98У сучасному державознавстві виокремлюється п’ять основних підходів до визначення держави: теологічний, класичний, соціологічний, політологічний, юридико-економічний та кібернетичний.
Теологічний напрям своїм підґрунтям обрав засади «богоустановленості» держави, викладені у працях Фоми Аквінського (1225—1274).
Найбільш сильний вплив теологічний напрям має у мусульманських країнах, де поняття держави нерозривно пов’язане з ідеєю халіфату — ідеальною ф ормою організації мусульманської общини відповідно до заповідей пророка Мухаммеда (VI
—VII в. н. е.), викладеними в Корані, а також відповідно до переказів про його життя та діяльність (Сунна). За вченням пророка ідея про створення такої держави була навіяна Мухаммеду Аллахом, і пророк її впровадив. Він зосередив у своїх руках вищу законодавчу, виконавчу, су дову та контрольну владу, приймаючи рішення після ради з найавторитетнішими мусульманами.
На думку мусульманських учених кожна мусульманська держава має досягти такої моделі державної організації, яка б утверджувала інтереси єдиновірців Корана
1 . За цією концепцією реальна влада зосереджена в руках вищого духовенства, очолюваного «управителем» держави. Теологічна концепція держави не відповідає історичним фактам: держава створюється не Богом, а людьми.
Поряд з цим, практична реалізація цієї концепції має суттєві здобутки, а саме: інститут пошуку консенсусу та консультацій; відкрита система доступу будь-якого мусульманина до правителя та чле нів його сім’ї; особливий державний майновий податок з багатих на підтримку бідних; відбір правлячої еліти не шляхом загальних виборів, а відповідно до природного авторитету тих або інших осіб серед населення. Останнє знайшло своє часткове закріплення в багатьох сучасних конституціях: президент має право призначати до складу парламенту декілька осіб, які мають
1 Banisadr A. The fundamental Principals of Islamic Government. — Lexington, 1981.
—
99заслуги у сфері науки, культури, мистецтва, інших сферах життя суспільства, громадян, які мають авторитет і вплив у суспільстві.
Класичний підхід має давнє коріння. За даним підходом держава — сукупність трьох основних складових: території, населення та влади . Трактування держави як сукупності трьох і більше складових відбиває об’єктивну реальність.
Поряд з цим класичний підхід поверховий, він засвідчує тільки зовнішній бік явища державності, не пояснюючи її сутності. Відсутнє розуміння держави як особливої політичної організації.
Пізніше походження має юридичний підхід, пов’язаний з юридичним світоглядом. Він зароджувався в середовищі інтелектуалів бу ржуазного класу, який ішов до політичного панування під гаслами свободи, рівності та братерства. Ці ідеї стали підґрунтям багатьох загальнолюдських цінностей, зокрема акцент робився на рівноправності, а не на соціальній рівності. Вони розглядали державу як юридичну особу, певне правовідношення, сукупність правовідносин, певну специфічну нормативну єдність.
Держава є особливою юридичною особою, суб’єктом пра ва та обов’язків у багатьох внутрішніх державних правовідносинах, у міжнародних стосунках. У цивільно-правових відносинах, у фінансовому праві вона виступає як казна, може бути відповідачем, є стороною в конституційно-правових відносинах тощо. Також розгляд держави як особливої юридичної особи обмежував пізнання політичної сутності держави.
У сучасній науці найпоширенішим є соціо логічний підхід, який обстоює значна кількість наукових шкіл з певними спільними рисами. Соціологічні західні школи розглядають державу як офіційного представника суспільства, який виражає інтереси певних соціальних груп, «груп тиску». Головна її роль
— виконання суспільних справ та арбітраж між різними соціальними прошарками. Держава повинна мати демократичну організацію, що ґрунтується на рівності прав ус іх громадян. Держава — єдиний інститут, що здійснює регулятивну функцію в суспільстві в цілому. За спільності цих підходів між різними школами є істотні відмінності, різні трактування відповідних положень.
1 Ardant A. Institutions et droit constitutional. — P., 1998. — P.16.
З розвитком соціологічного підходу утворився політологічний підхід, що сталося після виникнення та становлення політологічних наук.
