Розділ 4. Формування ефективної бюджетної системи та бюджетних пріоритетів. 4.1. ПРОБЛЕМИ ТРАНСФОРМАЦІЇ БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ У КОНТЕКСТІ РОЗВИТКУ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Часті трансформаційні процеси в бюджетній системі спричинюються її природою. Будучи частиною фінансової системи, вона зазнає значного політичного навантаження, впливаючи на всі сфери життя суспільства. Вітчизняна бюджетна система сформувалася відносно недавно, що обумовлює наявність певних слабких місць у її функціонуванні. Одне з основних завдань, яке Україна намагається розв’язати протягом останніх двадцяти років, полягає в пошуку оптимального розподілу повноважень та коштів між рівнями бюджетної системи. З потребою вирішення цієї проблеми в різні часи стикались уряди всіх країн, оскільки центральні (федеральні, державні) бюджети можуть більше зібрати грошей, а місцеві — ефективніше їх розподілити. Адже органи місцевого самоврядування, безперечно, більше обізнані з проблемами і потребами своєї громади. Саме тому питання трансформації бюджетної системи тісно пов’язані з проблемами вдосконалення системи місцевого самоврядування. Остання відповідно до положень Хартії про місцеве самоврядування має забезпечувати розподіл повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування різних рівнів, з одного боку, так щоб максимально наблизити процес ухвалення рішення до громадянина, а з другого — так, щоб ці органи володіли організаційними, матеріальними та фінансовими ресурсами, достатніми для забезпечення обсягу та якості послуг, які надаються населенню відповідно до загальнодержавних соціальних стандартів.

Спроба реалізації такого положення відображена в трьох основних моделях бюджетної системи. Перша модель базується на принципах автономії кожного рівня влади, повному розмежуванні різних податків між територіальними рівнями і закріпленні їх за відповідними бюджетами. Це передбачає справляння центральних, регіональних та місцевих податків, які цілком надходять до відповідних бюджетів. Така модель забезпечує відносну незалежність один від одного рівнів влади та забезпеченість фінансовими ресурсами виконання покладених на них функцій. В основі другої моделі закладений фіксований розподіл податків між різними територіальними рівнями. Це забезпечує для всіх органів влади фіксовану частку доходів від кожного виду податків, яка є стабільною, що дає змогу забезпечити формування основної частини фінансових ресурсів кожного рівня влади. Реалізація третьої моделі ґрунтується на спільній базі оподаткування для різних рівнів влади, і кожен рівень влади може встановлювати свої ставки оподаткування у межах того самого податку (діапазон закріплено в законодавстві) . В Україні нині на основі другої та третьої моделей формується змішана модель бюджетної системи, розвиток якої вимагає узгодження процесів трансформації бюджетної системи та розподілу повноважень між органами влади. Це завдання, проте, ускладнюють фактори, які потребують одночасного врахування, а саме:

— територіальні особливості місцевого самоврядування (кількість адміністративно-територіальних одиниць, їх життєздатність);

— наявність реального фінансового забезпечення виконання закріплених за органами влади функцій (стабільні власні податкові надходження);

— ризик нераціонального розподілу повноважень між органами влади, їх дублювання або безпідставне делегування (повноваження і функції органів місцевого самоврядування можуть дублюватися місцевими адміністраціями);

— суперечності в делегуванні повноважень органами влади вищого рівня органам влади нижчого рівня;

— порушення принципів розподілу влади, коли органи місцевого самоврядування, не маючи функцій органів виконавчої влади, фактично їх виконують, тощо.

Ці фактори дезорієнтують систему управління, що призводить до виникнення конфліктів між рівнями влади, створення надмірної кількості (або надмірно розгалужених) управлінських структур, що, у свою чергу, спричинює необґрунтоване зростання управлінських витрат, неефективне витрачання бюджетних коштів та зниження ефективності виконання закріплених за рівнями влади функцій. У цьому контексті добре налагоджена робота органів місцевого самоврядування стає одним з важливих позитивних чинників трансформації бюджетної системи.

Незважаючи на те що однією з найпростіших ідей пояснення виникнення держави полягає в тому, що це відбулося для задоволення колективних потреб суспільства, не менше підстав існує і для того, щоб вважати, що в основі виникнення держави лежать мотиви перерозподілу (ресурсів і влади). Саме тому вважаємо слушним вислів Ф. Хайєка, що будь-яка влада має бути обмежена, а особливо демократична. Адже всемогутній демократичний уряд унаслідок своєї необмеженої влади стає іграшкою в руках організованих інтересів, повинен догоджати їм, щоб забезпечити собі більшість . Тобто влада, у т. ч. місцева, може прагнути задовольнити потреби не всіх членів суспільства, а лише їх частини, що також є однією з причин низької ефективності діяльності місцевих органів влади.

