Паростки державної служби можна розпізнати у найперших державних утвореннях на території України. Природа державного ладу кожного з державних утворень визначала зміст діяльності державних органів та осіб, які слугували державі в особі цих органів.
Протягом своєї історії український народ створив кілька великих державних утворень, визнаних у тогочасному світі. Це — середн ьовічна феодальна держава Київська Русь (ІХ
—ХІІ ст.), Галицько-Волинська держава (XII—XIV ст.), Українська козацька республіка (середина XVII
— XVIII ст.), Українська народна республіка і Українська держава (1917
—1920 pp.).
На характер державності, форми держави та управління України впливали складні історичні, економічні та соціальні умови кожної епохи. Визначальним у системі управління державою в різні часи був вплив геоп олітичного розташування країни. Великий вплив на формування державного устрою та системи організації влади мали держави-сусіди, з якими межувала Україна. Протягом тривалого періоду землі України перебували під владою інших держав, тому Україна не змогла створити історично розвинутої, єдиної, заснованої на власних традиціях, цілісної системи державної служби. Хоча ці чи нники в комплексі й зумовлювали створення історично виправданої служби державі.
Ще в Київській Русі відбулося формування службовців, які слугували державі в особі панівної влади. У Київській Русі це був великий князь. Одним із чинників, які об’єднували велику феодальну державу Київську Русь, була «спільність правлячої династії, в як ій київський князь був лише старшим і більш поважним» .
1
Швидько Г., Романов В. Державне управління і самоврядування в Україні: Істори
59Великий князь мав законодавчу, судову владу, контролював роботу службовців, керував військом, організовував міжнародні зв’язки. Виконання цих повноважень забезпечували княжі та земські службовці. Г. Швидько та В. Романов зазначають, що княжі урядовці знаходилися в Києві і були залежні від князя у виконанні завдань державної влади. Вони наглядали за княжим двором, його слугами та господарс твом. В їх підпорядкуванні були фінансові урядовці, через яких здійснювалася ще одна функція князя — здобуття коштів для утримання родини князя, його двору, війська, судів, адміністрації. Земські урядовці обиралися народом, пізніше їх призначав князь. Поступово вони перетворилися в княжих урядовців
1 .
У період феодальної роздробленості Русі Галицько-Волинська держава, за висловом Михайла Грушевського, «зберегла в українських землях протягом цілого сторіччя після занепаду Києва як політичного центру в повній силі традиції великодержавної політики й життя князівсько-дружинного режиму, суспільнополітичних форм і культури, заснованої Київською державою»
2 .
Князь уособлював законодавчу, виконавчу та судову владу. Маючи вищу виконавчу владу, князь доручав адміністративні справи «своїм урядовцям, посади яких мали різне походження: одні брали свій початок від попередніх часів... решта створені для виконання певних управлінських функцій княжої влади»
3 .
У XIV ст. значна частина українських земель потрапила під владу сусідніх могутніх держав. Польща захопила Галичину і утримувала її під своєю владою протягом чотирьох століть. Більшість українських земель була захоплена Великим Князівством
Литовським. За визначенням Г. Швидька та В. Романова, верховна влада у Великому Князівстві Литовському була представлена трьома складовими. На йвища влада належала великому князеві, який мав законодавчу, військову та судову владу. Великий князь розділяв верховну владу з княжим родом, з панами — радою, потім — із сеймом. У федеративному устрої Великого Князівства
Литовського не було центрального виконавчого апарату, крім тих, хто контролював виконання землями своїх обов’язків перед князем. Після Люблінс ької унії 1569 p. українські землі в межах єдиної Речі Посполитої стали власністю головної її частини —
Польщі. Вища державна влада в Речі Посполитій належала коро
1
Так само. — С. 22.
2
Конституція України — Основний Закон суспільства, держави, людини: Наук.-метод. рекомендації. — К.: УАДУ, 1997. — С. 6.
3
60лю і великому сейму, куди входили магнати і шляхта, верхівка католицького духовенства .
