Застосування методології системного підходу в державному управлінні, особливо для розвитку державної служби, потребує певного аналізу попередніх методологічних напрямів.
Змістові передумови виникнення та розвитку системних ідей супроводжувалися зміною проблематики наукових досліджень і типу наукових завдань. У сучасній науці відбувається зростання питомої ваги та ролі синтезу. Інша характерна особливість сучасної науки пов’язана із зростанням у ній ролі порівняльнотипологічних досліджень, що характерно для гуманітарних галузей.
Зміна типу завдань природно веде до зм іни типу предметного змісту, яким керуються наукові дисципліни. Спрямованість на синтез методологічно забезпечується конструюванням певної послідовності дослідження, зокрема систем.
Система стає саме системою та ще й доцільною системою, коли прямує до досягнення певної мети або певних цілей. Системою можна назвати тільки ту сукупність вибірково залучених елементів, у яких взаємодія та взаємо відношення набувають характеру взаємосприяння діяльності елементів на отримання визначеного корисного результату (мети або цілей функціонування системи). Саме мета або корисний запрограмований результат виступають як системоутворювальний чинник (рис. 2.2).
Рис. 2.2. Категорія «система» та її функції
За наявності мети дії системи набувають цілеспрямованого характеру та ознаки спрямування до супродукування досягнення загальної мети. Прагнення супродукування досягнення загальної мети продукує взаємодію та взаємосприяння, що об’єднує певних суб’єктів саме у систему. У даному разі мета виступає як системоутворювальний чинник, що обумовлює наявність системно-цільового аспекту теорії системного підходу.
У мет одологічному відношенні до появи категорії «системоутворювальний чинник» синтез будували на основі функціонального уявлення про об’єкт дослідження. При цьому різноманітні характеристики об’єкта синтезувалися в цілісну картину за допомогою системи функцій, до того ж функція, як
правило, розглядалася як взаємозв’язок, що визначає порядок включення частини в ціле.
Але мета вимагає засобів, дій для її досягнення. Діяльність системи, її компонентів для досягнення мети, дії із застосуванням певних засобів є не що інше, як виконання функцій системи та її елементів. Функції елементів є похідними від функцій системи, вони — су ть функції системи, спрямованої на досягнення цілей системи. Так чи інакше, «працюючи» на головну мету, елементи виконують свої специфічні функції, що забезпечують досягнення їхньої специфічної мети (специфічних цілей), яка є декомпозованою метою системи. Наявність у загальносистемної мети підцілей, тобто власних цілей елементів системи, зумовлює формування окремих функцій елементів або декомпозицію загальносистемних фу нкцій. Треба зазначити, що реалізація цих функцій спрямована на досягнення мети системи. Таким чином, функції системи та функції елементів системи зумовлюють системно-функціональний аспект системного підходу .
Системно-функціональний аспект надає можливість перейти до питань структури системи. Сукупність функцій та їх ієрархічна побудова дає можливість уявити об’єкт як організовану систему.
Структура системи, що синтезується відповідно до декомпозованої мети з урахуванням функцій та зв’язків, виступає як організований комплекс засобів досягнення загальної мети. Характерною рисою є те, що кожний з е лементів структури за щаблями ієрархії є засобом досягнення мети підсистеми більш високого рівня. Тим самим досягається результат процедурних складових категорії «система»: взаємодії та взаємосприяння.
Розгляд структури системи за своїм основним методологічним спрямуванням близький до структурно-функціонального аналізу в соціології
2 та структуралізму, що отримав поширення в багатьох гуманітарних науках . Ці два наукових напрями обґрунтували, що структура зумовлена зв’язками між елементами системи. Для завдань дослідження існуючих систем такий підхід доцільний. Завдання синтезу систем у центр розгляду ставлять мету та функції, що забезпечують її досягнення. Тим самим
1
Афанасьев В.Г. Системность и общество. — М.: Политиздат, 1980.
2
Блауберг И.В. и др. Системний подход: предпосылки, проблемы, трудности. — М.: Знание, 1969; Попова И.М. Системный подход в социологии и проблема ценностей // Вопросы философии. — 1968. — № 5. — С. 31—37.
3
Мельников Г.П. Системный подход в лингвистике // Системные исследования: Ежегодник. — 1972. — М.: Наука, 1972.
— С. 49
—62; Ревзин И.И. Современная структурная лингвистика: проблемы и методы (АН СССР, Ин-т славяноведения и балканистики). — М.: Наука, 1977.
структура системи, а далі й її морфологія є похідними від мети та функцій.
