Походження державної служби, її характеристики зумовлені та віддзеркалюють економічну необхідність централізованого регулювання виробничих відносин у процесі поділу праці на певній стадії розвитку продуктивних сил. Саме їх розвиток є
52базисом соціального розвитку надбудовних форм організації суспільства, однією з яких є державна служба.
Поділ праці та її спеціалізація є основним критерієм прогресу людства.
Першим великим розподілом праці є виокремлення скотарства. Продуктивність праці в одиничному обрахунку зросла до надзвичайного рівня.
Другий великий світовий поділ праці характеризується виникненням ремесла, про мисловості. Далі людство вступає в таку фазу свого розвитку, коли координація різних складових єдиного механізму ускладнених умов виробництва, ринку праці, виробництва і споживання, попиту і пропозицій потребує фахівців такої координації. Існує наукова думка, що третім великим світовим поділом праці є виникнення купців, соціальною функцією яких була координація єдиного еко номічного простору методом приватної посередницької ініціативи.
Слід зауважити, що ознакою держави є виникнення не купців, а саме державних службовців як фахівців із забезпечення функціонування держави. Саме вони з часом стали інтелігенцією, розумом суспільства. Спеціалізація — радикальний шлях прогресу людства, що веде до значного підвищення продуктивності праці. Певним віддзеркаленням між ро лями купців і бюрократів є дискусії в колах фахівців: між цивілістами та адміністративістами, між приватним і публічним правом, між господарськими та адміністративно-командними методами управління народним господарством.
З нігілістської концепції бюрократії існує уявлення, що держава — це апарат насильства, тому його треба знищити, замінити ненасильницьким суспільним самоврядуванням. За М. В ебером «сучасна держава — організований союз владарювання, який у межах певної сфери досяг успіху в монополізації легітимного фізичного насильства як засобу «господства» і з цією метою об’єднав речові засоби підприємства в руках своїх керівників, а всіх станових функціонерів з їх повноваженнями, які раніше розпоряджалися цим за вл асним розсудом, експропріював і сам посів замість них найвищі позиції» .
1
Вебер М. Политика как призвание и профессия. Цитується по: История политичес
53Організоване суспільство не може існувати поза державних форм, принаймні на сучасному етапі. Держава є продуктом суспільства на певному ступені його розвитку.
Поряд з виникненням права, армії, податків найважливішою ознакою виникнення держави є виокремлення професіоналів публічної влади у процесі поділу праці в суспільстві, поява державного апарату, державних службовців, бюрократії.
Дер жавна служба з’явилася разом із появою держави як зовнішня форма прояву державної організації суспільного життя. Виникнення законодавства про державну службу пов’язується багатьма науковцями з капіталістичною стадією розвитку суспільства.
Треба зазначити, що за радянських часів про державну службу взагалі не йшлося. Відсутність законодавчої бази щодо державної служби як професійної діяльн ості окремого соціального прошарку населення засвідчує, що в цей період держава не мала законодавчо визнаної державної служби.
Цей висновок має суттєві наслідки.
Перше. У суспільстві спеціалізованих виробників, а такими є всі суспільні формації, ринок завжди є, оскільки існує стадія обміну товарами. Існували ринки рабовласницький, феодальний, капіталістичний, а тако ж розвинений соціалістичний ринок. Ліквідація свідомого доцільного процесу обміну означає руйнування процесу виробництва товарів.
Правильна організація праці в суспільстві пов’язана з діяльністю державних службовців.
У цих умовах державна служба та служба в органах місцевого самоврядування (їх роз’єднання визначено Конституцією України) повинні мати адекватну законодавчу та нормативно-пра вову базу.
Друге. Проявом нерозуміння історичного місця державної служби та її сутності є наявність законодавства про службу в органах місцевого самоврядування.
Теоретично це неправильно: в державі не може бути двох суверенів: народу і територіальної громади. Політична та економічна інтеграція суспільства, зумовлена закономірностями економічного розвитку, потребує об’єднання ци х служб на конституційному або законодавчому рівнях, у крайньому випадку за цілями, завданнями, функціями, повноваженнями, організаційною будовою.
Практично сучасний підхід спрямований на роз’єднання, розкол державного апарату, механізму держави.
