У більшості країн світу бюджет досі ще складають на рік. Проте набуває сили тенденція науково й кількісно обґрунтованого передбачення перспектив економічного розвитку, наслідків поточної фінансової політики на майбутнє. З кінця 90-х років ХХ ст. у країнах — членах ЄС згідно зі спеціальним законодавчим актом Союзу «Пактом стабільності та зростання» (The Stability & Growth Pact) уведено обов’язкове трирічне прогнозування у сфері бюджетноподаткової політики, яке має також сприяти підвищенню ефективності контролю виконання стабілізаційних програм. Дедалі більше урядів розробляють середньострокові, а в деяких випадках і довгострокові оцінки та прогнози бюджетно-фіскального стану держави.
Експерти Міжнародного валютного фонду назвали таку практику основою бюджету на середньострокову перспективу (ОБСП).
ОБСП дає чітке уявлення про вартість проведення поточної державної політики, слугує механізмом, що дає змогу контролювати запровадження нових її заходів, а також відстежувати виконання бюджету за межами одного року. Вона забезпечує транспарентну підзвітність виконавчої влади і створює необхідну базудля складання докладнішого бюджету, орієнтованого на досягнення певних результатів.
ОБСП притаманні такі основні характеристики:
• оголошення цілей бюджетної та податкової політики;
• проведення комплексу макроекономічних і бюджетно-фіскальних прогнозів на середньострокову перспективу;
• оцінювання видатків бюджетних міністерств і відомств на строк від двох до чотирьох років після закінчення поточного бюджетного року;
• офіційні оцінки на перспективу або за поточний рік, що є основою для узгодження бюджету на наступний рік;
• бюджетні асигнування міністерствам і відомствам стають об’єктами жорстких бюджетних обмежень.
Середньострокові бюджети нерідко суперечать як потребам річних бюджетів, так і просуванню в напрямі віддаленіших цілей.
Подібне завдання вирішує складання багаторічних бюджетів, які виконують також роль сполучної ланки між середньостроковими і річними бюджетними зобов’язаннями. Ідея багаторічних бюджетів походить з усвідомленої національними елітами західних країн потреби вирішувати проблеми, пов’язані з довготерміновими наслідками впливу поточних рішень на економіку, фінанси і державний сектор.
Практика багаторічних бюджетів особливо розвинена в таких країнах, як США, Великобританія, Німеччина, Австралія, Данія, Канада, Франція, Італія та Японія.
Отже, під час бюджетного планування в названих країнах обов’язковим є врахування подій, які відбуваються поза межами одного бюджетного року, зокрема очікуваних бюджетних надходжень, довгострокових видатків на здійснення державних програм, цілей бюджетно-податкової політики уряду, особливо її впливу на державний борг. Для розроблення річного бюджету, оцінки стабільності бюджетної політики та визначення змін, яких вона потребує, важлива підготовка середньострокової макроекономічної системи прогнозів. Макроекономічні передбачення — це не просто прогнози тенденцій поведінки макроекономічних змінних. Передбачення ґрунтуються на визначенні цілей та засобів їх досягнення у таких сферах, як кредитно-грошова політика, бюджетно-податкова політика, валютна та торгова політика, управління зовнішнім боргом, регулювання та сприяння розвитку приватного сектору та реформування державних підприємств. Прогнози мають охоплювати поточний рік і наступні 3
—4 роки та включати оцінку бюджетних надходжень і видатків.
На початковому етапі країни, що складали довгострокові бюджети, зіткнулися з двома проблемами: по-перше, це тенденція до завищення показників економічного зростання та наявних ресурсів у прогнозному періоді, а по-друге
— тенденція розпорядників бюджетних коштів сприймати середньострокові прогнози видатків як затверджені показники. Це в подальшому ускладнювало скорочення видатків навіть тоді, коли ставало цілком очевидним, що базові економічні припущення були занадто оптимістичними, або коли змінювалися політичні пріоритети.