Однією з перших політологічних шкіл, заснованою французьким професором Л. Дюгі, була вироблена концепція солідаризму, яка поширилася і була відтворена в багатьох конституціях. Він розглядав право і державу як результат соціальної солідарності різних класів і верств населення та засіб при мирення соціальних конфліктів. Держава за цією концепцією покликана усувати суперечності різних соціальних верств, зацікавлених груп. Таке теоретичне підґрунтя зумовило розвиток синдикаліської держави, тобто професійно-корпоративного представництва в державній владі всіх верств населення. Однак роль держави не обмежується завданнями соціальної солідарності. Цю концепцію можна застосувати тільки щодо деяких демократичних де ржав, вона непридатна для авторитарних держав.
Юридично-економічний підхід, найбільш розвинутий у сучасній західній літературі, особливу увагу звертає на юридичну організацію нації та необхідність спільної централізованої економічної діяльності. Держава є юридичною персоніфікацією нації (мається на увазі населення країни), яка передбачає централізацію економічного життя нації. Центральна особливість держави зумовлена її характером як політичної стр уктури, що виступає від імені всього суспільства. Держава — унікальна централізована структура .
Останнім часом науковці роблять спроби схарактеризувати державу з кібернетичних позицій. Держава — інститут, який має за мету встановлення порядку в суспільстві, що безперервно змінюється, та його особливості як системи, що самостійно регулюється, — може бути вивчені тільки засобами кібернетики.
Прибічники кібернетичного підходу розглядають державу як структуру, пов’язану з інформацією, з прямими та зворо тними зв’язками: інформація вводиться в «державні рецептори», після чого відбувається вихід управлінських рішень. Останні сприймаються населенням по-різному, інформація про це знов надходить до «рецепторів», і починається новий цикл.
В умовах демократичного ладу держава змушена не тільки дослухатися до вимог панівної частки населення або класу, а й враховувати тиск інших соціальних гр уп, які можуть становити
1 Cerny Ph. G. Structural Power and State Theory.
— P., 1985. — P. 5,19.
як «соціальну більшість», так і «соціальну меншість». Якщо домінантний соціальний прошарок — «середній клас», який становить більшість у низці розвинутих країн Європи та
Америки, то політика держави відповідає передусім вимогам цього класу, який має належні умови життя та зацікавлений у стабільності, неможливості різних революційних потрясінь.
Якщо домінантний соціальний прошарок значний, але все ж таки меншіст ь населення, політика держави менш стабільна, може змінюватися зигзагоподібно через тиск зацікавлених груп.
Відношення різних соціальних прошарків суспільства та держави в сучасних умовах пов’язані з концепцією «соціальної держави». Як зазначалося, цей термін застосовується в багатьох конституціях, що напряму стосується до соціальної підтримки особи. Насамперед він стосується підтримки певних соці альних прошарків: осіб з низькими доходами, одиноких жінок з дітьми, безробітних тощо. Ступінь цієї підтримки визначається як силою груп підтримки та політичною ситуацією в країні, так і матеріальними умовами суспільства.
Підсумовуючи викладене, слід зазначити: всі сучасні наукові школи виходять з того, що держава — це певна організація, яка має політичний характер і соціальний або класовий зм іст, має владні повноваження, та особливий апарат управління, виконує функції арбітра у вирішенні конфліктних ситуацій.
Щоб описати повну картину устрою управління суспільством, крім концепцій держави слід розглянути основні моделі (різновиди) сучасних систем органів державної влади. Також слід наголосити, що тенденції останніх десятиліть засвідчують виокремлення в самостійну такої гі лки влади як контрольна (Ш.
Монтеск’є три сторіччя тому обґрунтував наявність трьох гілок влади: законодавчої, виконавчої та судової).
Системи органів державної влади в різних країнах неоднакові, вони залежать: від географічних чинників (у малих державах, де відсутній територіальний поділ, фактично випадають місцеві органи); від національного складу населення (можуть утворюватися національно-дер жавні структурні одиниці); від федеративного або унітарного устрою держави тощо.
Система органів державної влади також визначається ідеологією, політичною доктриною та конституційно-правовою концепцією, які запроваджує еліта суспільства — керівництво держави. Можна виокремити три основні сучасні моделі систем державного апарату: централізовано-сегментарну; моноцефальну; монотеократичну.
Централізовано-сегментарна система органічно пов’язана з концепцією поділу влади та системою стримувань і противаг. Ця модель характеризується проголошенням органами влади тільки центральних органів (глава держави, парламент, уряд та ін.), що діють на території всієї країни, а також їх представники на місцях (губернатори, які призначаються центром). Виборні органи на місцях — органи місце вого самоврядування.