Третє. Місце керівництва державного апарату в період приватизації державного майна можна назвати конвертацією влади та
54родинних зв’язків з нею у власність або «приватизація держави бюрократією» . Первинне нагромадження капіталу засвідчило слабкість законодавчої бази державної служби та політичну і особисту неспроможність, а може й небажання, керівництва держави та державної служби запобігти зловживанням і проявам корупції державних чиновників у цей період.
Сучасна концепція бюрократії на основі першопричини поділу праці свідчить про відокремлення державної служби від галузевого упра вління, управління власністю.
Це ще раз підтверджує, що державна служба в Україні як стрижень управління державними справами перебуває на стадії становлення, потребує уваги та обережного, науково обґрунтованого та виваженого ставлення з боку Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України.
Четверте. Ухвала у 1993 р. (фактично на др угому році незалежності України) Закону України «Про державну службу» та затвердження наступних нормативно-правових актів щодо врахування періоду роботи в партійних, радянських і комсомольських органах до стажу державної служби, пенсійного забезпечення колишніх працівників цих органів засвідчили законодавче закріплення певним чином незалежної корпорації бюрократів із комуністично-ко мсомольським минулим.
Право як невід’ємний чинник держави не може існувати без апарату, здатного примушувати. Його реалізує чиновник. При цьому від імені держави він застосовує насильство тоді, коли уповноважені на це державні посадові особи зважають за можливе і необхідне.
Це обґрунтовує необхідність побудови державної служби, законодавчо забезпеченої окремим правом, у тому числі й про цесуальним, контрольованої суспільством і законом.
П’яте. Необхідність і неминучість державної служби зумовлена тим, що прогрес продуктивних сил змінює структурні пропорції в суспільстві та виробничі відносини. Саме це вимагає все більшої кількості (у відсотковому відношенні в структурі суспільства) фахівців управління та державних службовців. Тобто клас ін телігенції весь час збільшується, відбувається перерозподіл кількості зайнятих у бік збільшення адміністративнобюрократичного апарату.
1
Оболенский А. На государственной службе: бюрократия в старой и новой России:
55Публічний сектор зростає в усіх країнах, особливо в міру їх економічного зростання. Одночасно зростає кількість чиновників, державних службовців.
Державна служба визначається розподілом праці в суспільстві, тобто має економічне походження і зміст, є складовою сучасного суспільства, спрямованого до ідеалів громадянського суспільства.
Прагнення створити сучасну правову демократичну соціальну державу зум овлює встановлення адекватного адміністративноправового та адміністративно-процесуального забезпечення державного управління шляхом запровадження адміністративної реформи. Її сутність полягає в системній перебудові державного управління всіма сферами життя та у розбудові нових інститутів державного управління, відповідних економічному та соціальному стану країни, сучасному цивілізованому суспільству, спрямованому у постіндустріальний інформаційний пр остір. З цього випливає, що адміністративна реформа є неперервним процесом удосконалення інституційних засад механізму держави та державного апарату.
Метою адміністративної реформи є запровадження динамічного процесу змін у інституціональній системі державного управління, включаючи такі напрями, як запровадження сучасної парадигми державного управління, спрямованої на забезпечення реалізації прав і свобод людини та громадя нина, на політичне і соціальне партнерство, функціональне управління економічною та соціальною сферами, відповідне формування механізму держави, державного апарату і внутрішніх структур органів управління, розмежування владних повноважень на засадах єдності державної влади та її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, делегування певних окремих декомпозованих завдань і функцій держа ви іншим відмінним від державного апарату організаціям для опосередкованого їх регулювання через застосування економічних важелів або соціальних пріоритетів.
Призначенням адміністративної реформи в Україні є впорядкування, удосконалення та розвиток механізму держави. Він безпосередньо пов’язаний з категоріями теорії держави та права «державний апарат» і «державна служба» та охоплює взає модію держави і суспільства в системі: держава — система органів державної влади — орган державної влади — посада в органі державної влади — державний службовець — громадянин — суспільство. При цьому категорія «державний апарат» містить цілі, завдання,
56функції, повноваження, зобов’язання, структури, зв’язки тощо в ланцюгу «держава — система органів державної влади — орган державної влади — посада в органі державної влади», а категорія «державна служба» — в ланцюгу «орган державної влади — посада в органі державної влади — державний службовець — громадянин». Тим самим механізм держави постає інтеграційною категорією, що охоплює державний апарат і держа вну службу; категорія «державний апарат» органічно поєднана з категорією «державна служба» і безпосередньо впливає на організацію та функціонування державної служби.