Розвинута система місцевого самоврядування, яка ефективно функціонує, є однією з основних ознак зрілого демократичного суспільства. Термін «місцеве самоврядування» вперше обґрунтував німецький юрист Р. Гнейст для визначення такого виду управління на місцях, за якого територіальні громади законодавчо були наділені правом самостійно вирішувати місцеві проблеми. Основні концепції розвитку місцевого самоврядування узагальнені в теорії вільної общини , теорії господарювання , державній теорії . В Україні становлення місцевого самоврядування та економічної думки про нього безпосередньо пов’язане з історичними етапами її розвитку. Так, зародження місцевого самоврядування припадає на період скасування кріпосного права. Саме тоді відбувається відокремлення місцевих фінансів від державних, організація місцевих органів влади та передавання до них частини функцій центральної влади. Проблеми становлення місцевого самоврядування того етапу знайшли своє відображення у працях М. Свєшнікова , М. Лазаревського , М. Гронського , І. Дітятіна , Б. Чичеріна та ін. Наступний етап — період СРСР, протягом якого відбувається централізація влади, упровадження відсоткових відрахувань з державного до місцевих бюджетів, а в другій половині ХХ ст. — упровадження нормативного методу під час формування державного та місцевих бюджетів. Відповідно змінюються й теоретичні підходи до визначення ролі місцевого самоврядування . У пострадянський період нова хвиля інтересу до проблем становлення і розвитку місцевого самоврядування виникла в 90-х рр. ХХ ст., що було пов’язано з державною реформою та необхідністю вдосконалення державного устрою.

Незважаючи на те що інститут місцевого самоврядування закріплений у законодавчих актах багатьох країн, ефективність його функціонування сильно різниться, що пояснюється як розподілом комепетенційних повноважень, так і їх фінансуванням. Демократичні держави давно визнали переваги розвинутого місцевого самоврядування і відвели йому вагому роль у регіональному управлінні. Це викликано тим, що органи місцевого самоврядування тісно пов’язані з населенням, більш обізнані в його проблемах і потребах, тому можуть гнучкіше реагувати на їх зміни та забезпечувати вищу якість надання суспільних благ і послуг.

Крім того, це суттєво розвантажує державну владу та дає змогу зосередитися їй на розв’язанні загальнодержавних завдань. Оптимальний розподіл повноважень між рівнями влади висуває питання про те, скільки має бути вироблено суспільних благ та з яких коштів за них треба заплатити. Для цього необхідний свідомий вибір. Якщо алокація суспільних благ визначається політичним процесом, розподіл відбувається більш наочно, ніж у разі алокації приватних благ ринком. Саме тому неоптимальний розподіл владних повноважень, який призводить до диспропорцій у забезпеченні громадян суспільними благами, може бути однією з основних причин підриву довіри до уряду.

Ми згодні з думкою А. Даунса , відповідно до якої партії, скоріше, формують політику з метою перемоги на виборах, ніж виграють вибори з метою проведення політики. Саме цим можна пояснити ситуацію, що задекларовані принципи розвитку місцевого самоврядування, зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів роками декларуються, але реально не забезпечуються. Фактична роль держави (в особі центрального уряду) та місце, яке вона відводить органам місцевого самоврядування, можна охарактеризувати через показники, наведені в табл. 4.1.

Таблиця 4.1

ЧАСТКА ДОХОДІВ І ВИДАТКІВ ДЕРЖАВНОГО І МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ

У ВВП В УКРАЇНІ у 2004–2013 рр.

Примітка: розраховано автором.

З даних, наведених у табл. 4.1, видно, що протягом досліджуваного періоду частка видатків державного бюджету у ВВП зростає швидшими темпами проти частки доходів державного бюджету. Це свідчить про зростання зобов’язань держави та про невідповідність рівня фінансового забезпечення такому зростанню. Частка доходів і видатків місцевих бюджетів у ВВП змінюється однаковими темпами. Це обумовлено тим, що протягом досліджуваного періоду місцеві бюджети затверджувались і виконувались переважно без дефіциту (виняток — дефіцитне фінансування інвестиційних проектів).

