У статті розглядаються сучасні підходи до визначення понять «регіон» та «регіональна політика», визначаються основні напрями здійснення регіональної політики на сучасному етапі соціальноекономічного розвитку, обґрунтовується роль та місце регіональних стратегій розвитку у забезпеченні ефективної регіональної політики держави.
Ключові слова: регіон, регіональна політика, регіональна стратегія.
Останні 15 років наша держава перебуває в центрі подій, які привели до кардинальних змін у політичному та економічному устрої європейського континенту. Отримавши статус незалежної держави, Україна опинилася під впливом таких перехідних процесів: ? формування нового геополітичного та економічного простору; ? ліквідація командно-адміністративної системи управління господарством та становлення ринкових відносин; ? відкриття національної економіки для зовнішніх ринків; ? тривала економічна криза, що охопила всі сфери та ланки економіки; ? зменшення частки державного сектора та зростання впливу на економічний розвиток приватного сектора; ? значна диференціація у рівнях соціально-економічного розвитку окремих регіонів (поява так званих депресивних регіонів) та відповідна диференціація рівня життя населення.
Внаслідок браку досвіду управління в таких складних умовах країна досить тривалий час існувала без чітко визначених орієнтирів свого подальшого розвитку, зокрема й відносно визначення стратегії та пріоритетів у сфері регіональної політики. Дії держави щодо регулювання регіонального розвитку носили фрагментарний неструктурований характер.
Суперечності та диспропорції, що виникли у регіональному розвитку країни, не тільки значною мірою зумовлені недостатньо ефективною діяльністю владних структур у цій сфері, а й стали результатом відсутності відповідного теоретичного обґрунтування. Незважаючи на значну кількість наукових публікацій з питань регіонального управління та регіональної політики, на сьогоднішній день можна констатувати, що в країні досі відсутня чітка методологічна база щодо їх здійснення в нових умовах. Недостатньо розробленими залишаються питання визначення стратегії регіонального розвитку, її співвідношення з регіональною політикою та механізм її практичної реалізації.
Основи регіонального управління та теоретико-методологічні аспекти політики регіонального розвитку закладено у працях М. Долішного, С. Дорогунцова, В. Поповкіна, В. Пили, В. Симоненко, Д. Стеченко, В. Павлова, А. Мельник та ін. Значний внесок у розвиток досліджень з даної проблематики зроблено російськими вченими.
Мета даної статті у дальшому розвитку методологічних підходів до визначення таких базових категорій регіональної економіки, як «регіон» та «регіональна політика», визначенні основних напрямів державної регіональної політики в сучасних умовах, обґрунтуванні ролі та місця регіональних стратегій розвитку в її забезпеченні.
Дослідження питань формування та здійснення регіональної політики потребує передусім чіткого визначення даного поняття, а також пов’язаних з ним інших базових понять регіональної економіки.
Виникнення поняття «регіон» пов’язано з появою такого нового напряму в економічній науці як регіональна економіка, визначення якій дав радянський вчений Н. Некрасов. Він же й запровадив науковий термін «регіон». Під регіоном він розумів велику територію країни, якій притаманні однорідні природні умови та характерна спрямованість розвитку продуктивних сил на основі поєднання комплексу природних ресурсів з відповідною матеріально-технічною базою, виробничою та соціальною інфраструктурою. Головним критерієм виділення регіону, на його думку, є єдність народногосподарських завдань, яка ґрунтується на сукупності © О. П. Тищенко, 2006 природних багатств, що використовуються чи плануються до використання, структурі господарської діяльності, що історично склалась або планованій структурі економічного розвитку. Як регіони Н. Некрасов виділяв союзні республіки і економічні райони СРСР, а також райони розміщення галузей промисловості, сільського господарства та транспорту [1, с. 22—23].
На думку Е. Алаєва, під регіоном слід розуміти територію, яка за сукупністю елементів, що її наповнюють, відрізняється від інших територій та яка характеризується єдністю, взаємопов’язаністю елементів, що її складають, цілісністю, причому ця цілісність є об’єктивною умовою та закономірним результатом розвитку даної території [2, с. 50].
Термін «регіон» походить від латинського «regio» і в перекладі означає «область», «округ». У словнику іншомовних слів ць ому поняттю дається таке визначення: «регіон — територія, що характеризується комплексом притаманних їй ознак (фізико-географічних, економічних тощо)» [3, с. 486].
