважання певного типу податків у структурі податкових надходжень. На рис. 3.12 зображено структуру доходів зведеного бюджету України.

Рис. 3.12. Структура доходів зведеного бюджету України у 2004–2013 рр. [побудовано за даними

Державної казначейської служби України]

Як видно з рис. 3.12, частка неподаткових надходжень бюджету у 2004–2007 рр. була досить значна, різке зменшення відбулося у 2008 р. З 2009 р. тенденція до збільшення податкових надходжень відновилась, у 2011р. їх частка суттєво зменшилась, однак мінімального значення за досліджуваний період не досягла; у 2012–2013 рр. частка неподаткових надходжень почала зростати знову. Формування неподаткових надходжень бюджету — це процес ініціації, адміністрування та акумулювання неподаткових платежів без застосування інструментів фіскального тиску за наявності ідентифікованих вигід платника та вірогідної оцінки витрат органів державної влади, бюджетних установ і підприємств державного сектору економіки, здійснених на надання певних благ та послуг. Крім того, формування доходів бюджету за допомогою неподаткових надходжень має суттєве значення для фінансової теорії і практики, оскільки його результати можуть дати відповідь на питання щодо ефективності функціонування, а також перспектив розвитку бюджетного механізму за умов транс-формаційних процесів. Динаміку неподаткових надходжень до бюджету складно оцінити однозначно виходячи тільки з номінальних показників обсягу та частки у доходах. З одного боку, неподаткові надходження виконують функцію збалансування бюджету, доповнення тієї частини доходів, яка була акумульована за кошти податків. З другого боку, неспроможність держави нагромадити необхідний обсяг грошових коштів за допомогою податків, навіть у зв’язку з обмеженими обсягами об’єктів оподаткування, свідчить про низьку ефективність діяльності фіскальних органів та недоліки у системі оподаткування, тому тенденція до зростання податкових надходжень протягом кількох років поспіль не може оцінюватися позитивно. З огляду на це тенденцію до зменшення частки неподаткових надходжень у доходах зведеного бюджету України можна оцінити позитивно.

Система формування податкових надходжень до бюджету оцінюється не тільки за рівнем загального податкового навантаження на економіку країни, але й за рівнем оподаткування праці, капіталу, ресурсів. Також значне змістове навантаження має частка та динаміка податків, які сплачують юридичні й фізичні особи, співвідношення між оподаткуванням доходів та споживання тощо.

В Україні система формування податкових надходжень до бюджету створювалася за стресових умов, що стало причиною не тільки значних перекосів у її структурі, але й ситуації, коли більша частина податкових надходжень формувалася за кошти податку на прибуток. Це є елементом оподаткування капіталу, а за умов кризи його оподаткування не має бути максимальним, та ПДВ — зростання податкових надходжень від цього податку є індикатором перекладання податкового навантаження на споживання, зокрема на бідні верстви населення. Утім останніми роками ці тенденції змінюються на краще (табл. 3.8).

Як видно з таблиці, відбувається поступове збільшення податкового навантаження на ресурси. Це — одна зі світових тенденцій оподаткування, що є позитивним, однак темпи зростання податкових надходжень від оподаткування ресурсів надто повільні. Також відбувається зростання ролі специфічних акцизів, що також є важливим позитивним зрушенням у системі формування доходів бюджету, оскільки специфічні акцизи мають потужний фіскальний потенціал через те, що попит на більшість підакцизних товарів є нееластичним (або слабо еластичним) за ціною.

Таблиця 3.8

ДИНАМІКА ПОДАТКОВИХ НАДХОДЖЕНЬ ДО ЗВЕДЕНОГО БЮДЖЕТУ

УКРАЇНИ у 2004–2013 рр., млрд грн

Примітка: складено автором за даними Державної казначейської служби України.

Для того щоб оцінити еволюційні зміни в системі формування податкових надходжень до бюджету та порівняти їх зі світовими тенденціями, ми згрупували податкові надходження відповідно до класифікації податків, яку використовують країни ОЕСР (рис. 3.13).

 До 01.01.2011 акцизний збір.Рис. 3.13. Частка податків на доходи, споживання, ресурси і працю у загальній сумі податкових платежів (%) та у ВВП (%) в Україні у 2004–2013 рр. [побудовано за даними

Державної казначейської служби України та Державної служби статистики України]

Графіки, зображені на рис. 3.13, демонструють спадну тенденцію щодо податкового навантаження на доходи, натомість переважно зростаючу тенденцію має частка податків на споживання і працю. Протягом усього досліджуваного періоду вкрай низьким лишається рівень оподаткування ресурсів, що суперечить світовій практиці і може вважатися резервом збільшення податкових надходжень до бюджету. На відміну від європейських країн та США, в Україні практично немає майнового оподаткування. До набуття чинності Податковим кодексом України майнове оподаткування номінально було репрезентовано податком із власників транспортних засобів та платою за землю. Надходження від податку з власників транспортних засобів значної ролі у формуванні бюджету не відігравали, однак, на наш погляд, проблема булане в самому податку, а у ставках його справляння, які мали потенціал до збільшення зі щорічною індексацією.