Особливе місце в історії державотворення України належить
Українській козацькій республіці. Наступ польського уряду та польської шляхти в XVII ст. на українські землі з метою повного покатоличення і полонізації, з одного боку, та повного економічного закріпачення і соціального пригноблення, з другого, викликав справедливий опір українського населення, який вилився у війну українського нар оду за своє соціальне та національне визволення, це — по-перше, а по-друге, періодичні спустошення українських земель турками та татарами за повної байдужості з боку Польщі примушували український народ шукати шляхи самооборони. Ці обставини започаткували формування самостійної народної організації, яке завершилося утворенням незалежної
2 .
України
Українська козацька держава була першою «демократичною республікою тогочасного світу. Хоча вона мала мілітаристський характер з огляду на війни, в які її постійно втягували, в її державному устрої поєднувалися і монархічні, і демократичні елементи.
Вона мала всі характерні ознаки держави: територію, чіткий адміністративно-полковий устрій, інститут державної влади на чолі з ге тьманом, який обирався на козацькій раді і разом з військовою радою уособлював вищий законодавчий орган; поділ на судову та виконавчу владу: генеральний суд та судочинство; генеральну (козацьку) старшину; фінансову систему, військо, міжнародне визнання»
3 .
Державний апарат управління створювався під безпосереднім керівництвом Б. Хмельницького за допомогою сильної старшинської групи, вихідців з української шляхти і заможних козаків. Після ліквідації польсько-шляхетського державного апарату саме старшина взяла у свої руки адміністративні функції. З часом це військово-старшинське управління охопило всю цивільну адміністрацію, суддівство, земельну власність, фінанси
4 .
Вищим органом влади Запорізької Січі була січова рада. Виконавча влада на Січі належала кошовому отаману, який залежав від січової ради, але мав необмежену владу і зосереджував у сво
1
Швидько Г., Романов В. Державне управління і самоврядування в Україні. — С. 44, 48.
2
Конституція України — Основний Закон суспільства, держави, людини: Наук.-метод. рекомендації. — К.: УАДУ, 1997. — С. 7.
3
Конституція України — Основний Закон суспільства, держави, людини: Наук.-метод. рекомендації. — К.: УАДУ, 1997. — С. 8.
4
61їх руках вищу адміністративну, військову і судову владу. Кошовий отаман був найголовнішим у складі військової старшини, яка вела документацію, забезпечувала охорону кордонів, організацію війська, чинила суд, збирала податки, вела фінансові книги тощо. Г. Швидько та В. Романов зазначають, що «після Зборівського (серпень 1649 p.), а потім Білоцерківського (вересень 1651 p.) договорів, які Б. Хм ельницький уклав з Річчю Посполитою, система органів управління складалася з трьох урядів: генерального, полкового, сотенного. Вищий орган влади — генеральний уряд, який очолював гетьман з його найближчими прибічниками. Гетьман був правителем, главою України, він наділявся широкими державними повноваженнями для виконання політичних, військових, фінансових функцій. Генеральна старшина керувала окремими галузями де ржавного життя» .
Як зазначає Ю. Шевцова, «корисним у плані повернення до власних традицій державотворення є приклад роботи урядових службовців періоду Гетьманщини (XVII—XVIII ст.), зокрема військових канцеляристів», які входили до складу Генеральної військової канцелярії — центрального органу виконавчої влади. Військові канцеляристи того часу були високоосвіченою елітою України, вони складали присягу та брали участь у розгляді важливих де ржавних справ
2 .
Козацька держава проіснувала до початку 80-х pp. XVIII ст. «Наприкінці XVIII ст. зусиллями імперської, антинаціональної політики російського уряду було ліквідовано національну державність українського народу. По всій Україні насильницьким шляхом встановлювалися органи управління Росії»
3 . Розбудова державності України в кінці XVII ст. в силу різних подій була призупинена до початку XX ст.
Після розпаду Російської імперії український народ знову зробив спробу створити свою незалежну державу. Події 1917
—1921 pp. увійшли в нашу історію як період визвольної боротьби українського народу за свою незалежність
4 . Однак однією з причин невдач Української народної республіки (1917
—1920 рp.) у цій боротьбі були саме кадрові проблеми. За висловом А. Могилянського, «новий апарат створювався в неймовірно важких умовах.
1
Там само. — С. 62.