Дещо ширше дане поняття трактується у Великому економічному словнику: регіон визначається як область, район, територія, частина країни, що відрізняється сукупністю природних та економіко-географічних умов, які історично склалися, та національним складом населення [4].
З наведених визначень випливає, що регіон по суті є синонімом терміна «територія», але кожен з фахівців розуміє його як іншу за розміром таксономічну одиницю. Продовжуючи аналіз наукових публікацій російських фахівців, знаходимо, що регіон розуміють як союзну республіку [5], а також область, край, автономію [6], район, місто [7].
Деякі українські науковці визначають регіон як частину території країни, на який функціонує сформований комплекс галузей виробництва, виробничої та соціальної інфраструктури [8], інші — «як простір, який може бути виділений у межах певної території на основі загальних характеристик, об’єднаних природно-географічними, соціальнодемографічними та політико-адміністративними взаємовідносинами, сформованими під впливом факторів, що історично склались» [9].
Відсутність єдиного тлумачення поняття «регіон» значно ускладнює розуміння сутності регіональної політики, адже постає питання щодо того, ким та на яких ієрархічних рівнях вона має здійснюватися. Тому, на нашу думку, для найповнішого розкриття суті поняття «регіон» з погляду формування та здіснення регіональної політики його потрібно доповнити тією самою «притаманною ознакою», про яку говорять багато дослідників. Тобто воно має включати не лише територіальну, а й адміністративну складову.
Вдалим з цього погляду є визначення регіону, сформульоване російськими дослідниками, які розуміють його як територіальне утворення, що має чітко окреслені адміністративні кордони, в межах яких відновлюються соціальні та економічні процеси забезпечення життя населення, зумовлені місцем регіону в системі територіального та суспільного поділу праці [10, с. 12].
Близької позиції дотримуються і деякі вітчизняні вчені, які хоч і не включають у визначення регіону адміністративної складової, але пропонують розглядати регіон як адміністративно-територіальну одиницю (область), найзамкненішу відтворювальну систему з чіткою управлінською структурую [11, с. 12]. Даний підхід дістав відображення у недавно прийнятому Законі України «Про стимулювання розвитку регіонів» [12].
На нашу думку, з метою формування єдиного понятійного апарату, забезпечення однозначності тлумачення та розуміння доцільно було б чітко розділити межі вживання поняття «регіон» залежно від сфери застосування та характеру завдань, що вирішуються. З погляду здійснення державної регіональної політики під регіоном слід розуміти саме конкретну адміністративно-територіальну одиницю країни, функції щодо управління якою здійснює конкретний суб’єкт такої політики. Такою одиницею за нинішньої структури адміністративно-територіального поділу території країни доцільно було б прийняти територію Автономної Республіки Крим та адміністративної області, а також окремих міст (Київ, Севастополь) з особливим статусом.
Розуміння регіону як конкретної адміністративно-територіальної одиниці дає можливість краще з’ясувати й сутність регіональної політики, визначити її мету, принципи, об’єкті, суб’єкти, зрозуміти інструменти її здійснення. Однак і щодо цього поняття фахівці на даний час не дійшли згоди. Так, В. Симоненко [13, с. 31] під регіональною політикою розуміє два моменти. 2. Це соціально-економічна політика, яка здійснюється на базі загальнодержавного законодавства безпосередньо самими регіонами для досягнення тих чи інших регіональних і місцевих цілей та завдань.
Схожої позиції дотримується В. І. Павлов, який вводить поняття «політика регіонального розвитку» і виокремлює в її складі державну регіональну політику та регіональну соціальноекономічну політику [14, c.14].
Аналогічний підхід знаходимо і в [11, с. 29], де автори розділяють регіональну політику на політику держави щодо регіонів і власну політику регіонів.
Але існують й інші погляди на визначення регіональної політики. Так, у [15, с. 14] дається визначення: «В широкому розумінні регіональна політика — це система цілей і дій, спрямованих на реалізацію інтересів держави стосовно регіонів та внутрішніх інтересів самих регіонів за допомогою методів, що враховують історичну, етнічну, соціальну, економічну та екологічну специфіку території».
Наведені визначення свідчать про відсутність єдиних підходів до розуміння цього поняття, а отже, і набору інструментів, які повинні використовуватись у рамках реалізації регіонально ї політики. Це, у свою чергу, зумовлює необхідність проведення подальших досліджень з даної проблематики.
