Сучасні органи державної влади є складними комплексними організаціями. Запорукою успішного функціонування організації, тобто досягнення цілей діяльності, є науково обґрунтований вибір її цільової, функціональної та організаційної структур, упорядкування технологічних управлінських та операційних (процедурних) процесів, налагодження ділових відносин між державними службовцями по горизонталі і вертикалі, особливо між виконавцями і керівниками.
Організаційна діяльність державної служби заз вичай спрямовується на надання певних послуг суспільству. Саме тому державна служба потребує оптимального, у тому числі узгодженого по вертикалі і горизонталі, визначення цілей, повноважень, структури органів, які б забезпечували результативне та ефективне функціонування і відповідну поведінку як органу в цілому, так і його державних службовців.
Те саме стосується і визначення те хнологічних управлінських і виконавських процесів в організації. Проектування та конструювання функціональних і організаційних структур мають ґрунтуватися на цільовому підході, у тому числі з урахуванням застосування програмних методів досягнення цілей функціонування органу (тобто програмно-цільова діяльність органу влади) та підвищення ефективності діяльності органу.
Головною вимогою до раціонального проектування, конструювання та функціонування су часних органів влади є забезпечення ними ефективного досягнення поставлених цілей. Це — найбільш складне завдання у суспільстві, культурні і політичні цінності якого роблять значний наголос на цінностях громадянського суспільства. Як показує практика, за відсутності або недостатніх прозорості та гласності, громадського контролю діяльності органів влади вони часто-густо замість того, щоб бути ефективними інструментами раціона льного досягнення визначених цілей, перетворюються у засіб забезпечення свого власного існування і виживання, розширення і максимізації владних функцій.
З метою запровадження цінностей демократичної, правової соціальної держави, розбудови громадянського суспільства та контролю за діяльністю органів влади та органів місцевого самоврядування розвинуті країни актуалізують та розвивають громадський, соціологічний та інший міждисциплінарний аналіз цільо вих, функціональних і організаційних структур цих органів. За його допомогою досліджуються і коригуються формальні і
неформальні структури органів, розподіл завдань, процес прийняття та виконання рішень, практика управління, інноваційні, технологічні та організаційні зміни в організаціях .
Державна служба має забезпечити раціонально організоване, демократичне, правове та результативне державне управління шляхом розвитку свого соціально-правового інституту та професіоналізації свого кадрового складу.
Державна служба має надати державному управлінню системного характеру, програмно-цільового підходу та забезпечити належне надання послуг людині, громадянину, всім інститутам громадянського суспільства, управлінський професіоналізм, законність, правову компетентність, організованість і дис ципліну, результативність, раціональність, ефективність та інші риси функціонування механізму держави, яких потребують наше суспільство та держава.
Вихідні позиції концепції розвитку державної служби визначаються необхідністю надання системного характеру перетворенням у сфері державної служби, зосередивши основну увагу на інституційно-правових аспектах інституту державної служби. Успішне запровадження заходів цього напряму уможливить зміцнення п равового фундаменту єдиної системи державної служби. При цьому система, що розвивається, не тільки має стати відлагодженою в усіх її ланках, високопрофесійною, результативною, стабільною та авторитетною, а й гарантувати демократичний характер взаємовідносин державного апарату та державної служби з громадянами та всіма інститутами громадянського суспільства, запровадити конституційний принцип пріоритету прав і свобод людини та громадя нина.
Складовими елементами системи державної служби є: цілі, завдання та функції державної служби.
Системність державної служби передбачає розкриття системоформувального чинника як визначальної характеристики системи.
Основними цілями та завданнями державної служби є:
• охорона конституційного устрою;
• створення умов для розвитку відкритого громадянського суспільства;
• захист прав і свобод людини і гро мадянина;
1 Jery D., Jery J. Collins Dictionary of Sociology. Second Edition. — Glasgow, 1995.
— P. 54—57.
• забезпечення ефективної діяльності органів державної влади відповідно до їх повноважень і компетенції шляхом надання професійних управлінських послуг політичному керівництву цих органів та громадськості.
Головні цілі та завдання державної служби, що визначають процес її функціонування в цілому, потребують певної суттєвої конкретизації, яка дасть змогу визначити цілі та завдання окремих підінститутів (підсистем) і вста новити критерії діагностичності їх досягнення. На певному етапі цілезаснування всієї системи та її окремих складових в теоретичному плані, підходячи до них з найширших позицій, доцільно визначити такі цілі:
• забезпечення досягнення цілей та виконання завдань і функцій держави;
• забезпечення стабільності в політичній, економічній і соціальній сферах, що передбачає запровадження політ ики та механізмів політичного і соціального партнерства;
• підготовка проектів та виконання політичних рішень, що прийматимуться Президентом України, парламентом, вищим органом виконавчої влади;
• забезпечення суспільного добробуту;
• інші.