Крім технічних недоліків однією з причин того, що середньострокове планування видатків у минулі роки не завжди досягало очікуваних результатів, був недостатній рівень бюджетної дисципліни в деяких державних установах. Найпоширенішою слабкістю такого планування є підхід, який ґрунтується на «потребах», що призводить до складання бюджетів, не узгоджених з фінансовими можливостями країни. Ці проблеми загострювалися під час розроблення багаторічних програм, оскільки планування, що виходить за межі бюджетного року, розглядається як менш обов’язкове порівняно з поточним, а спокуса завищити потребу занадто велика. Середньострокове планування видатків розглядалося більшістю головних розпорядників як механізм визначення нових програм та виділення на них коштів у бюджетах майбутніх років.
Починаючи із середини 80-х років ХХ ст. в окремих країнах, зважаючи на проблеми, які виникали в минулому, та потребу контролювати видатки, довгострокові системи складання бюджету з інструменту визначення нових програм перетворилися на інструмент контролю за видатками та інструмент виділення ресурсів за умов суворих бюджетних обмежень. Це знайшло своє відображення в нормативних актах, прийнятих у низці країн, згідно з якими в основу припущень мало бути покладено незмінний політичний курс, тобто визначалася лише майбутня вартість наявних програм [49].
Проте, з метою посилення контролю за видатками деякі країни затвердили інший підхід. Наприклад, у Канаді замість середньострокових планів перейшли до дворічного планування, оскільки міністерства дійшли висновку, що зосередження уваги на короткотерміновому плануванні є доцільнішим з погляду бюджетної консолідації.
У Великобританії якомога більше видатків планується на трирічний термін. Плани прогнозних оцінок переглядаються кожні два роки, тоді середньострокова схема пересувається вперед. Під час планування та здійснення контролю за державними видатками у середньостроковому періоді у Великобританії дотримуються двох основних правил: 1) уряд бере позики лише з метою їх
інвестування, а не для фінансування поточних витрат; 2) відношення чистого державного боргу до ВВП має утримуватися на сталому та доцільному рівні (стабільне правило інвестування). Ще однією особливістю складання бюджету є те, що розпорядникам бюджетних коштів дозволено переносити невикористані кошти з одного року на інший у своїх планах видатків.
У Данії на початку процесу складання бюджету Міністерство фінансів коригує довгострокові прогнози для відображення припущень щодо заробітної плати та рівня цін, що використовуватимуться під час складання наступного бюджету. У лютому Міністерство фінансів пропонує Кабінету міністрів граничні розміри видатків для кожного окремого розпорядника та основні напрями бюджетної політики щодо розподілу видатків. Ці граничні розміри утворюють систему розроблення бюджетних пропозицій для різних міністерств. Переговори стосовно бюджету зосереджуються довкола задоволення нових видатків і можливостей скорочення деяких з них для міністерств, яким важко дотримуватися встановлених лімітів.
У Німеччині річний бюджет складається на основі середньострокового фінансового плану, який щороку подається до парламенту. Як план, так і бюджет розробляються на основі фіскальних пропозицій, запропонованих радою з фінансового планування, у якій представлені всі рівні уряду. Оцінки майбутніх доходів федерального бюджету на середньострокову перспективу ґрунтуються на макроекономічних прогнозах та припущеннях. У плані відображаються загальна фіскальна політика та майбутні видатки по кожному із сорока великих блоків. Ці блоки агреговано з багаторічних оцінок, складених одночасно з річним бюджетом по кожній статті видатків, уключених до бюджету. Показники узгоджуються з галузевими міністерствами. Прогнозуючи потреби в коштах на наступні три роки, у деякі блоки включають поправку на підвищення цін (наприклад, за тими соціальними видатками, які індексуються, та виплатами відсотків). На кожний рік передбачаються нерозподілені планові резерви на випадок подальшого зростання цін та прийняття нових програм, а також загальний резерв на збільшення заробітної плати. Багаторічні оцінки узгоджуються із середньостроковими цілями, але розмір призначення, що виділяється кожному розпоряднику коштів, є меншим, ніж закладені в бюджет видатки, оскільки загальний запланований резерв включено в прогноз кожного з наступних років для покриття додаткових витрат на нові програми та можливе зростання цін.