Різні погляди на сутність регіональної політики позначаються й на розумінні її мети, що зумовлено «різним баченням стратегічних орієнтирів її здійснення. В якості таких орієнтирів одні автори вбачають суто управлінський аспект, інші — геопростровий, територіальний» [15, с. 15]. Не вдаючись до наукової дискусії з цього питання, зазначимо, що на сьогоднішній день існує єдиний офіційний нормативний документ — «Концепція державної регіональної політики», в якому визначено, що «головною метою державної регіональної політики є створення умов для динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку України та її регіонів, підвищення рівня життя населення, забезпечення додержання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного її громадянина незалежно від місця проживання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації на основі підвищення використання потенціалу регіонів, підвищення дійовості управлінських рішень, удосконалення роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування» [16].
Якщо виходити з даного визначення, стає зрозумілим, що регіональна політика є загальнодержавним інструментом розв’язання широкого комплексу проблем, які неможливо вирішити за допомогою інших важелів.
Залежно від характеру та способу заходів, які застосовуються у рамках здійснення регіональної політики, розрізняють два її основні напрями [17].
1. Активна регіональна політика, пов’язана з необхідністю якісно змінити структуру економіки. Її застосування є доцільним, коли ринкових механізмів виявляється недостатньо для розв’язання проблем диспропорцій у розвитку. Така політика передбачає зокрема: підвищення рівня продуктивності праці в регіонах з низьким рівнем розвитку за допомогою державного інвестування в освіту та інфраструктуру, забезпечення умов економії за рахунок збільшення масштабів діяльності завдяки створенню стимулів щодо зайнятості та інвестування в нові виробництва, заохочення зусиль, спрямований на місцевий розвиток, на забезпечення належних умов для створення і функціонування малого та середнього бізнесу.
2. Пасивна регіональна політика, що полягає в поліпшенні регіонального розвитку за допомогою заходів, які сприятимуть ефективнішій роботі ринкових механізмів через усунення бар’єрів для рухливості робочої сили та капіталу й забезпечення кращого обміну інформацією і технологіями між регіонами.
Як правило, більшість країн застосовує поєднання активної та пасивної політики.
Для кращого розуміння суті регіональної політики доцільним є виокремлення її об’єкта, суб’єктів та проведення її структуризації, тобто виокремлення окремих складових.
Об’єктом регіональної політики є весь спектр соціально-економічних процесів, що відбуваються на конкретній території. Іншими словами, до сфери впливу регіональної політики потрапляють люди, природа і всі суспільні інститути, що забезпечують взаємодію між ними. Суб’єктами регіональної політики є центральні органи законодавчої і виконавчої влади, органи регіонального управління та місцевого самоврядування [15, с. 15 ].
Оскільки на регіональному рівні мають регулюватися всі процеси суспільного життя, то у складі регіональної політики можна виокремити такі елементи, що їх можна розглядати як окремі її напрями: економічна, соціальна, промислова, аграрна, екологічна, гуманітарна, науково-технічна політика. При цьому деякі з них можуть мати порівняно самостійні напрями регулювання певних територіальних процесів та сфер. Провідна роль у сучасних умовах, безперечно, належить економічній політиці. Залежно від вибраних критеріїв можливі й інші підходи до структуризації державної регіональної політики. Звичайно, наведену структурну модель певною мірою можна вважати досить умовною, хоча вона дає досить повне уявлення про регіональну політику як про свідомо і цілеспрямовано розроблювану і втілювану в практику систему дій державних і місцевих органів державної влади у різних сферах регіонального життя. Цілком очевидно, що регіональна політика має будуватися на певних принципах, які повинні відображати як тактичні, так і стратегічні орієнтири регіональної політики.
Як зазначається у Концепції державної регіональної політики [16], ця політика є складовою національної стратегії соціально-економічного розвитку України, тісно пов’язаною із здійсненням адміністративної реформи та впорядкуванням адміністративно-територіального устрою, і реалізується за допомогою здійснення органами виконавчої влади та місцевого самоврядування системи заходів для забезпечення ефективного комплексного управління економічним і соціальним розвитком України та її регіонів — Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя.
З даного визначення випливає, що конкретні завдання, які має забезпечувати регіональна політика, перебувають у прямій залежності від загальнодержавних стратегічних пріоритетів і завдань, які відображаються у відповідних документах [18
—23]. У кожному з цих документів є окремий розділ, у якому аналізуються нинішні проблеми та визначаються завдання регіональної політики на сучасному етапі економічного розвитку країни.