Конкретизуючи викладене вище, основними завданнями державної служби можна назвати такі: ? захист прав, свобод і законних інтересів громадян; ? охорона конституційного ладу України; створення та забезпе чення умов для розвитку громадянського суспільства, політичного та соціального партнерства; ? формування суспільно-політичних і правових умов для практичного досягнення цілей та здійснення завдань і функцій органів державної влади та місцевого самоврядування; ? забезпечення ефективного функціонування механізму держави та державного апарату; ? комплектування персоналу органів державної влади висококвалі фікованими фахівцями, здатними професійно виконувати свої посадові обов’язки; ? удосконалення умов професійної діяльності державних службовців; ? забезпечення дії принципу прозорості в діяльності державних службовців і державного апарату, дотримання законності, викорінення бюрократизму, протекціонізму, корупції та інших негативних явищ у державній службі;
? забезпечення належного функціонування системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців; ? створення соціальних, інформаційних, матеріальнофінансових та інших умов, необхідних для діяльності персоналу органів державної влади та місцевого самоврядування, зокрема, створення і підтримання сприятливих міжособистісних відносин, які б забезпечували розвиток позитивних особистих якостей працівників, їхніх здібностей та ефективність управлінської праці; ? удоскона лення порядку добору кадрів, просування по службі, проведення атестацій, присвоєння рангів, стимулювання до сумлінної праці та відповідальності тощо.
Водночас державна служба як соціально-правовий інститут має забезпечувати стабільність управління та відігравати роль стабілізатора соціально-політичного життя, сприяючи розв’язанню політичних конфліктів і урівноважуючи дії різних політичних сил (забезпечення політичного партнерства).
Цілі й завдання дер жавної служби зумовлюють розкриття системно-функціонального аспекту державної служби як системи.
Функції державної служби
— це основні напрями діяльності державної служби щодо її кадрового, нормативно-правового та наукового забезпечення, а також забезпечення реалізації загальних напрямів політики у сфері державної служби.
Функції державної служби зумовлені об’єктивними закономірностями. Зм іст кожної функції визначається цілями, що стоять перед державою та державним управлінням, і специфікою об’єкта державного управління, особливостями державнослужбових повноважень, сфери діяльності та посадових обов’язків державних службовців тощо.
Стосовно функцій державної служби слід зазначити, що вона вирішує завдання держави, виконує її функції й функції органів державної влади. От же, державна служба з функціонального погляду являє собою певне цілеспрямоване діяння суб’єкта державно-службових відносин з метою впорядкування організації та практичної діяльності системи органів державної влади. Це діяння має яскраво виражений управлінський характер.
Державна служба являє собою найважливішу сферу державноуправлінського діяння. Державна служба, яка реалізує на практиці функції органів держа вної влади і виконує їхні завдання, функціонує в усіх галузях. Тому аналіз функцій
державної служби дає змогу оцінити її роль і призначення в механізмі держави, визначити її результативність, функціонування та ефективність, корисність і значущість, ураховуючи те, що державна служба є основним каналом реалізації правовідносин, що виникають у процесі здійснення компетенції органів державної влади.
Державна служба в сучасному розумінні зводиться до здійснення функцій державного управління, яке розглядається в широко му значенні, тобто як управлінська діяльність усіх органів у системі законодавчої, виконавчої й судової влади.
За такого підходу діяльність як законодавчих, так і виконавчих, а також судових органів державної влади підпадає під формулювання «управління державою». Інакше кажучи, державне управління в такому розумінні характеризує всю діяльність держави, пов’язану з організу ючим впливом з боку спеціальних суб’єктів права на суспільні відносини. Зазвичай цю діяльність здійснюють державні службовці.
Тим самим державна служба постає адміністративнопроцесуальною системою реалізації положень Конституції та законів України, законодавчо закріпленої державної політики.
Розглядаючи види та класифікацію функцій державної служби, доцільно перелічити найважливіші для сучасного етапу функції:
• правотвор ча, тобто розроблення та прийняття правових актів, підвищення якості нормотворчої діяльності органів державної влади;
• організаційна, тобто створення системи державної служби та підтримання в ній порядку й законності; розвиток кадрової політики та правового, економічного, соціального, організаційного та культурного інститутів державної служби;
• регулювальна, тобто розроблення й реалізація політики, спрямованої на ст ворення конкретних державних програм; регулювання господарського життя в країні; управління підприємствами та установами державного сектору; регулювання діяльності підприємств недержавного сектору;
• забезпечувально-відновлювальна, тобто забезпечення прав і свобод людини й громадянина;
• примусу, тобто застосування державою встановлених у законодавстві заходів державного примусу в суворо визначених ситуаціях як необхідний елемент демократичного пр авового порядку;
• контролю, тобто забезпечення державного контролю й нагляду у сфері управлінської діяльності держави.
Функції державної служби можна поділити на основні та специфічні. У свою чергу, основні й специфічні функції поділяються на загальні, спеціальні та допоміжні.
Основні функції державної служби
— це загальні, типові, такі, що характерні для всіх управлінських зв’язків, такі, що забезпе чують досягнення узгодженості та впорядкованості у сфері державного управління, такі, що визначають взаємодію між суб’єктами та об’єктами управління.