Найбільш значною метою середньострокового планування є встановлення пріоритетів згідно з бюджетно-податковою полі-тикою уряду, а також утримання надмірного попиту на бюджетні видатки. Міністерство фінансів кожного року випускає докладні бюджетні інструкції. Воно також розробляє спеціальні норми, які регулюють зростання поточних або адміністративних витрат.
У Сполучених Штатах Америки Департамент управління бюджетом регулярно складає 10-річні прогнози бюджетних видатків та надходжень, які є як середньостроковим, так і довгостроковим прогнозом. Ці прогнози вимагаються законодавством та періодично уточнюються. Загальні видатки й доходи у США затверджуються через щонайменше 13 законів про призначення, що містять суми призначень із визначенням загального призначення фондів, але без докладного розподілу, а також через закони, які містять сутність видатків і доходів, що детально визначають, як і куди використовувати фонди, як, наприклад, закони про податки і закони про передбачені державою виплати та послуги. Закон вимагає від Департаменту управління бюджетом готувати базові прогнози і встановлює правила для розроблення цих прогнозів. Кожного року він вимагає від відомств подавати в межах бюджетного запиту 10-річні базові прогнози та поновлювати їх. Крім цього, відомства повинні готувати 10-річні прогнози президентських напрямів політики, тобто прогноз президентської політики на подальші роки. Ці прогнози можуть значною мірою відрізнятись від базових, оскільки вони відображають довгострокові наслідки президентської політики, що збільшують або зменшують прогнозні видатки та доходи [49].
В Австралії на початку роботи над бюджетом Міністерство фінансів будує перспективні оцінки витрат на кожен з наступних трьох років. Ці прогнози «від базового рівня» звичайно виражені в постійних цінах і охоплюють тільки оцінки витрат за затвердженими програмами за відсутності змін політики. Витрати за програмами, термін дії яких минає і які, цілком вірогідно, будуть продовжені, визначаються окремо. На наступному етапі Міністерство фінансів поєднує різні прогнози в огляд, що пов’язується з обліком погодженої (із прогнозом бюджету) бази цін. Використовуючи ці прогнози, Кабінет міністрів установлює широкі агреговані цілі за відомствами на бюджетний рік. Прийняті урядом у процесі складання бюджету рішення доповнюють базові перспективні оцінки, що будуються без урахування змін у політиці. Отже, бюджетні рішення зосереджені на коригуванні в бік підвищення або зниження цих базових показників.
Хоча широкі цілі політики встановлює Кабінет міністрів, докладний аналіз залишається за Комітетом з питань перегляду видатків. Немає сумніву, що комітет, створений урядом у середині 80-х років ХХ ст., був основною причиною для подальших поліпшень у бюджетній сфері. Цей комітет був підкомітетом Кабінету міністрів, куди входили не тільки Прем’єр-міністр, Голова казначейства та Міністр фінансів, а також міністри найбільших міністерств. Комітет відповідає за визначення загальної фіскальної системи та за вироблення стратегічної політики, у тому числі зміни в політиці, необхідні для відображення фіскальних реалій, а також зміни пріоритетів уряду.
Одним зі стратегічно важливих рішень, прийнятих Комітетом, було визначення пакета ресурсів (обмежень ресурсів) для кожного галузевого міністерства для завершення роботи над річним бюджетом. Залежно від того, більшим чи меншим від прогнозних оцінок продовження існуючої політики (що скориговані на внутрішні зміни політики міністерств, які приймає Комітет) є пакет ресурсів, кожне галузеве міністерство повинно зробити зміни у програмах, які б заощаджували ресурси або, навпаки, давали можливість упроваджувати нову діяльність. Найголовнішим моментом тут є те, що галузеві міністерства самі вибирають найкращий розподіл ресурсів для здійснення визначених ними напрямів політики та програм, що відповідає загальнодержавній політиці та враховує жорсткі обмеження бюджетних ресурсів.
