Posibniki.com.uaЕкономікаБюджетно-податкова політика3.2. Бюджетне прогнозування: методологічні рекомендації МВФ


< Попередня  Змiст  Наступна >

3.2. Бюджетне прогнозування: методологічні рекомендації МВФ


Бюджетне прогнозування є невід’ємною складовою макроекономічного прогнозування та розроблення програм економічної стабілізації та структурної перебудови. Незважаючи на непередбачуваність, що притаманна будь-якій спробі прогнозування, жоден орган державного управління не може ефективно функціонувати, не складаючи систематичних прогнозів сукупних бюджетних показників. Адже сам по собі бюджет — це теж у певній формі прогноз державних операцій на фінансовий рік, хоч у багатьох країнах з перехідною економікою процес бюджетного планування недостатньо систематизований та недостатньо органічно включений у систематичну макроекономічну структуру. Прогнозування сукупних бюджетно-податкових показників — це також головна частина процесу випрацювання стратегії бюджетно-податкової політики, тому що саме на основі системи прогнозних оцінок сукупних бюджетно-податкових показників у період бюджетного прогнозування та планування органи державного управління можуть оцінити обсяг необхідного бюджетно-податкового коригування та розробити відповідні бюджетно-податкові заходи для здійснення цього коригування. Під час бюджетно-податкового прогнозування МВФ рекомендує брати до уваги таке [34].

По-перше, бюджетно-податкове прогнозування має ґрунтуватися на узгодженій системі загальних макроекономічних припущень, наприклад обсягів виробництва, рівня інфляції, стану платіжного балансу.

По-друге, бюджетно-податкові надходження та витрати впливають на загальну макроекономічну ситуацію, а також значною мірою залежать від неї. Такий зв’язок спостерігається, зокрема, зі змінами в рівні ділової активності, поведінкою населення, темпами інфляції та процесами, що відбуваються в зовнішньоекономічному середовищі, включаючи зміни валютного курсу. Наприклад, бюджетні витрати на допомогу з безробіття залежать від рівня ділової активності, який, у свою чергу, визначається розмірами державних видатків. Ця взаємозалежність бюджету та іншої частини економіки особливо значуща для країн з перехідною економікою, де досі домінантним є державний сектор, що створює ефект оберненого зв’язку та ще більше ускладнює завдання бюджетного прогнозування. Для того щоб досягти більшої узгодженості між прогнозами щодо ширших агрегованих макроекономічних показників, необхідно використовувати інтерактивний метод коригування. Це означає, що попередні макроекономічні та бюджетно-податкові прогнози коригуватимуться з метою дослідження їх взаємоузгодження.

По-третє, на відміну від бюджетних надходжень, зміна яких зазвичай відбувається узгоджено за змінами ділової активності, значна частина бюджетно-податкових видатків перебуває в надто великій залежності від об’єктивних дій та рішень урядовців, що визначають політику. Це поєднання суб’єктивних та автоматичних елементів під час визначення видатків робить завдання прогнозування бюджетних видатків значно складнішим за відсутності інформації про суб’єктивні заходи, що плануються органами державного управління. У результаті на практиці увага зосереджується в основному на прогнозуванні бюджетних надходжень, а не бюджетних видатків.

По-четверте, в загальному вигляді бюджетно-податкове прогнозування має здійснюватись у два етапи.

На І етапі слід скласти прогноз надходжень та видатків на основі існуючої політики за умови, що вона залишиться незмінною протягом усього прогнозованого періоду.

На ІІ етапі — після того як органи управління формують свої заходи у сфері економічної політики, на основі власної оцінки необхідності бюджетно-податкового коригування потрібно підготувати виправлений прогноз, що охоплює оцінку впливу цих змін у бюджетній та податковій політиці.

Прогнозування бюджетних надходжень

У методологічних цілях завжди розрізняються податкові та неподаткові надходження. Оскільки податкові надходження становлять основну частину державних бюджетних ресурсів, у зв’язку з цим методологічні рекомендації МВФ щодо прогнозування бюджетних надходжень будуть стосуватися насамперед податкових надходжень (див. рис. 3.2) [34].

Доходи та трансферти Видатки та чисте кредитування
? податкові надходження:— податок з обороту/податок на додану вартість; — акцизні податки;—— прибуткові податки:—податок на прибуток корпорацій, прибуткові податки з фізичних осіб; — податки на соціальне страхування та пенсію; — податки на зовнішню торгівлю;—— інші податкові надходження ? поточні видатки: — заробітна плата; товари та послуги; процентні платежі: зовнішні процентні платежі, внутрішні процентні платежі; — пенсії; трансферти; — субсидії; — інші видатки
? неподаткові надходження: — ліцензії, збори тощо; — відрахування від прибутку центрального банку ? капіталовкладення
? трансферти ? чисте кредитування: —кредити в межах нової політики (наприклад, субсидовані кредити сільському господарству та державним підприємствам); — виплати з метою погашення
Загальне сальдо = (Доходи та трансферти) — (Видатки та чисте кредитування)
Фінансування:
Зовнішнє: — нові позики; — виплати з метою погашення Внутрішнє: — банківське; — небанківське

Рис. 3.2. Стандартна аналітична структура бюджетних операцій за методологією МВФ

Загальні принципи прогнозування податкових надходжень

На І етапі прогнозування податкових надходжень ставиться завдання зібрати інформацію про:

• законодавчу базу оподаткування стосовно кожного податку;

• установлені законом податкові ставки стосовно кожного податку;

• систему визначених законом пільг щодо сплати податків та утримань.