2
Шевцова Ю. Створення та становлення державної служби в Україні: Історичний досвід та шляхи реформування: Магістерська робота. — К.: УАДУ, 1998. — С.10.
3
Швидько Г., Романов В. Державне управління і самоврядування в Україні. — С. 80.
4
Конституція України — Основний Закон суспільства, держави, людини: Наук.-
62З елементів, які протягом усього життя перебували в опозиції уряду й зовсім не були виховані владою, важко було її конструювати: вони вносили лише розлад і роздратування, дискредитуючи саму владу як таку. Нові представники влади не вміли, часто з найкращими намірами, впритул й авторитетно підійти до нової для них справи. Старі ж дія чі, часто знову залучені до влади, застосовували старі й ненависні прийоми управління» .
Наступні 70 років Україна була у складі СРСР. За тих часів в Україні не було самостійної державно-правової організації, а державний апарат був складовою партійного керівництва. Діяльність державного апарату спрямовувалася партійними організаціями, а правової регламентації цієї діяльності не було. Не було навіть визначення державної служби та правової основи її функ ціонування.
З часу проголошення незалежності в 1991 р. Україна наслідувала державну службу, структура якої, склад та управлінські системи були створені відповідно за підтримки уряду в державі колишнього Радянського Союзу. Головним завданням держави було управління економікою. Головною функцією державного апарату було забезпечення розповсюдження рішень комуністичної партії стосовно виробництва та розподілу ресу рсів у всіх галузях економіки та забезпечення виконання цих рішень відповідно до офіційної лінії уряду.
Коло обов’язків державного апарату в колишньому Радянському Союзі було значно вужчим від країн Організації економічного співробітництва та розвитку, тому кількість державних службовців у ньому була набагато меншою
2 .
Від державних службовців не вимагалося аналізувати політичні процеси, розпоряджатися ресурсами або керувати процесом виконання урядових рішень у незалежному правовому полі. Їм не потрібні були знання з економіки, права, менеджменту та фінансів. Замість цього більшість державних службовців мали технічну освіту та деякі знання виробництва. Більше того, були важливими такі персональні якості, як дисципліна, від даність, слухняність та здатність виконувати накази. Державних службовців призначали на посади або висували на вищі посади на під
1
Місцеве самоврядування в Україні: Історія, проблеми, пропозиції. — К., 1994. — С.33.
2
Озірська С.М., Полянський Ю.Д. Системи державної служби європейських країн: Велика Британія, Російська Федерація, Україна, Французька Республіка: Наук.-аналіт.
63ставі цих якостей та знання виробництва. Державна служба Радянського Союзу була високо дисциплінованою бюрократією.
Призначення на вищі посади контролювалося політичними керівниками. Це сприяло розвиткові прислужливості та дисципліни, а не ініціативи та відповідальності. Державні службовці слугували більше своєму керівникові, ніж загальному громадському інтересові.
Сьогодні для України важливим та складним за вданням є розвиток професійної державної служби.
Указом Президента України від 10 листопада 1995 р. №1035 затверджено Програму кадрового забезпечення державної служби. У цій програмі зазначено, що для розв’язання проблем соціально-економічних перетворень в Україні необхідно проводити єдину державну кадрову політику, науково обґрунтувати потребу державних органів та їх апарату у фа хівцях, розробити ефективну систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Програма та заходи на її виконання розроблені відповідно до Закону України «Про державну службу» та прийнятих Урядом нормативних документів із запровадження механізму добору працівників на державну службу на конкурсній основі, формування кадрового резерву, стажування, підготовки, перепідготовки кадрів та підвищен ня їх кваліфікації.