Ще одним елементом системи прогнозних оцінок була система поточних видатків. Вона наділяє керівників галузевих міністерств значною свободою щодо управління своїми людськими та адміністративними ресурсами в межах жорстких бюджетних обмежень — тих обмежень, які є прогнозованими в середньостроковій перспективі. Система привела до зникнення суперечок щодо обсягів адміністративних витрат і передбачала, що міністри були звільнені від дискутування питань на такому рівні. Це є перевагою цієї системи, яка вилучає питання поточних видатків зі спектра уваги Кабінету міністрів і водночас зміцнює довіру між галузевими відомствами та Міністерством фінансів.
Нарешті, варто зауважити, що система прогнозних оцінок дала можливість Міністерству фінансів взяти на себе щось на зразок ролі банку. Це можна проілюструвати прикладом широкої модернізації австралійської податкової системи, для якої передбачалася інвестиція розміром понад 1 млрд австралійських доларів. Завдяки прогнозним оцінкам Міністерство фінансів змогло зменшити поточні витрати в наступних роках за рахунок заощаджень, отриманих від інвестиції [49].
Питання для самоперевірки
?
1. Що таке бюджетна стратегія? На основі яких документів держави вона формується?
2. Які стратегічні напрями сучасної бюджетної політики
України ви можете назвати? З яких документів чи законодавчих актів ви дістали цю інформацію?
3. Чим відрізняється бюджетна тактика від бюджетної стратегії? Як вони розробляються та забезпечуються?
4. Що закладається в «Основні напрями бюджетної політики»? Яке їх значення і способи підготовки?
5. Ознайомтеся з «Основними напрямами бюджетної політики» на поточний та плановий роки. З’ясуйте їхній зміст та основні складові. Визначте та порівняйте основні параметри та пріоритети бюджетної політики, що закладені в цих документах. Зробіть висновки.
6. Як відбуваються складання, розгляд, прийняття та виконання Державного бюджету України?
7. Назвіть основних учасників бюджетного процесу в
Україні та сформулюйте їхні основні бюджетні повноваження.
8. Які чинники визначають якість розроблення бюджету? Як оцінити її з урахуванням названих чинників?
9. Розгляньте схему «Розроблення бюджетної політики в
Україні». Розкрийте її зміст з метою закріплення основного матеріалу.
10. З якою метою в Україні запроваджується середньострокове планування та прогнозування?
11. Розкрийте основні переваги та шляхи реалізації запровадження середньострокового планування та прогнозування.
12. Які підходи використовуються в процесі підготовки середньострокового бюджету?
13. Що вам відомо зі світового досвіду застосування середньострокового планування та прогнозування бюджету?
Термінологічний словник
Бюджет
— план формування і використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.
Бюджетна резолюція — спеціальна постанова Верховної Ради України, що визначає основні напрями бюджетної політики на плановий рік.
Бюджетна система України — сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного та адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права.
Бюджетна стратегія — довгостроковий курс бюджетної політики держави, що розрахований на перспективу та зумовлює вирішення великомасштабних завдань, які визначаються загальнонаціональною стратегією соціально-економічного розвитку країни.
Бюджетна тактика — швидкодіючий механізм бюджетної політики в країні, що забезпечує реалізацію поточних завдань функціонування та розвитку бюджетної системи країни.
Бюджетне планування — централізований розподіл і перерозподіл ВВП між ланками фінансової системи, результатом якого є проект зведеного бюджету на плановий бюджетний рік, що включає державний бюджет та бюджети різних рівнів державної влади.
Бюджетне прогнозування — процес розроблення основних показників державного бюджету на перспективу, прогнозування надходжень до бюджету та його найважливіших видатків.
Бюджетний процес — регламентована нормами права діяльність, пов’язана зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що становлять бюджетну систему України.
Середньострокове планування та прогнозування бюджету — визначення відповідно до політики уряду середньострокових цілей головних розпорядників бюджетних коштів та прогнозне їх оцінювання для досягнення зазначених цілей.
Розділ 3
