Загальні характеристики правового інституту державної служби передусім визначаються особливостями історичного та регіонального розвитку правової системи держави.
Правова система — сукупність характерних рис правосвідомості, законодавства, системи правосуддя, структури органів державної влади та інших ознак, що дають можливіть знайти закономірності функціонування права, побудови законодавства, побудови державного апарату
1 та механізму держави. Правова система віддзеркалює узагальнені уявлення про основні характерні риси права, принципи побудови законодавства і правозастосування.
Загальновизнаними є континентальна та англосаксонська системи права. Є різні підходи та класифікації систем права.
2 поняття системи права зводиться до системи законодавства кожної країни.
Так за Ф. М. Решетніковим
К. Осакве вводить поняття правової сім’ї, під якою розуміє «сукупність національних правових систем, виокремлену на засадах спільності їхніх ознак і рис»
3 . При цьому ознаками об’єднання у правові сім’ї не обов’язково постають мовні спорідненості, спільності культури або географічного положення.
К. Осакве правові системи класифікує на релігійні (мусульманське або ісламське право, єврейське або іудейське
1
Государственна служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты. / Под ред. А.А. Дёмина. — М.: Готика, 2001.
2
Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира: Справочник. — М.: Юридическая литература, 1993.
3
Осакве К. Сравнительное правоведение в схемах: общие и особенные части. — М.: АНХ при Правительстве РФ; Дело, 2000.
право, канонічне право (право католицької церкви), право Хінду (Індія)) та нерелігійні (західне право, квазізахідне право та незахідне право).
Р. Давид и К. Жоффре Спинози виокремлюють романогерманську правовую сім’ю, соціалістичне право, загальне право та інші види права, до яких відносять мусульманське право, право Індії, правові системи Далекого Сходу та правові системи Африки.
Цікавою є класифікація, з апропонована П. Сандевуаром, який виокремлює романо-германську систему, систему загального права, систему колективного права, систему ісламського права та докапіталістичні систему звичайного права.
Романо-германській системі притаманні кодифікація норм, перевага писаних норм над думкою або переконанням; системі загального права — переважні процедурний та прагматичний характер, роль судової практики та неписаних норм права; колек тивному праву — роль економічного інструменту організації суспільства та виховання громадян; ісламському праву — орієнтація на ствердження обов’язків віруючих і громадян в умовах другорядного значення прав громадянина.
Тим самим системи права є об’єктивно існуючими устроями правового регулювання, відхилення від яких, революційні події та реформи не призводять до мо ментальних змін. Штучне привнесення чужих принципів і положень правового регулювання іншої правової системи не скоро приводить до бажаних результатів, не сприяє нормальному функціонуванню інституту однієї правової системи в інший.
Один з критеріїв відмінності правових систем полягає в тому, чи є право системою норм або сукупністю суспільних відносин. Якщо правові в ідносини передують їхньому закріпленню в правовій формі, а правові норми лише закріплюють досягнутий рівень суспільних, а також виробничих відносин, то принцип доцільності є визначальним у формуванні самого права. Принцип доцільності, зумовлений системою права як системою суспільних відносин, значно впливає на основні риси організації державної служби.
Відмінними рисами англосаксонської системи права є:
• екстенсивний шлях ро звитку права — від факту до норми, від приватного до загального, на основі індуктивної логіки;
• визнання прецеденту джерелом права;
• відсутність чіткого законодавства про державну службу;
• достатньо проста класифікація посад державних службовців;
• в основному судовий спосіб вирішення спорів, що виникають у державній службі.
Континентальна система права характеризується:
• дедуктивною логікою;
• чітким правовим регулюванням;
• складною класифікацією посад державних службовців;
• наявністю спеціальних судів адміністративної юстиції з питань державної служби.
Таким чином континентальна система права визначає право як норму, норму як чинник, що хара ктеризує відносини. Наслідком такого підходу є те, що «суспільство… є нормативним порядком людської поведінки» .
Конфесійні держави мають свою державну службу, причому цей факт не змінює її сутність за відмінних форм організації.
У мусульманському світі особливістю організації державної служби є та, що обидві верховні посади, духовна і світська, об’єднані в одній особі — халіфі
2 . Правова система мусульманських країн припускає прецедент: рішення та законоположення можуть бути ухвалені «за схожістю попередніх випадків і даних Халіфами і найголовнішими духовними особами»
3 .
Серед державних служб конфесійних держав особливе місце посідає служба держави Ізраїль. Здається, що необтяжена історичними нашаруваннями бюрократії державна служба повинна бути побудована на сучасних підходах громадянського суспільства. Проте панівна ідеологія сіонізму проголошує, що народ Ізраїля — народ книги, тобто Біблії. Тому в Ізраїлі існують церковні суди, а державна служба перебуває під впливом релігійн их вчень.
Основною ознакою колективістської системи права є принцип доцільності дій державних органів. Тому принцип верховенства права хоча й проголошується конституційно, але державні службовці не ідеалізують положення законодавства. Тим паче, що панує уявлення про можливість перебування на державній службі будь-якого громадянина, а не спеціально фахово підготовленого до професійної діяльності в органі дер жавної
1
История политических учений: Хрестоматия. — М.: Юридический колледж МГУ,
1996 С. 202 — 203.
2
Савичева Е. М. Арабский халифат. Возникновение и распространение ислама:
Учеб. пособие. — М.: Изд-во Российского университета дружбы народов, 1996.
3
Торнау Н. Изложение начал мусульманского законоведения: Репринтное издание:
По заказу Советского общества мусульман. — М., 1993.