Централізовано-сегментарна система передбачає класифікацію органів за чотирма видами, кожен з яких є певною підсистемою органів:
• законодавчої влади;
• виконавчої влади;
• судової влади;
• контрольної влади.
Органи законодавчої влади у звичайних умовах формуються шляхом виборів. Саме органи законодавчої влади приймають закони, дія яких поширюється на всіх гром адян держави, приймають державний бюджет, що формується в основному з податків і зборів на юридичних і фізичних осіб (це «зумовлено» одним з принципів суспільної згоди, коли визначення умов «обкладання податками» не можливе без участі представництва тих, кого будуть ними обкладати). Головною формою роботи законодавчого органу є сесії, на яких члени зак онодавчого органу обговорюють і приймають рішення, здійснюють контроль за діяльністю уряду.
Органи виконавчої влади як найрізноманітніша та найчисленніша група охоплюють главу держави, уряд, керівників міністерств, агентств, відомств та інших за назвами структур, які мають виконавчі повноваження, що поширюються на територію всією країни, представників глави держави, уряду на місцях тощо. Для формування о рганів виконавчої влади використовуються різні порядки: вибори, призначення, конкурсний відбір. Основна форма діяльності — виконавчорозпорядча з метою реалізації політичних програм глави держави, уряду, виборних керівників територіальних адміністративних одиниць. На центральному рівні це також законотворча та нормо-проектувальна діяльність.
Органи судової влади як третя складова також формуються по-різному: і шляхом виборів, і шляхо м призначення. Судова гілка незалежна у здійсненні правосуддя та підпорядковується лише закону. Через суд пред’являються позови самій державі, її
органам, суд діє в особливій процесуальній формі, порушення якої зумовлює недійсність прийнятого рішення.
Четверта група — органи контрольної влади. Ця група виходить за межі традиційної, як правило, конституційно визначеної тріади, але в конституційному праві та на практиці вималювалося її виокремлення. Вона характеризується різноманітним порядком формування (вибори, призначення) та великою кількістю різновидностей (органи конституційного нагляду, контрольні та р ахункові палати, омбудсмени, генеральні контролери держави, численні інспекції тощо). Вони не мають нормотворчих, виконавчих, розпорядчих або судових функцій. Їх діяльність полягає в перевірці відповідності актів і дій державних, господарських органів, посадових осіб як з погляду законності, так і в різних ситуаціях чи доцільності. Виявлені порушення доповідаються відповідним ор ганам (парламенту, уряду тощо), іноді контрольні органи мають право давати вказівки щодо усування недоліків та притягнення до матеріальної відповідальності.
Поділ державної влади на зазначені чотири групи не може бути абсолютним як теоретично, так і практично. Усі органи мають певні контрольні функції, здійснюють певну виконавчорозпорядчу діяльність, приймають акти і рішення, що мают ь більш-менш загальних характер.
Централізовано-сегментарна система органів державної влади може існувати тільки в умовах громадських режимів. Вона ефективна в умовах політичної стабільності, міцного політичного плюралізму, високого рівня політичної культури. Спроби ввести її в країнах, що розвиваються, за сприятливих умовах (певний рівень політичної культури, традиції та менталітет народу, тривалий досвід застосування елементів цієї моделі) як правило приводить до появи утятої моделі (спрощено це обумовлюють наявністю національних традицій).
На протилежних принципах побудована моноцефальна система органів державної влади. На чолі такої системи стоїть один орган, наділений усією повнотою влади. Від його імені та ним самим наділяються владою інші органи. Підпорядкованість органів по вертикалі — характерна риса цієї системи.
Моно цефальна система органів державної влади характеризується однопартійністю чи обмеженою багатопартійністю, відмовою від політичного плюралізму, перебільшенням ролі держави, гіпертрофірованою роллю «більшості», переважністю призначення на посади під час
формування органів державної влади, одноосібним, а не колегіальним рішенням питань. Система влади персоніфікована, на чолі її піраміди перебуває одна особа, рішення якої вважаються остаточними.
Як правило, у такій системі є орган законодавчої влади, який формально затверджує рішення, прийняті номенклатурним керівництвом.
Моноцефальна система зазвичай складається в умовах політичної нестабільності, в постреволюційні періоди, внаслідок військо вих переворотів, коли на перший план висувається насилля. Але ця система має не тільки негативні сторони. Вона здатна забезпечити певну стабільність у суспільстві, акумулювати та централізувати ресурси і тим самим сприяти економічному зростанню.