Неодмінними ознаками будь-якої системи є наявність не тільки структури, а й елементів, саме того, з чого безпосередньо утворена вона сама як ціле. Структуру цілого не можна уявити без складових, оскільки зв’язки, взаємодії не можуть здійснюватися без того, що саме вза ємодіє, тобто без елементів.
Але елементи цілісної системи являють собою не набір випадкових, незв’язаних елементів. Вони інтегровані системою, і в цьому розумінні сумісні, певним чином сталі й відносно статичні, хоча й суперечливі. Суперечність, єдність, взаємодія, взаємовідношення, взаємосприяння цих елементів утверджують систему в межах її якостей, забезпечують функціонування і розвиток са ме цієї системи. Тим самим структура, внутрішня організація системи зумовлює системно-структурний аспект системності
1 .
Структурний аспект породжує проблематику впорядкованості та організованості. Результатом методологічного усвідомлення цієї проблематики є розширення поняття про зв’язки та їхню типологію, а тим самим створення безпосередніх методологічних передумов для переходу до поняття «системи» як центрального в орієнтації наукового дослідження. При цьому поряд із поняттям «структура» на чільне місце виходять поняття «взаємодія»,«взаємосприяння», «динаміка» тощо.
Системно-структурний аспект визначає організацію системи, а також обумовлює її будову, тобто морфологію.
При розгляді морфології системи доцільно використовувати певні методологічні засади елементаризму, що не втратив своєї актуальності для аналізу та синтезу систем
2 .
Для системного дослідження державного управління елементаризм залишиться актуальним при аналізі та синтезі його складових, визначенні їхніх якостей та властивостей. Саме розгляд питань державного управління на рівні органу державної влади, на рівні посади державного службовця в ньому надає можливість урахування системності та цілісності функціонування державного механізму і його складових: державного апарату та державної служби як під систем державного управління.
1
Афанасьев В. Г. Системность и общество. — М.: Политиздат, 1980.
2
Блауберг И.В., Юдин Е.Г. Становление и сущность системного подхода. — М.:
Наука, 1973.
Кожний елемент системи, у свою чергу, є системою більш низького рівня та складається з певних відносно елементарних компонентів. Останнє притаманне системно-елементному аспекту системного підходу
1 .
Кожна система завжди є складовою іншої, більш високого рівня системи, і сама, у свою чергу, утворена з елементів підсистем більш низького рівня. Інакше кажучи, жодна система не є ізольованою, безліччю зв’язків вона пов’язана з найрізноманітнішими системами і несистемними утвореннями. Система діє, розвивається у зовнішньому щодо неї самої середовищі, пов’яз ана з ним безліччю комунікацій.
Для державного управління як складової соціального управління розширення типів зв’язків закладає засади усвідомлення неоднозначної реакції на ті чи інші управлінські рішення. Тобто порушення уявлення про однозначний детермінізм причинно-наслідкових зв’язків, залучення інших типів зв’язків актуалізують використання системного підходу в синтезі та дослідженні систем державног о управління.
Поряд з причинно-наслідковими визнання отримали функціональні, кореляційні зв’язки, схеми розвитку тощо.
Але управління в суспільстві не можна уявити без інформації, тих даних, відомостей, що характеризують стан, цілісність системи у даний момент, показують, якою є мета системи і чи досить точно система йде до мети, якими є ві дхилення від заданої мети і в чому їх причина. Інформація — спосіб зв’язку елементів системи одного з одним, кожного з елементів із системою в цілому, а системи в цілому із середовищем. Це зумовлює наявність ще одного аспекту системності — системнокомунікативного.
Одним із суттєвих і визначальних атрибутів системи державного управління є її цілісність. Цілісність характеризується наявністю інтег ративного ефекту взаємодії елементів системи, що не є адитивним до властивостей окремих її елементів.
На основі організмічної концепції, яка набула розвитку у біології
2 , було доведено, що інтегративні характеристики живого не можуть бути виведені з елементаристських уявлень. Л.
Берталанфі теоретично та експериментально довів неспроможність постулату, що система досягає кінцевого стану
1
Афанасьев В. Г. Системность и общество. — М.: Политиздат, 1980.
2 General Systems. Yearbook of the Socіety for General Systems Research. Ann Arbor, Mіchіgan, and Washіngton, vol. І — XVІ, 1956 — 1971.
незалежно від початкових умов (принцип еквіфінальності). Це характерно для суспільних систем, зокрема соціальноекономічних. У концептуальному плані це зумовило введення поняття відкритої системи, тобто системи, що отримує впливи ззовні.