Ключовими завданнями регіональної політики на найближчі роки залишаються такі [23, с. 128]:
1) зміцнення потенціалу регіонів, розроблення та запровадження ефективних механізмів стимулювання їх розвитку, зокрема державної підтримки слаборозвинутих територій;
2) зменшення диспропорцій в економічному та соціальному розвитку регіонів;
3) удосконалення територіального устрою та істотне підвищення ролі місцевих органів влади і територіальних громад у зміцненні ресурсного потенціалу та конкурентоспроможності регіонів.
Узагальнюючи головні стратегічні документи, можна виокремити такі складові загальнодержавного механізму регулювання регіонального розвитку: ? формування законодавчо-нормативної бази з питань регулювання регіонального розвитку; ? удосконалення міжбюджетних відносин між центром та регіонами; ? розробка та реалізація програм соціально-економічного розвитку; ? розвиток транскордонного і прикордонного економічного співробітництва; ? застосування спеціального режиму інвестування та використання різного виду пільг з метою стимулювання розвитку окремих видів підприємницької діяльності.
На сьогоднішній день жоден із цих елементів, на жаль, не діє в повноцінному режимі, а практика господарювання на регіональному рівні свідчить про наявність цілої низки проблем, що потребують розв’язання.
Одним з невирішених питань також залишається питання розроблення механізму реалізації стратегії регіонального розвитку та її місця у регіональній політиці.
Розробка на державному рівні Методичних рекомендацій щодо формування регіональних стратегій розвитку [24], затверджених наказом Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України від 29.07.2002 р. № 224, є ще одним підтвердженням надзвичайної важливості розвитку методології регіонального управління. Даний документ розроблено з урахуванням положень Конституції України, законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України», Концепції державної регіональної політики та інших нормативних документів.
Визначивши розробників, склад і зміст проекту регіональної стратегії розвитку, стратегічні цілі та механізми, процедури дій щодо її реалізації, ці методичні рекомендації обумовлюють можливості їх уточнення залежно від особливостей регіону та необхідність, на основі врахування загальнодержавних пріоритетів, формування таких стратегій розвитку, які найбільшою мірою відображали б інтереси та можливості кожного регіону. У загальному вигляді стратегічний план регіонального розвитку складається з таких розділів:
1. Вступ, у якому обґрунтовується мета та підстави для розроблення документа.
2. Описово-аналітична частина, в якій аналізується та оцінюється фактичний стан розвитку регіону і наводяться географічні, історичні, демографічні, економічні, соціальні характеристики.
3. Перспективи розвитку регіону та його місія.
4. Характеристика конкурентних переваг та обмежень перспективного розвитку регіону (СВОТ-аналіз).
5. Стратегічні цілі (напрями) та поетапні плані дій з детальним описом заходів, термінів виконання, відповідальних виконавців, джерел фінансування.
6. Механізми реалізації стратегічного плану.
Підготовка проектів регіональних стратегій розвитку покладена на Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську державні адміністрації на основі рішень відповідних рад.
Регіональні стратегії розвитку, у свою чергу, є основою для розроблення: ? середньострокових програм економічного і соціального розвитку регіонів, що мають визначити показники видатків державного і місцевих бюджетів, необхідних на наступні бюджетні періоди для стратегічних цілей регіонального розвитку, здійснення яких триває понад один рік; ? щорічних програм економічного і соціального розвитку регіонів, що визначають послідовні заходи першочергової реалізації регіональної стратегії розвитку та необхідні для цього витрати, які включаються до проекту бюджету відповідного регіону на наступний рік; ? угод між Кабінетом Міністрів України та Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами щодо регіонального розвитку; ? визначення депресивних територій.
Спеціальний розділ даних методичних рекомендацій присвячено визначенню механізму та процедур реалізації регіональних стратегій розвитку, в якому мають обґрунтовуватися заходи щодо створення економічних, організаційних, нормативно-правових та інших передумов для реалізації основних принципів сталого збалансованого розвитку регіону.
Підсумовуючи викладене вище, слід зазначити, що особливої уваги в сучасних умовах потребують питання конкретизації зазначених у методичних рекомендаціях механізмів і процедур реалізації регіональних стратегій розвитку та обґрунтування заходів щодо створення передумов для реалізації основних принципів сталого збалансованого розвитку регіону. Вони мають включати такі складові, як нормативно-правове, організаційне, фінансово-економічне, кадрове, інформаційне та науково-проектне забезпечення.