Монотеократична система органів державної влади існує в деяких країнах, де релігія проголошена офіційною ідеологією. В основному така система при таманна ісламським країнам. Її елементи присутні в деяких країнах, ісламських республіках або монархіях та на меншому рівні в країнах з іншою державною релігією. Монотеократична система поєднує два елементи: єдиновладдя, засноване передусім на догмах релігії, та збереження певних порядків громад, що певним чином віджили або пристосовані до сучасних вимог.
Підґрунтям ду ховно-державного єдиновладдя є суміщення однією особою посади глави держави та вищої духовної особи. Також основою цього єдиновладдя може бути монарх або президент, котрий виступає як верховний представник офіційної релігії. Незалежно від статусу вищої особи остання має всю повноту влади, у тому числі й судову, навіть у тих країнах, де є констит уція чи парламент. Статистика засвідчує, що найбільш важливі посади посідають члени панівної сім’ї. Тільки сім’я може обмежити роль монарха.
Монотеократична система діє за рахунок духовного, як правило, примушування, що не усвідомлюється віруючими. Це пережиткова модель системи державних органів і незважаючи на розвиток ісламського фундаменталізму очікування ефективного розвитку моделі безперс пективне.
Розглянуті три основні моделі систем державних органів не виключають існування інших її різновидів, їх модифікацій, виникнення змішаних, перехідних та гібридних моделей.
Однією із сучасних тенденцій розвитку суспільних систем є взаємовплив, взаємозбагачення суспільних інститутів досвідом
різних народів, створення гібридних систем управління. Умовою їх появи та розвитку є запровадження загальнолюдських цінностей, участь у інтеграційних і глобалізаційних процесах, удосконалення тих складових державності, що слугують соціальному прогресу.
Суспільство, політична система, держава, державність, система органів державної влади є визначальними в побудові, організації та функціонуванні публічної служби, підвидом якої є державна служба.
Державна слу жба постає одним з найголовніших інститутів розвинутих, правових країн, що розбудовують громадянське суспільство. Значне розширення функцій органів державної влади та органів місцевого самоврядування в більшості розвинутих країн супроводжується підвищенням ролі державного апарату в комплексному регулюванні економічних, політичних, соціальних, правових та інших процесів з метою забезпечення стабілізації суспільних відносин. Актуальним стає розвиток не тільки со ціального, а й політичного партнерства.
У сучасних умовах глобалізації економічного розвитку і вирішення екологічних, соціальних та інших проблем розвинуті країни приділяють велику увагу вдосконаленню системи державного управління, визначальними складовими якої є державний апарат та державна служба
1 .
Переконливим доказом цього висновку є те, що, починаючи з березня 1993 р., в США наполегливо і послідовно здійснювалася чергова (одинадцята в минулому столітті) адміністративна реформа. Головна мета перебудови державного апарату полягає в тому, що «уряд має працювати краще, а коштувати менше». Її основою є удосконалення організації діяльності органів влади та її змісту, спрямо ваних на досягнення певних цілей. На федеральному рівні ці питання унормовуються GOVERNMENT PERFORMANCE AND RESULT ACT. У деяких штатах приймаються аналогічні за змістом акти, що певним чином перебудовують діяльність місцевих органів.
1
У період закордонного відрядження автор цього видання відвідав США,
Нідерланди та Бельгію — країни, які активно проводять адміністративні реформи.
Відвідання керівних структур Європейського Союзу засвідчило, що адміністративні реформи спрямовані відповідно до основних засад правових, демократичних держав на розбудову громадянського суспільства та на реалізацію парадигми сучасного державного управління (надання послуг населенню) шляхом запровадження цілеорієнтованої діяльності всіх органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
У Бельгії на державному рівні приймається нормативний документ з питань удосконалення адміністративної діяльності органів влади, що має назву «план Коперніка».
Для досягнення основної ідеї реформування державного управління в США та контролю за реалізацією цього акту було створено спеціальний офіс на чолі з віце-президентом А. Гором, який розробив 384 рекомендації і 1250 конкретних про позицій, спрямованих на поліпшення функціонування державного механізму на всіх рівнях.