1 , як внутрішніх, так і зовнішніх, що є результатом внутрішньої суперечливості системи. Елемент і система; частина і ціле; переривчасте і неперервне; структура і функція; внутрішнє і зовнішнє; організація та дезорганізація; централізація та децентралізація; регулювання та дерегулювання; різноманітність й одноманітність
Система постійно зазнає збурюючих впливів
— такий не повний перелік суперечливих сторін і відношень, притаманних системам узагалі і ос обливо системам соціального порядку.
Суспільним системам крім загальних для всіх систем якостей притаманні й специфічні, що випливають із самої природи суспільства, суперечності та відмінності: між класами і соціальними групами, між інтересами особи і колективу, колективу і суспільства і т. ін.
Це і зовнішні впливи, що не завжди є сприятливими для суспільства. Між тим с истема живе, функціонує, розвивається, подекуди вельми і вельми тривалий час. Отже, поряд зі специфічним підбором елементів, специфічною внутрішньою організацією, структурою тощо, є й інші системозберігаючі чинники та механізми. Вони належать до інтегративних незалежно від того, є вони суб’єктивними чи об’єктивними за своєю суттю.
Тим самим виникає ще один аспе кт системності — системноінтегративний 2 .
Важливим способом інтеграції, розвитку системи є управління. Ефективне досягнення мети та раціональне використання ресурсів системи можливе в процесі застосування програмно-цільових методів стратегічного і тактичного управління. Для функціонування системи визначальним забезпечувальним чинником є наявність необхідних для досягнення мети ресурсів. Матеріальні, фінансові, інформаційні, кадрові та інші ресурси завдяки перерозподілу чи обмеженню можуть вп линути на термін її досягнення (за певних умов узагалі визначити термін досягнення). Ресурси спрямовуються, розподіляються, координуються та контролюються певним органом управління.
1 Mekіe J.W. Changіng vіews // Socіal responsіbіlіty of busіness predіcament. — Washіngton, 1974.
2
Афанасьев В.Г. Системность и общество. — М.: Политиздат, 1980.
Обґрунтування наявності керівного центру з погляду управління ресурсами підкріплюється також концепцією бюрократії М. Вебера та В. Вільсона. Треба зауважити, що під бюрократією М. Вебер розумів як універсальні бюрократичні принципи організації управління
1 , так і «організацію з пірамідальною структурою влади, що використовує дії універсальних і позаособистісних правил з метою підтримки цієї структури та приділяє основну увагу недискреційним аспектам управління»
2 .
За М. Вебером, основні принципи такі:
1) ієрархічна організація структури управління, заснована на чітко визначених принципах посадової субординації;
2) нормативне визначення компетенції кожного рівня управління;
3) професіоналізм посадових осіб не тільки в розрізі професійних посадових повноважень, а й у сфері норм, правил, процедур, технологій діяльності організації в цілому, тобто в галузі упра вління.
Зазначені принципи є інваріантними, тобто незмінними, сталими та головними ознаками бюрократії.
Така ж парадигма була розвинена в адміністративній науці наприкінці XІX ст. майбутнім президентом США В. Вільсоном.
Його головна наукова праця «Вивчення адміністрації» («Study of Admіnіstratіon», надрукована у 1887 р.) містила такі основні ідеї:
• наявність єдиного керівного центру в буд ь-якій системі управління як необхідна передумова її ефективності та відповідальності;
• структурна схожість сучасних урядів;
• відокремлення управління від політики;
• професіоналізм державних службовців;
• організаційна ієрархія як умова фінансової та адміністративної ефективності;
• наявність «доброї» адміністрації як необхідна умова розвитку цивілізації та досягнення добробуту
3 .
Однією з ознак системи є наявність керівного центру як суб’єкта управління та елемента системи, що у поєднанні із засобами, методами та ресурсами управління обґрунтовує системно-управлінський аспект системного підходу.
1 Weber M. Theory of Socіal and Economіcal Organіzatіon.
— N. Y., 1947.
2 Weber M. Bureaucracy // From Max Weber. — N. Y., 1946.
3 Ostrom V. Іntellectual Crіsіs іn Amerіcan Publіc Admіnіstratіon. — Tuscaloosa, 1989.
— P.20—25.
У розвитку методологічних ідей плідну роль відіграли структуралістські концепції
1 , що довели відносну незалежність синхронного та діахронного аспектів розвитку об’єкта дослідження. Без методологічно обґрунтованого розведення синхронії та діахронії навряд чи можливою є побудова змістовних (механізму функціонування) і конструктивних (механізму розвитку) наукових напрямів, присвячених спеціальному вивченню процесів функціонування. Реалізація цієї тези в конкретних галузях знань супроводжувалася в ряді випадків певним відособленням ф ункціонального та генетичного аспектів одного й того самого об’єкта. Інколи це відособлення ставало настільки значним, що спричиняло формування практично не пов’язаних між собою предметів вивчення. Прибічники синхронічного аналізу не завжди враховували принцип історизму (механізм розвитку), а прибічникам вивчення історії об’єкта бракувало застосування принципу конструктивізму (механізм функціонування).