Залишаються також відкритими й потребують подальших досліджень і відповідного методичного забезпечення питання врахування та узгодженості положень загальнодержавної стратегії розвитку в розробленні регіональних стратегій; питання визначення параметрів, переліку показників щодо характеристики та критеріїв оцінки рівнів розвитку окремих регіонів і визначення стратегічних пріоритетів; питання формування джерел фінансування заходів, що забезпечують реалізацію стратегічних завдань розвитку регіону; питання моніторингу, контролю за реалізацією та в разі необхідності коректування показників регіональних стратегій розвитку.
Література
1. Некрасов Н. Н. Региональная экономика. — М.: Экономика, 1978. — 343 c.
2. Алаев Э. Б. Социально-экономическая география: понятийно-терминологический словарь. — М.: Экономика, 1983.
— 290 с.
3. Словник іншомовних слів / Уклад.: С. М. Морозов, Л. М. Шкаракута. — К.: Наукова думка, 2000.
— 680 с.
4. Борисов А. Б. Большой экономический словарь. — М.: Книжный мир, 2001.
— 895 с.
5. Рут гайзер В. М. Региональные особенности общественного воспроизводства (территориальные аспекты взаимозаменяемости производственных ресурсов). — М.: Мысль, 1972.
— 191 с.
6. Анохин А. А. Региональные проблемы социального развития. — Л.: ЛГУ, 1986. — 133 с.
7. Шнипер Р. И. Регион: экономические методы управления. — Новосибирск: Наука, 1991. — 316 с. 9. Бережная И. В, Захарова О. Д. Теоретические аспекты определения социально-экономической структуры региона // Культура народов Причерноморья.
— 2002. — № 50.
— Т. 3. — С. 70—74.
10. Гутман Г. В. и др. Управление региональной экономикой. — М.: Финансы и статистика, 2001. — 176 с.
11. Організ аційно-економічний механізм розвитку реґіону: трансформаційні процеси та їх інституційне забезпечення /За ред. проф. А. Ф. Мельник. — Тернопіль, Економічна думка, 2003. — 608 с.
12. Закон України «Про стимулювання розвитку реґіонів» від 08.09.2005 р. № 2850-IV. — Голос України. — 2005. — 8 листопада.
13. Симоненко В. Реґіональна політика: Системний підхід // Економіка України.
— 1996. — № 6.
14. Павлов В. І. Політика реґіонального розвит ку в умовах ринкової трансформації (теоретикометодологічні аспекти та механізми реалізації). — Луцьк, Надстир’я, 2000. — 594 с.
15. Реґіональна політика: методологія, методи, практика / НАН України, Ін-т реґіональних досліджень. — Львів, 2001.
— 719 с.
16. Концепція державної реґіональної політики. — Затв. Указом Президента України № 341/2001 від 25.05 2001 р. — www.rada.gov.ua.
17. Романюк С. А. Реґіональна політика в Україні — процес рефо рмування. — Економіка розвитку.
— 2003. — № 3. — С. 5
—14.
18. Стратегія економічного та соціального розвитку України «Шляхом Європейської інтеграції» на 2004—2015 рр. // http: //zakon.rada.gov.ua/signal/strateg.pdf.
19. Проект урядової програми «Україна — 2010»: Конспект урядової програми стратегічного розвитку //Урядовий кур’єр. — 1999. — №№ 62, 63, 67, 71, 73.
20. Україна: поступ у ХХI століття. Стратегія економічної та соціальної політики на 2000
—2004 рр.: Послання Президента України до Верховної Ради України. 20
00 рік. // Урядовий кур’єр. — 2000.
— № 34. — С. 5—12.
21. Концепція державної реґіональної політики // Затверджена Указом Президента України від 25.05. 2001 р., №341/2001. // http://zakon.rada.gov.ua.
22. Європейський вибір. Концептуальні засади економічного та соціального розвитку України на 2002—2011 рр.: Послання Президента України до Верховної Ради України. 2002 рік. // Урядовий кур’єр. — 2002. — № 100.
— С. 5—12.
23. Про внутрішнє і зовнішнє станови ще України у 2003 році.: Послання Президента України до Верховної Ради України від 27. 02. 2004 р. // http://zakon.rada.gov.ua.
24. Методичні рекомендації щодо формування реґіональних стратегій розвитку. — Затв. наказом Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України № 224 від 29.07. 2002 р. — www.rada.gov.ua. Надійшла до редакції: 09.01.2006 р.
УДК 339.13 В. С. Марцин, академік АН ВШ України, д-р екон. наук, проф., зав. кафедри фінансів
Львівського банківського інституту НБУ
