Державна служба — це системний правовий інститут, який включає правові норми різних галузей права.
Системність інституту державної служби полягає в тому, що він, по-перше, спрямований на реалізацію цілей, завдань і функцій державної служби, по-друге, залучає велику кількість правових норм інших галузей права (трудового, адміністративного, конституційного тощо); по-третє, складається з окремих, досить відособлених підінститутів; почетверте, ма є власну законодавчу базу, яка є визначальною для всього інституту тощо. Інститут державної служби можна поділити на такі складові
1підінститути:
1) принципів державної служби;
2) статусу посади в державному апараті;
3) статусу посадової особи в державній службі;
4) статусу державного службовця;
5) державно-службових відносин, що, у свою чергу, включає окремі складові як додаткові підінститути: прийому, проходження, переміщення та просування по державній службі, мотивації, атестації, критеріїв і порядку проведення оцінки професійної діяльності службовців (пот очної оцінки та у формі атестації), присвоєння рангів (спеціальних звань) тощо, стимулювання (заохочення) та відповідальності службовців, припинення державно-службових відносин;
6) етики державного службовця;
7) державної дисципліни;
1
Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник. — М.: БЕК, 1996.
8) умов державної служби (грошове утримання, відпустка, пенсійне забезпечення тощо);
9) підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;
10) управління державною службою.
Наведений перелік підінститутів державної служби не є вичерпним.
Треба сказати ще й про таку особливість структури інституту державної служби. Наприклад, підінститут проходження державної служби як відокремлене правове утворення містить інший інститут — атестацію держа вних службовців.
Відносини, що виникають у сфері державної служби, регулюються насамперед нормами конституційного права. Конституція України проголосила, що «громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування». Відомо, що Конституція України має найвищу юридичну силу. Це забезпечує єдність, узгодженість і стабільність системи права, її ок ремих елементів, зокрема інституту державної служби, а також передбачає обов’язковість дотримування норм Конституції Україні, законів України, міжнародних норм.
Треба зазначити, що в Конституції України безпосереднім основам організації і функціонування державної служби присвячено більше десяти статей, хоча конституційні норми не встановлюють чіткої моделі державної служби. Конституція України визначає загальні засади концеп ції формування та розвитку інституту державної служби.
У Конституції України встановлені важливі положення, що мають зовнішньополітичне і правове значення: вірність України своїм міжнародно-правовим зобов’язанням, які проголошуються обов’язковими до виконання поряд з національним законодавством; повага до норм міжнародного права. Ці положення певною мірою дають відповідне практичне співвідношення щодо застосування нор м Конституції та інших нормативних актів України і положень міжнародних договорів в Україні.
З погляду міжнародного права Конституція України декларує, що загальновизнані норми та принципи міжнародного права й міжнародні договори України є складовою її правової системи. Якщо міжнародним договором установлено інші правила, ніж передбачено законом, застосовуються правила міжнародного договору.
Після офіційного визнання, ратифікації та схвалення міжнародні договори набирають обов’язкової сили на всій території України. Згідно з Конституцією України кожен має право відповідно до міжнародного договору звертатися до міжнародних органів із захисту прав і свобод громадян, якщо вичерпано всі наявні внутрішньодержавні засоби правового захисту.
Таким чином, норми міжнародного права є ч астиною національного законодавства України. Безумовно, норми міжнародного права вплинули на формування інституту державної служби в Україні. Так, наприклад, право на державну службу було віднесено Загальною декларацією прав людини 1948 р. до природних і невід’ємних прав людини. Конвенція про політичні права жінок 1953 p. зафіксувала, що жінкам належить на рівних з чоловіками умовах прав о займати посади на суспільно-державній службі та виконувати всі суспільнодержавні функції, визначені національним законом. Міжнародний пакт про цивільні й політичні права 1966 р. проголосив право кожного громадянина без якої-небудь дискримінації допускатися у своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби. І нарешті 17 грудня 1979 p. прийнята Резолюція 34/169 Генеральної Асамблеї ООН «Кодекс пове дінки посадових осіб щодо підтримки правопорядку». Їх норми стали невід’ємною частиною національного законодавства України.