Позитивним наслідком цього процесу стало усвідомлення суттєвих розбіжностей між механізмами функціонування та механізмами розвитку об’єкта.
Для застосування системного підходу в дослідженні державного управління останній висновок має суттєве значення. Так, за часів Радянського Союзу сталість механізмів функціонування його державного механізму, насамперед — державного апарату, неврахування соціальних та економічних змін і тенденцій розвитку сві тової цивілізації, заангажованість наукових досліджень призвели до розпаду країни, зміни вектора орієнтації розвитку всього суспільства.
Кожна система не є незамінною, раз і назавжди даною. Вона не є абсолютною, вічною головним чином тому, що їй притаманні внутрішні суперечності. Вона не лише функціонує, а й рухається, розвивається. Кожна система має свій початок і свій кінець, во на переживає час свого зародження, становлення, розвитку, занепаду і загибелі. А це означає, що час є доконечною характеристикою системи, що кожна система історична, що зумовлює наявність системно-історичного аспекту
2 .
Останнє надає змогу відстежити зв’язок, наступність між елементами системи або різними їх станами та всієї системи.
1
Де Соссюр Ф. Курс загальної лінгвістики. — К.: Основи, 1998.
2
Афанасьев В. Г. Системность и общество. — М.: Политиздат, 1980.
У соціальних системах утворення нових відбувається різними шляхами. Одна суспільно-економічна формація заступає іншу в результаті соціальної революції. Революція спричиняє докорінні якісні зміни в усіх основних параметрах старої системи — у цілях, функціях, структурі, елементах, зв’язках, формах розвитку тощо. Інші формації перетворюються еволюційно.
У межах нової формації виникають нові парадигми розвитку су спільства, нові держави. У межах держав утворюються нові політичні системи, нові механізм держави та державний апарат, територіально-адміністративний устрій тощо.
Становлення системи — аж ніяк не кінцевий акт у системному русі. Система, що одного разу виникла, вдосконалюється, розвивається в найрізноманітніші способи. Змінюються елементи системи, їхні зв’язки. Перетворюються одні елементи, виникають інші. В од ному випадку нові елементи виникають шляхом розвитку, трансформації старих, в другому — за допомогою поділу існуючих елементів, у третьому — система асимілює, вбирає у себе дещо зовнішнє і перетворює його у власний елемент і т. ін. Складних змін зазнають у процесі розвитку притаманні системі внутрішні зв’язки і зовнішні взаємодії. Виникають нові зв’язк и, диференціюються ті, що існують; один зв’язок перетворює інший або асимілює його; відбуваються перегрупування, перебудова елементів, відносин тощо.
При цьому нові елементи, їх зв’язки, нові властивості існуючих елементів та їхні нові взаємодії зумовлюють появу нових інтегративних якостей, що відповідають новим цілям системи.
Сукупність наведених аспектів становить сутність теорії системного підходу (та бл. 2.1).
Таблиця 2.1
АСПЕКТИ ТЕОРІЇ СИСТЕМНОГО ПІДХОДУ
| № п/п |
Назва аспекту |
Зміст аспекту |
| 1 |
Системноцільовий |
Система має загальну мету або сукупність цілей свого функціонування, повинна отримати корисний результат свого функціонування |
| 2 |
Системнофункціональний |
Для досягнення загальної мети, корисного результату або сукупності цілей система виконує певні функції |
| 3 |
Системноінтегративний |
Система має власні механізми, чинники збереження, удосконалення та розвитку, залучає для виконання своїх цілей необхідні структури та елементи інших |
|
|
систем |
| 4 |
Системноструктурний |
Система має власну внутрішню організацію, спосіб взаємодії своїх складових |
| 5 |
Системнокомунікативний |
Система взаємодіє з іншими системами як по горизонталі, так і по вертикалі |
| 6 |
Системноуправлінський |
Система формує зміст стратегічних і тактичних управлінських рішень на основі визначення та врахування зовнішніх і внутрішніх змін, що впливають на досягнення цілей та ефективність діяльності системи |
| 7 |
Системноелементний |
Система складається із взаємозв’язаних елементів |
| 8 |
Системноісторичний |
Система має власну історію виникнення та розвитку, власні історичні цінності, звичаї й перспективи |