На виконання основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні, схвалених Указом Президента України від 22 липня 1998 р. №810, затверджена Стратегія реформування системи державної служби в Україні (Указ Президента України від 14 квітня 2000 р. № 599). Вона визначає:
• цілі та завдання реформування системи державної служби;
• необхідність наукового обґрунтування та с упроводження заходів з реформування державної служби;
• напрями вдосконалення класифікації органів державної влади та посад державних службовців за змістом і характером діяльності, способами призначення та надання повноважень;
• принципи розмежування політичних і адміністративних посад;
• засади створення оптимальної структури функціонального управління державною службою;
• завдання щодо зміни х арактеру діяльності кадрових служб органів державної влади;
• прозорий, об’єктивний та гласний характер процедур прийняття на державну службу та просування по ній;
64• підходи до формування чітких механізмів просування по службі на підставі особистих професійних заслуг державних службовців;
• обов’язковість і єдність принципів проведення відкритого конкурсу та стажування зі складанням іспиту;
• комплекс заходів, спрямованих на підвищення адміністративної культури державних службовців;
• завдання щодо посилення стабільних правових гарантій та соціальної захищеності працівників органів дер жавної влади;
• значне вдосконалення загальнодержавної системи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб органів місцевого самоврядування;
• напрями формування критеріїв оцінки надання державних послуг фізичним та юридичним особам;
• принципи взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб із громадс ькістю та громадянами;
• завдання щодо поліпшення іміджу державної служби та запровадження нового типу взаємовідносин між громадянами і державними службовцями;
• терміни введення щорічного підбиття підсумків виконання державними службовцями своїх обов’язків і завдань, а також проведення періодичної, один раз на три роки, атестації державних службовців тощо.
За дани ми Державного комітету статистики України на 1 січня
2005 р. в Україні налічувалося 251 471 державний службовець,
62282 атестовані працівники Державної податкової адміністрації та Державної митної служби, а також 89588 посадових осіб місцевого самоврядування (див. табл. 1.1). Отже, загалом кількість керівних працівників та спеціалістів, які за чинними нормативноправовими актами віднесені до категорій державних службовців і посадо вих осіб місцевого самоврядування, станом на 1 січня 2005 р. становить 403 341 особу.
Адаптація інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу має здійснюватись за такими пріоритетними напрямами: удосконалення правових засад функціонування державної служби; реформування системи оплати праці державних службовців;
65
установлення порядку надання державних послуг та вдосконалення нормативного регулювання вимог професійної етики державних службовців; удосконалення та підвищення ефективності управління державною службою; професіоналізація державної служби.
Подальший роз виток державної служби здійснюватиметься на таких принципах і засадах взаємодії системи державної служби та громадянського суспільства: ? законність і правова регламентація діяльності державних органів та державних службовців, запобігання проявам суб’єктивізму і недопущення порушень установленого порядку прийняття рішень і надання послуг; ? дотримання державними службовцями вимог законодавства з питань де ржавної служби та антикорупційного законодавства, етичних норм і правил поведінки, належне виконання посадових обов’язків; ? демократизація та прозорість системи державної служби; ? професіоналізм у підготовці управлінських рішень і наданні послуг; ? прозорість процедури прийняття державними органами рішень, забезпечення участі громадян у процесі їх підготовки; ? об’єктивність інформування гро мадян України про діяльність державних органів і державних службовців; ? захищеність державних службовців від втручання в їх діяльність; ? заміщення посад державної служби професійно підготовленими, висококваліфікованими фахівцями; ? оприлюднення через засоби масової інформації відомостей про доходи, отримані протягом року державними службовцями, які займають посади І — II категорій;
Таблиця 1.1
Радизправл юдини . 67
Комі тетз
Прези д ен тові
1
Ук раї н с ь кенаціональ неінформаційнеагент ство (
ННЯ
Ве рховної
УВА
ЯД
МОВР
Рах унковапалата ,
Уп овноважен ий
Раданаціональн оїбезпекиіобо рони
Наці ональнасл ужбапосередницт ваіпримирення (
СА
ГО
РЗУ ),
ЕВО
Україн ивгалузінаукиітехніки ,
НК
МІСЦ
Крим ,
України (
Українивга лу зіархітектури , Ін с т и т у тз аконод авст ва
Б
Республіці
Ко мі сі язпи таньдіяльностіпідприємствтаоргані заційгромадськ ихорганізаційінвалідів ,
ОС І
Центра льнавиб орчакомісія ,
ИХ
Державни хпремій
Державноїпремі ї
На ціон альнаакадеміяде р ж а в н о г оуправ л інняпри
В
О
Автоном ні й
Д
А
Б ),
С
Ра дасоціаль н огоп артнерства ,
ПО
ПМ
Комі тетз
Націонал ьна
НІ
ВЦ ІВІ
Українив
Державн еуправліннясправа ми ,
БО
Ко мі тетіз
Коорд инаційнийко мітетзборотьбизкорупцієютаор ганізованоюзло ч инністю , поміч ник инароднихдепута тів
Ж
СЛУ
Шевче нка ,
Укрінфор м ),
Прези д ента
Х
НИ
України .