У Конституції України вперше за новітніх часів на конституційному рівні проголошено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування, і закріплено поняття місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування в Україні є самостійною галуззю права, яке являє собою суку пність правових норм, що регулюють правові відносини в системі місцевого самоврядування.
Діяльність службовців у органах державної влади — це особлива професійна трудова діяльність. Законом України «Про державну службу» визначається:
• встановлення посадового окладу (ст. 33);
• встановлення та застосування заходів дисциплінарної відповідальності (ст. 14);
• право державних службовців вимагати затвердження керівником чітко визначеного об сягу службових повноважень (ст. 11);
• право вимагати належні умови праці (ст. 11);
• право керівника державного органу встановлювати випробувальний термін для працівника і т. ін.
Ці положення уточнюються нормами трудового права.
Оскільки з працею пов’язано багато суспільних відносин — цивільних, сімейних, адміністративних тощо, то у разі відмежування трудових правовідносин від інших видів правовідносин, пов’язаних з працею, слід брати до уваги, що предметом тр удового права є лише ті правовідносини, змістом яких є сам процес праці. Якщо державна служба є особливим трудовим процесом, то на державних службовців поширюються загальні норми трудового права. Такий підхід зводить державних службовців до звичайних найманих працівників і не враховує особливості державної служби щодо виконання завдань і функцій держави
Діяльність державних службовців регулюють також н орми кримінального права. У Кримінальному Кодексі України є статті, присвячені злочинам проти державної влади, інтересів державної служби і служби в органах місцевого самоврядування.
Тому поняття «посадової особи» визначається також у кримінальному праві.
Особливе місце в системі норм кримінального права посідають норми, які торкаються боротьби з корупцією.
Корупція в системі де ржавної влади — одна з нагальних проблем сьогодення.
Законодавчі акти з питань боротьби з корупцією вимагають поліпшення системи добору і підготовки персоналу державної служби та управління ним. З цією метою було вдосконалено законодавчу норму щодо прийняття на державну службу на конкурсній основі або шляхом стажування; запроваджено форму первинного обліку державних слу жбовців П-2ДС, де, зокрема, передбачено, що кожна посадова особа власноручно засвідчує дотримання нею спеціальних обмежень, пов’язаних із проходженням державної служби; опрацьований правовий механізм і запроваджено подання державними службовцями декларацій про доходи, зобов’язання фінансового характеру та майновий стан, зокрема за кордоном, щодо себе та членів своєї сім’ї. З 19
97 p. після декларування доходів запроваджена систематична атестація державних службовців.
Запровадження законодавчих норм потребуватиме удосконалення нормативного забезпечення механізмів і технологій боротьби з корупцією, профілактичних заходів тощо.
Державні службовці можуть бути притягнені до кримінальної відповідальності за присвоєння ними повноважень посадової особи і вчинені ними дії, які призвели до істотного порушення прав і законних інтересів громадян та організацій. Внесення державними службовцями свідомо невірних відомостей до офіційних документів, а також внесення ними в зазначені документи виправлень, які спотворюють їх справжній зміст, якщо це зр облено з корисливої або з особистої зацікавленості (службовий підлог), переслідується в кримінальному порядку.
Тим самим кримінальне право своїми певними положеннями впливає на правовий інститут державної служби.
Розвиток в Україні на сучасному етапі бюджетного процесу, нової системи оподаткування, банківського законодавства, необхідність фінансового контролю зумовили вплив норм фінансового права на державну слу жбу. Він визначається тим, що державні службовці реалізують фінансову політику держави. Суб’єктом фінансової діяльності держави є держава в особі її компетентних органів.
Сама ж фінансова діяльність держави є діяльністю управлінською, де норми, що її регламентують, є нормами фінансового права.
Вирішення питань розвитку державної служби має здійснюватися еволюційним шляхом з ура хуванням та на основі економічного та соціального стану держави. При цьому аксіомою її розвитку має бути забезпечення цілісності державної служби.