З погляду реалізації цілей, завдань і функцій держави адміністративна реформа має сприяти кардинальному посиленню аналітичної, прогнозної, регулятивної та контрольної функцій органів державної влади, чіткому їх розпо ділу як за конституційним поділом влади на законодавчу, виконавчу та судову, так і по горизонталі та вертикалі, ефективній взаємодії між органами різних гілок влади та інститутами громадянського суспільства.
Адміністративна реформа в Україні ґрунтується на таких засадах, закладених у Конституції України:
1) визнання прав і свобод людини та грома дянина як пріоритету держави. Забезпечення їх реалізації здійснюється державною службою;
2) визнання демократії як доцільної та соціально придатної форми організації та функціонування державної влади. Суперечності, що об’єктивно виникають між плюралізмом політичної сфери суспільства та цілісністю державної влади, має вирішувати державна служба;
3) формування соціальної держави. Становлення, розвиток і зміц нення соціальних функцій держави, гарантії їх запровадження та реалізації найбільш сприятливих умов для саморозвитку і самозабезпечення людей має забезпечити державна служба;
4) формування правової держави, в якій системоутворювальним чинником суспільної життєдіяльності постає закон. Забезпечення якості закону та гарантій реального запровадження і дотримання його положень покладається на дер жавну службу;
5) реалізація принципу унітарності держави, що зокрема передбачає побудову державного апарату за єдиними принципами, уніфікацію формування державно-службових відносин, прямий або опосередкований контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування. Стабільність державного устрою забезпечується державною службою;
576) підвищення значення та відповідальності державного управління у справі практичної реалізації інтеграційних процесів сучасного суспільства та глобалізації політичних і економічних систем. Реалізація цієї ролі можлива тільки за умови високого рівня розвитку професійної державної служби.
Крім того, адміністративна реформа має вирішувати актуальні завдання: створення умов національної та соціальної консолідації, забез печення соціального партнерства та сприяння політичному партнерству, стабілізації та зміцнення громадянського суспільства, визначення та реалізації державної політики в економічній, соціальній, духовній сферах тощо.
Але це лише умови для вирішення конструктивних завдань, що мають піднести на новий щабель взаємовідносини держави та громадянського суспільства. Нові взаємовідносини мають ґрунтуватися на запро вадженні такого явища в суспільному житті, як соціальне партнерство.
Соціальне партнерство як цивілізована форма людського співжиття забезпечуватиме захист інтересів людей найманої праці, працедавців, органів державної влади та органів місцевого самоврядування шляхом спрямування до угод, узгодженості дій, досягнення консенсусу, розроблення та реалізації спільної позиції з найважливіших напрямів політичного, економі чного та соціального розвитку, трудових відносин.
Особливі надії в цьому покладаються на запровадження сучасної парадигми державної служби: забезпечення прав, свобод та інтересів людини і громадянина та надання послуг фізичним і юридичним особам, політичному керівництву держави, а не управління.
У свою чергу, державна служба має забезпечити доцільно організоване, демократичне, пра вове та результативне державне управління шляхом розвитку своїх інституційних засад і професіоналізації персоналу, запровадження сучасних стандартів обслуговування особи, суб’єктів суспільної системи.
Державна служба має надати державному управлінню системного характеру, програмного підходу до реалізації науково обґрунтованих, діагностованих і суспільно визнаних цілей діяльності складових державного апарату та за безпечити належне надання послуг людині, громадянину, всім інститутам громадянського суспільства, управлінський професіоналізм, законність, правову компетентність, організованість і дисципліну, результативність, раціональність, ефективність та інші риси функціону
58вання механізму держави, яких потребують наше суспільство та держава.
Тим самим розвиток зовнішніх і внутрішніх впливів на суспільство і державу диктує необхідність постійного оновлення та відповідного розвитку державної служби.