Перебудова державної служби як у США, так і в інших розвинутих країнах світу була викликана зростанням невдоволення населення змістом та якістю діяльності державних установ. Вона здійснюється сьогодні за допомогою провідних фахівців у сфері менеджменту на підставі новітніх досягнень науково-технологічної та інформаційної революцій, з у рахуванням найкращих моделей у цій галузі у світовому масштабі. Виходячи з цього, дослідження, вивчення, узагальнення і впровадження в життя позитивного міжнародного досвіду у сфері державної служби набуває сьогодні для України особливо актуального значення.
У сфері державної служби реформування спрямоване на забезпечення її результативного, економічного та ефективного функціонування. Це оз начає необхідність функціонування державної служби в режимі досягнення поставлених цілей з мінімальними витратами. Більшість адміністративних реформ у розвинутих країнах у даному напрямі була підпорядкована вирішенню саме цього найважливішого завдання. Незважаючи на зростаючу зацікавленість суспільства в інших цінностях державної служби, таких як чутливість до суспільних потреб, рівність і справедливість з усіма громадянами, включення громадян у процес прийняття рішень тощо, результативність та ефективність залишаються головною метою і критеріями оцінки функціонування державної слу жби.
Проблема підвищення результативності та ефективності державної служби традиційно вирішується за допомогою вдосконалення формальної організації. Головні організаційні принципи в цьому відношенні такі:
1
У розвинутих країнах реформування державної служби є органічною складовою адміністративної реформи. Це пояснюється тим, що державна служба розглядається не як професійна діяльність державних службовців, а як адміністративно-процесуальна система реалізації положень конституції та законів держави. Тільки такий підхід надає системного бачення місця та ролі державної служби в системі державної влади.
• цільова організація функціонування і відповідна їй структура міністерств, департаментів, агентств та інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
• поєднання однотипної діяльності в єдиних підрозділах органу;
• відповідність і поєднання влади (повноважень) та власності;
• забезпечення єдиноначальності в тому розумінні, що кожна група підлеглих має одного керівника;
• обмеження кількості підлег лих, що підпорядковуються одному керівникові;
• диференціація лінійної, функціональної та штабної діяльності;
• використання принципу управління у разі відхилень, тобто дії керівництва мають випереджальний характер і спрямовані на відновлення нормального перебігу управлінського процесу у разі появи відхилень;
• забезпечення ланцюга команд зверху донизу і відповідальності знизу доверху.
Ефективність функціонування державної служби зна чною мірою залежить від якості персоналу. У зв’язку з цим особлива увага в західних країнах приділяється залученню кращих кандидатів на кожну посаду державного службовця
1 , відбору їх на конкурсній основі та забезпеченню просування кадрів на підставі службових заслуг.
У більшості західних країн принциповим інструментом у плануванні та реалізації державних програм, розподілі державних пріоритетів, управлінні поточними програмами, забезпеченні зв’язку між виконавчою та законодавчою владами, контролем та відповідальністю є бюджет. У ХХ ст. бюджету відводилася найважливіша роль у законодавчому контролі за діяльністю держа вної служби.
Останнім часом у США особлива увага в організації державної служби приділяється впровадженню системи вимірювання ефективності її функціонування на основі результатів
2 . Це послужило стимулом до реалізації лозунгу «робити більше з меншими затратами» на всіх рівнях уряду і
1
При цьому законодавчо дозволено запроваджувати контрактну форму прийняття на державну службу. Це характерно для багатьох розвинутих країн Європейського Союзу.
2
У цьому контексті заслуговує на увагу експеримент, проведений адміністрацією м.
Саннівейл (штат Каліфорнія) у центрі відомої Силіконової долини, який дозволив знизити середню вартість послуг, що надавалися містом, у 1985—1990 рр. на 20% з урахуванням інфляції, скоротити персонал на 35—45% і надати більше послуг населенню порівняно з іншими містами аналогічного типу і розміру.
державної служби. Вимірювання виконання за результатами нині стає суттєвим інструментом підвищення продуктивності праці в США. За визначенням професора П.Д. Епстейна
1 , вимірювання виконання є урядовим способом визначення державної служби — чи забезпечує вона якісний продукт за помірну ціну.
Таким чином, головне завдання державної служби полягає в результативному та ефективному забезпеченні комплексної взаємозв’язаної діяльності, спрямованої на вироблення і втілення в життя державної політики і рішень, здійснення регулятивних та обслуговуючих функцій в інтересах усього су спільства.