Така ситуація є непрямим порушенням ст. 140 Конституції України, відповідно до якої місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України . Однак за жорсткого обмеження фінансового забезпечення, яке встановлюється центральними органами влади, таке право залишається лише декларацією без належного фінансового підкріплення. Крім того, за такої умови можна поставити під сумнів якість та обсяг суспільних послуг, які надаються громадянам. Як наслідок — місцеве самоврядування юридично існує, необхідність його дальшого розвитку декларується, але фактична роль його залишається незначною, передусім через брак власних фінансових ресурсів та брак реальної можливості ними розпоряджатися. Це не тільки створює передумови для дискредитації місцевих органів влади у свідомості виборців, але й формує підстави для опортуністичної поведінки місцевих органів влади. За обмеженого обсягу фінансових ресурсів, якого бракує для забезпечення суспільними благами всіх членів громади, зростає ризик ухвалення рішення про розподіл обмежених фінансових ресурсів на користь політиків.

В Україні становлення і розвиток місцевого самоврядування виявилося одним з найскладніших завдань у процесі розбудови держави, що обумовлено цілим комплексом проблем як політичного, так і економічного характеру. Більшість із цих проблем були закладені традиціями Радянського Союзу, де формування місцевих бюджетів було поставлене в повну залежність від державного. У нашій роботі ми зупинимося на економічних проблемах, наслідками яких стала хронічна дотаційність більшості місцевих бюджетів, руйнування соціальної інфраструктури на місцях, низький рівень життя населення тощо. Варто зазначити, що цей процес має причинно-наслідковий зв’язок: вилучення фінансових ресурсів на місцях призвело до падіння рівня соціально-економічного розвитку, унаслідок чого зменшився фінансовий потенціал органів місцевого самоврядування.

Особливості формування бюджетної системи загалом та місцевих бюджетів зокрема прямо пов’язані з моделлю розвитку місцевого самоврядування. В Європі було сформовано кілька моделей місцевого самоврядування, які потім поширилися на весь світ. Англосаксонська модель сформувалась у Великобританії, а відтак була сприйнята в США, Канаді, Індії, Австралії тощо. Її головними рисами є висока міра автономії місцевого самоврядування, виборність, контроль передусім з боку населення, відсутність на місцях спеціальних уповноважених, які контролюють органи місцевого самоврядування; а також відсутність місцевих адміністрацій (тобто органів державної влади місцевого рівня).

Наступна модель поширена в країнах континентальної Європи (Франції, Італії, Іспанії) та більшості країн Латинської Америки, Близького Сходу та ін. Її основними рисами є: поєднання місцевого самоврядування і місцевих адміністративних органів державної влади місцевого рівня; виборність і призначення службовців; певна ієрархія системи управління, в якій місцеве самоврядування є нижчою ланкою порівняно з вищою державною; обмеження автономії місцевого самоврядування; наявність на місцях державних уповноважених, які контролюють органи місцевого самоврядування . На практиці більшість країн використовують змішані моделі, однак загальна тенденція скерована на оптимізацію роботи органів місцевого самоврядування.

Складність процесу оптимізації роботи органів місцевого самоврядування полягає в тому, що практично не можна встановити чітких кількісних критеріїв громади:

— розміру підконтрольної території;

— рівня розвитку інфраструктури;

— чисельності населення;

— вікової структури населення;

— кількості мігрантів тощо.

Маємо зазначити, що важливо брати до уваги не тільки площу території, але й чисельність населення, яке не тільки вважається таким, що проживає на даній території, але й реально працює на ній та сплачує податки до місцевого бюджету. Адже досить часто трапляється ситуація, коли більша частина населення, що проживає на території даної територіальної громади, одержує від неї суспільні послуги, але працює і сплачує податки до бюджету іншої територіальної громади.

В Україні одна з ключових проблем у розбудові місцевого самоврядування пов’язана якраз із недосконалістю адміністративно-територіального устрою. У межах України у 2012 р. налічувалося близько 30000 адміністративно-територіальних одиниць та населених пунктів, і лише 10859 (третина) з них можуть вважатися життєздатними одиницями місцевого самоврядування (табл. 4.2). Як видно з таблиці, в Україні є значна кількість дрібних територіальних громад, однак це не сприяє розвитку місцевого самоврядування, оскільки процедура формування місцевих бюджетів передбачає залежність сільських, селищних і міських рад від районних і обласних держадміністрацій. Така ситуація навіть за наявності широкого спектра повноважень, делегованих органам місцевого самоврядування, за браку власного фінансового забезпечення не тільки не стимулює розвитку місцевого самоврядування, а навпаки, створює передумови для його дискредитації внаслідок неповного задоволення потреб місцевої громади.