В
Тараса
РЖА
ДЕ
Рад и
Україниімені
Нац і ональнакомісіязрадіаційногозахистунаселе н ня
Українизпит аньтелебачен н яірадіомовлення ,
СТІ
Пр едст авництво
Верх овної
Фондсприяннямісцевомуса мовр ядуванню ,
України ,
ЛЬКО
П ),
Націон альнийінститутпроблемміжнар одноїбезпеки (
Ра да
КІ
П
НС
Ра ди
Націонал ьна
МІКА
Націон альн ийін с т и т у тстратегі чнихдосліджен ь ,
України ,
Націонал ьноїпре м і ї
Верховної
Данінакінецьро к у .
ИНА
України ,
Д
1
2
| 12 0145 |
157 |
74 |
162 |
6 8 626 |
|
19 152 |
49 474 |
1397 |
27276 |
10 019 |
Динаміка кількості посадо вих осіб місце в ого самовр яду в ання |
89 588 |
965 |
| 85 432 |
898 |
| 77 442 |
787 |
| 67 660 |
757 |
| 67 468 |
737 |
| 65 605 |
761 |
| 59 416 |
662 |
| 53 194 |
276 |
| 53 152 |
|
| 64 054 |
|
| Усього по сад о вих осіб місцево го самовряду в анн я |
Обласні рад и , Ки ївська та Севас топольська міські ради |
69 Закінченнятабл . 1.1 ? створення умов для запобігання виникненню обставин, що сприяють проявам корупції і зловживанням на державній службі; ? забезпечення збереження конфіденційної інформації, отриманої під час виконання державними службовцями посадових обов’язків.
Програма розвитку д ержавної служби на 2005 — 2010 рр. ставить такі три основні завдання:
• підвищення ефективності виконання державною службою завдань і функцій держави. Для цього необхідно: визначити та запровадити стандарти професійної діяльності державних службовців на засадах стратегічного планування діяльності державних органів з орієнтацією на надання державних послуг (далі — послуги); забезпе чити моніторинг ефективності діяльності державних органів та їх посадових осіб щодо реалізації стратегічних документів і надання послуг; удосконалити систему добору кадрів на державну службу для визначення найбільш кваліфікованих фахівців з питань економічної, підприємницької, фінансової, банківської та інших видів діяльності, обізнаних із сучасними управлінськими технологіями, та зді бних випускників вищих навчальних закладів; удосконалити систему оплати праці державних службовців на засадах забезпечення її конкурентоспроможності на ринку праці та заохочення державних службовців за результативну, сумлінну роботу;
• забезпечення прозорості державної служби, високого рівня відповідальності та звітності за підготовку і виконання управлінських рішень, надання послуг шляхом: створення прозорої сист еми управління персоналом державної служби; посилення відповідальності державних службовців за результати своєї діяльності; запровадження прозорої процедури просування по службі на підставі професійних досягнень;
• адаптація інституту державної служби до європейських стандартів з урахуванням національних особливостей шляхом забезпечення: комплексного розвитку законодавства про державну службу як професійного засобу вико нання завдань і функцій держави; системного визначення видів державної служби; удосконалення законодавства з питань проходження державної служби;
70 політичної нейтральності державних службовців у процесі виконання своїх професійних обов’язків, посилення їх правової та соціальної захищеності; стимулювання професійного зростання та високих результатів діяльності державних службовців на засадах рівності оплати за однакові обсяг, інтенсивність роботи і рівень відповідальності; удосконалення системи професійного навчання державних службовців та поса дових осіб місцевого самоврядування з урахуванням подальшої професіоналізації державної служби, засад організації навчання державних службовців в країнах — членах ЄС.
71Розділ 2