влади. Реальна система права ще доповнюється націоналістичним підходом до формування структур державного апарату, коли на певні посади або до територіальних органів повинні призначатися національні кадри (кримські татари в Автономній республіці Крим, румуни в західних областях України, прийом в Національну Академію державного управління при Президенті України за квотами: для кримських татар і для областей).
Орга нізація державної служби Японії відрізняється ознакою патріархальності, за якої проголошується статус державного службовця як слуги народу, проходження служби залежить від працедавця.
Наведені аспекти деяких правових систем в контексті регулювання державної служби особливо важливі для аналізу стану і визначення тенденцій розвитку державної служби України. Наявна розвинена нормативно-правова база державної слу жби України показує химерне переплетення прогресу (проголошення принципів державної служби, адекватним принципам розвинутих країн; створення системи професійного утворення державних службовців; упровадження атестації, щорічної оцінки професійної діяльності, конкурсу під час прийому на посаду державного службовця; бюджетне фінансування; введення правил поведінки державних службовців тощо) та архаїки (формування кадрового резерву керівником органу; правова і соц іальна незахищеність державного службовця; залежність розміру заробітної платні державного службовця від керівника тощо) в її правовому регулюванні.
Непорушною для державної служби України має бути теза, що фундаментальні основи розвитку державної служби повинні забезпечувати підвищення добробуту народу України, національну безпеку держави, реалізацію прав і свобод особи та громадянина, інтеграцію суспільства у світовий простір. Дер жавна служба за своєю природою об’єднує під своєю регулювальною дією всіх учасників економічного обороту, а тому є об’єднальними засадами у розподілі повноважень між центральними та місцевими органами державної влади, а також органами місцевого самоврядування. Існування конкретної системи права в кожній країні має глибокі історичні коріння і не міняються за індивіду альною примхою окремих керівників, навіть найвищого рангу.
Крім належності до певної правової системи на зміст правового регулювання державної служби значно впливає розв’язання
проблеми співвідношення трудових і службових засад в її регулюванні.
При цьому відносини державної служби розглядаються у двох аспектах: як відносини державного службовця з державою або органом державної влади, де він служить, і як відносини державного службовця з громадянами, не підлеглими йому (ці відносини називають адміністративними).
Відносини державного службовця з державою або орга ном державної влади регулюються або нормами трудового законодавства, або нормами службового права. В першому випадку державна служба — різновид праці вільного найма, який регулюється Кодексом законів про працю України; в другому — діяльність особового складу органів державної влади з виконання владних державних функцій.
В Україні діяльність державних службовців регулюється вищеназваним вище Кодексом, внаслідок чого діє колек тивістська система права, в основу якої покладена доктрина про участь кожної людини в житті суспільства незалежно від сфери застосування його праці. Державний службовець лише один з учасників суспільного розподілу праці, і лише в другу чергу — представник влади.
Специфіка діяльності державного службовця полягає в його працедавці — державі і тому во на має регулюватися нормами не трудового законодавства, а адміністративного права і права державної служби як його складової. Це право традиційно передбачає нерівність сторін, особливий порядок вирішення трудових спорів, додаткові обмеження, що накладаються на службовця в обмін на моральну та матеріальну компенсації. Такі відносини називають державно-службовими. І в тому, і в іншому випа дку за основу моделі державної служби береться посада державного службовця. При цьому виникають великі труднощі в їх розподілі на політичні і адміністративні. Існує й інший підхід, що ґрунтується на виділенні повноважень з реалізації завдань і функцій держави як первинного елемента в побудові правової моделі державної служби.
Держава реалізує свої функції через діяльн ість державних службовців. Таким чином, державна служба — діяльність особового складу органів державної влади з реалізації або забезпеченню реалізації цілей, завдань і функцій держави.
Оскільки наявність державних службовців — невід’ємна ознака наявності і самої держави, то і державна служба існує скрізь, де є
реалізація або забезпечення реалізації цілей, завдань і функцій держави.
Тим самим правова модель державної служби повинна відбивати тенденції виявлення діяльності державних службовців, а не тільки положення про встановлення, реалізацію та припинення державно-службових відносин.
Державні службовці відрізняються від звичайних найманих працівників, у тому числі й службовців. Державний службовець реалізує державну владу, а на йманий працівник продає свою робочу силу за створення матеріального додаткового продукту.
Конвенцією МОТ 87 «Про свободу асоціацій і захист права на організацію» передбачається обмеження, у тому числі й законодавче, політичних прав і свобод громадянина відносно працівників державної служби. Це особливо характерно для країн англосаксонської системи права.
Однією з найважливіших відмітних ознак нор м державної служби від норм трудового права є поділ права на публічне та приватне. Сама держава є формою і способом реалізації публічного права народу.
Трудова концепція правової моделі державної служби бере за основу індивідуальне — виконання державним службовцем повноважень посади органу державної влади. У разі, якщо функції держави, що виконуються тим аб о іншим органом державної влади, не декомпозуються на операції та дії, то повноваження посади не можуть бути діагностовані, що спричиняє безвідповідальність і некомпетентність при уявному перевантаженні посади завданнями і дорученнями.
Публічне право повинне застосовуватися до відносин державної служби, приватне — до відносин іншої найманої праці.
З метою забезпечення відповідальності і компетентності державної слу жби і державного службовця за реалізацію цілей держави, виконання його завдань і функцій мають бути законодавчо визначені основи професійної діяльності, зокрема впроваджені положення стратегічного управління з визначенням результатів діяльності, що діагностуються, аж до посади.
Доцільно в найближчому майбутньому створити право державної служби, засноване на загальнолюдських цінностях, визнанні людини як єдиної ціннос ті незалежно від її соціального і службового становища.