Що стосується плати за землю, то її фіскальне значення (особливо для місцевих бюджетів) є досить вагомим, проте спосіб оподаткування, система пільг, які надаються під час обчислення плати за землю, більше властиві ресурсному, а не майновому оподаткуванню. У більшості європейських країн та США велике фіскальне значення має податок на нерухоме майно, а в окремих країнах (наприклад, Франції) він є основою формування місцевих бюджетів. В Україні ідея запровадити податок на майно виникла ще в процесі розроблення перших законодавчих актів з питань оподаткування, однак почали його справляти лише у 2013 р.

Водночас механізм майнового оподаткування ще вельми далекий від досконалості, надходження від нього є вкрай низькими, а процедура адміністрування занадто складна, що зумовило призупинення справляння цього податку. Отже, майнового оподаткування в Україні на сьогоднішній день практично немає, що звужує як фіскальний, так і регуляторний потенціал системи формування доходів бюджету. Якщо оцінювати динаміку частки податків у ВВП, то протягом досліджуваного періоду частка податків на доходи і платежів за ресурси у ВВП практично не змінилася, зросли частка податків на споживання (у т. ч. у зв’язку з підвищенням ставок акцизного податку) та частка податків на працю.

Отже, підбиваючи підсумок, зазначимо, що для України притаманне високе податкове навантаження на працю та капітал. Для країни, яка не характеризується високим рівнем економічного розвитку, це негативна тенденція. Високе податкове навантаження на капітал стримує його акумулювання економічними суб’єктами, негативно позначається на інвестиційній активності. Високе податкове навантаження на працю стримує підвищення динаміки оплати праці та не сприяє легалізації доходів фізичних осіб.

У європейських країнах та США і співвідношення, і динаміка податкових надходжень суттєво відрізняється від українських. Систему формування доходів бюджету в США характеризують цифрові дані, наведені в табл. 3.9.Таблиця 3.9

ПОДАТКОВІ НАДХОДЖЕННЯ ДО ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТУ

США у 2004–2013 рр., % у ВВП

Джерело: Congressional Budget Office; Office of Management and Budget.

У США найбільшу частку у ВВП мають індивідуальні прибуткові податки; максимальне значення за досліджуваний період припадає на 2000 р. (10,2 %), мінімальне — на 2009–2010 рр., що обумовлено рецесією економіки, а значить, зростанням рівня безробіття та зниженням доходів населення. Для порівняння: в Україні частка податку на доходи фізичних осіб у ВВП за досліджуваний період не перевищувала 4,8 %, що пояснюється низьким рівнем офіційних доходів громадян. При цьому зауважимо, що у США частка індивідуального прибуткового податку у ВВП з 1971 до 2000 рр. ніколи не була нижчою від 7,6 %, а середнєзначення за цей самий період становило 8,87 %. Також зазначимо, що частка корпоративного прибуткового податку у ВВП є набагато нижчою (за досліджуваний період 1–2,7 %), а за період з 1971 до 2000 рр. в США вона не перевищувала 2,8 %. Така різниця між рівнем оподаткування доходів громадян та корпорацій пояснюється тим, що прибуток корпорацій має оподатковуватися за нижчими ставками, оскільки його основне призначення полягає у фінансуванні дальшого розвитку економіки, а доходи фізичних осіб можуть оподатковуватися за вищими ставками, оскільки їх основне призначення — фінансування споживання.

В Україні частка податку на прибуток у ВВП за досліджуваний період коливалася від 3,6 % до 5,3 % у ВВП. Це вищий показник проти США, однак у європейських країнах такий рівень навантаження на прибуток має більшість країн. Частка податків на соціальне страхування у ВВП США коливається на рівні 6,5 %; такий рівень даного показника закріпився з початку 1980-х рр. У нашій країні частка внесків на соціальне страхування у ВВП має тенденцію до зростання (за розглядуваний період відбулося зростання у 1,5 раза); у 2012 р. вона становила 12,69 %. Така різниця пояснюється відмінностями у моделях держави. Так, США має характерні риси ліберальної держави, в якій соціальна підтримка носить селективний характер, розвинена система недержавного страхування, тому й рівень навантаження, яке формується внесками на соціальне страхування, помірний. Україна має риси соціал-демократичної держави, в якій задекларовано універсальний характер соціальної підтримки, її система недержавного соціального страхування слабо розвинута, що і спричиняє досить високий рівень податкового навантаження на працю. У цілому для США характерна стабільність у системі формування доходів бюджету, яка виявляється через незначні коливання досліджуваних показників за період, більший за 40 років.

У решті країн ОЕСР ситуація дещо інша, проте динаміка рівня оподаткування в Європі характеризується певною узгодженістю реформаторських курсів нинішніх держав-членів ЄС, що, зокрема, добре простежується в загальній тенденції частки податків у ВВП. Це пояснюється, з одного боку, об’єктивною необхідністю виробництва достатнього обсягу суспільних благ і підтримання високого рівня соціального захисту населення як наслідку впливу тенденцій соціально-економічного розвитку держав колишнього соціалістичного табору, а з другого — вимогою посилення ролідержави в забезпеченні стійкого економічного зростання та збереження традиційно сильних позицій Західної Європи на міжнародній арені . Порівняльний аналіз частки основних податків у ВВП країн ОЕСР та України відображено у табл. 3.10–3.13.