Однією з найважливіших функцій державної служби, що виникла з прийняттям Конституції України, яка встановила багатопартійну систему в Україні, є політична функція. Через цю функцію державна служба реалізує державну політику, виро блену Президентом, Парламентом і Вищим органом виконавчої влади. Державна служба покликана забезпечити стабільне державне управління та врівноважити дії різних політичних сил. Державний службовець виконує свій службовий обов’язок в інтересах держави, а вона має гарантувати стабільну державну службу.
Головні загальні функції державної служби, за Концепцією проведення в Україні адміністративної реформи, такі: ? забезпе чення реалізації державної політики в управлінні суспільними процесами; ? залучення до державної служби та утримання на ній найбільш компетентних і відданих справі кадрів; ? побудова кар’єри та просування по службі на основі особистих якостей, заслуг і результатів роботи державних службовців; ? професійна підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації персоналу держа вної служби; ? здійснення ефективного управління державною службою; ? забезпечення зв’язків з громадськістю.
Разом із тим, перелік основних ідей щодо функцій державної служби, викладений в Концепції, має бути доповнений деякими загальними функціями, що уточнюють функціональну реалізацію цілей та завдань державної служби, а саме:
• здійснення державної кадрової політики у сфері державно ї служби;
• розроблення нормативно-правового забезпечення державної служби;
• планування та прогнозування розвитку персоналу державної служби;
• аналіз стану та ефективності державної служби в органах державної влади та місцевого самоврядування;
• нормативно-правове та організаційне забезпечення комплектування персоналу органів державної влади та місцевого самоврядування з урахуванням здібностей, професійних досягнень, особистісних і моральних якостей службовців;
• створення та ведення реєстру о рганів державної влади, місцевого самоврядування та реєстрів державних посад і посад державних службовців;
• розроблення та запровадження сучасних типових схем управління та їх методичного забезпечення;
• створення і ведення функціонального класифікатора органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
• визначення і унормування професійно-кваліфікаційних характеристик посад державного апарату та органів місцевого самовря дування;
• визначення кваліфікаційних вимог до державних службовців;
• удосконалення соціально-правових умов і гарантій, потрібних для діяльності державних службовців;
• організація і методичне керівництво професійною підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації та стажуванням державних службовців;
• формування сучасної інформаційно-аналітичної мережі, яка б містила інформацію про систему нормативних актів державної служби, за безпечувала облік і аналіз персонального складу державних службовців, моніторинг ефективності діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування тощо;
• створення та запровадження правових механізмів захисту прав і інтересів державних службовців;
• інформування громадськості про діяльність органів державної влади, місцевого самоврядування та державних службовців;
• контроль за дотриманням законодавства про державну службу та діяльністю її персоналу.
Розгляд питання щодо функцій державної слу жби дає змогу уточнити не лише її основне призначення, а й виявити нерозв’язані проблеми з метою ліквідації прогалин у правовому регулюванні чи його недоліків, розроблення напрямів і визначення засобів удосконалення державної служби та її розвитку. Функції
державної служби зумовлені її внутрішніми властивостями та принциповими рисами. Загалом можна констатувати, що функціями державної служби є забезпечення здійснення функцій безпосередньо держави, оскільки державна служба забезпечує реалізацію завдань і функцій держави через її механізм, практичне виконання службовцями своїх посадових обов’язків, що визначаються компетенцією конкретних органів державної влади та місцевого самоврядування.
Спе цифічні загальні функції державної служби, з одного боку, торкаються діяльності персоналу органів державної влади, пов’язаної зі здійсненням державного примусу у сфері підтримання правопорядку, громадського порядку, проведення податкової політики тощо, а з другого — можуть розглядатися як регулятивний чи інший організаційний вплив (діяльність), який передбачає обмежене й доцільне втручання у сферу економіки та соціально-к ультурного будівництва, де нерідко об’єкти управління не належать державі й мають значну самостійність у виборі рішень та їх реалізації.
Допоміжні функції державної служби — це обслуговування діяльності державних організацій у межах основних та специфічних загальних і спеціальних функцій. Це — діловодство, юридичне обслуговування, матеріально-технічне забезпечення тощо.
Спеціальні функції державної служби відб ивають особливості об’єкта управління (наприклад, методичне, технічне керівництво, спеціальний державний нагляд). Спеціальні функції можуть доповнити загальні функції, де їх недостатньо. Так, спеціальна функція вивчення суспільної думки доповнює такі функції, як інформаційне забезпечення, прогнозування, планування, організація управління.
Перелік спеціальних функцій державної служби визначити досить важко, оскільки орган державної влади має багато напря мів діяльності, яка забезпечує виконання основних завдань цього органу. До спеціальних функцій державної служби можна віднести: розроблення та введення кількісних нормативів матеріальних, фінансових і трудових витрат органів державної влади; обґрунтування фінансових та інших матеріальних витрат на утримання персоналу органу; вироблення критеріїв оцінки ефективності діяльності державних слу жбовців;
розроблення нормативних правових актів, які визначають державно-службові відносини чи інші правовідносини в органах державної влади із спеціальним статусом.
Але є й інші підходи до класифікації функцій.