Оскільки законодавча база зазвичай надто складна, щоб її можна було використовувати з метою економічного аналізу та прогнозування, на основі економічних критеріїв визначається альтернативна або представницька база оподаткування. Основні категорії податків часто визначаються в термінах баз оподаткування, що охоплюють широку сферу економічної активності. Наприклад, базою прибуткового податку з фізичних осіб є доходи населення, податок з продажу або мито на імпорт можна узгоджувати з особистим споживанням, а також з вартістю та обсягом імпорту. Прогнозні оцінки для цих представницьких баз часто доступні та можуть безпосередньо використовуватися під час прогнозування бюджетних надходжень. Перелік можливих представницьких баз оподаткування, розроблений МВФ, наведено в табл. 3.4 [34].

Таблиця 3.4

ДЕЯКІ ДЖЕРЕЛА ПОДАТКОВИХ НАДХОДЖЕНЬ

ТА ЇХ ПРЕДСТАВНИЦЬКІ БАЗИ

Джерела податкових надходжень Можливі представницькі бази
А Податки на доходи та прибутки  
1) корпорацій 1а. Прибуток, розрахований на базі СНР 1б. Частка основних баз у ВВП (наприклад, додана вартість)
2) фізичних осіб 2.Зарплата робітників і службовців та інші особисті доходи, розраховані на базі СНР
Б Відрахування у фонди соціального страхування  
3) роботодавці 3. Зарплата робітників та службовців
4) наймані працівники та службовці 4. Зарплата робітників і службовців та інші доходи фізичних осіб, котрі працюють за наймом

Закінчення табл. 3.4

Джерела податкових надходжень Можливі представницькі бази
  Податки на виробництво, споживання та податки з продажу  
5) податки з продажу, з обороту та на додану вартість 5. Витрати на особисте споживання (споживчі видатки)
   
   
     
   
   
   
   
   
   
   
   

В

  Податки на міжнародну торгівлю та операції  
   
   
   
   
   
   
   
   

8. Вартість та обсяг основних категорій імпорту

8) мито на імпорт

Основні підходи до прогнозування бюджетних надходжень

Основні підходи до прогнозування бюджетних надходжень

У зв’язку з неможливістю використовувати законодавчу базу оподаткування щодо застосування відповідних встановлених законом податкових ставок з метою прогнозування оподаткування, МВФ рекомендує кілька підходів до прогнозування бюджетних надходжень:

1) підхід, в основу якого покладено прогнозні моделі;

2) підхід, що ґрунтується на фактичних податкових ставках;

3) підхід, в основі якого — еластичність податкових надходжень;

4) прагматичний підхід, в основі якого — вибір методів для конкретного випадку [34].

1. Підхід, в основу якого покладено прогнозні моделі

У деяких країнах для прогнозування надходжень від податків використовують економетричні моделі. Перевагою таких моделей є те, що завдяки їм можна враховувати загальну взаємозалежність податкової системи та макроекономічного розвитку й моделювати вплив різних рішень, що приймаються щодо податків та бюджету, на економіку та бюджет у цілому. Один клас моделей для прогнозування податкових надходжень ґрунтується на докладних даних великої вибірки фактичних податкових надходжень. Оцінка податкових надходжень виводиться з прогнозних оцінок бази оподаткування для різних категорій платників податків та детальних положень податкового законодавства для даної категорії, після чого агрегується за різними категоріями платників податків. Прикладом застосування такого підходу є модель прибуткового податку для США, розроблена в Brookings Institution, яка стала прототипом для інших аналогічних моделей, що використовуються в країнах ОЕСР. Альтернативний підхід полягає в побудові іншого класу моделей, що складаються з обмеженої кількості економетричних рівнянь для основних категорій бюджетних надходжень та видатків. Моделі такого типу корисно застосовувати також і для аналізу на противагу прогнозуванню, наприклад, аналізуючи ефект змін у структурі податків або видатків. Однак подібні методи на основі моделей є досить складними та потребують значних витрат ресурсів та аналізу великих масивів інформації.

2. Підхід, що ґрунтується на фактичних податкових ставках

Цей підхід базується на даних спостережень за фактичною податковою ставкою щодо конкретної категорії податку, що визначається таким чином: нняоподаткуваБаза янадходженнПодаткові фактична ставкаПодаткова = .

Зауважимо, що фактична ставка в цьому разі означає також середню. Фактична податкова ставка може помітно відрізнятися від законодавчо встановленої шкали податкових ставок. Прогноз надходжень розраховують так: фактичнаставка

Податкова прогнозна нняоподаткуваБаза прогнозні янадходженнПодаткові ?= .

Наприклад, якщо для випадку загального податку з продажу можна спостерігати ряд надходжень від податків та відповідний йому ряд видатків на особисте споживання, то співвідношення першої величини і другої дасть змогу розрахувати фактичну ставку податку з продажу.

Більше того, якщо немає прогнозу видатків на особисте споживання, а є тільки прогноз ВВП, можна розраховувати фактичну податкову ставку щодо ВВП просто на основі питомої ваги особистого споживання у ВВП за останній період.

Простота підходу на основі фактичної податкової ставки зумовлює його широке використання в практиці податкового прогнозування в багатьох країнах. Однак в умовах перехідної економіки

МВФ рекомендує застосовувати цей підхід з великою обережністю, оскільки він ґрунтується на трьох важливих прогнозних припущеннях, які за такого стану розвитку економіки навряд чи можуть бути справедливими. Ці припущення можна висловити так:

1. Незмінна структура бази оподаткування. Якщо структура бази оподаткування змінюється від одного періоду до іншого, підхід на основі фактичної податкової ставки неодмінно призведе до помилкового прогнозу бюджетних надходжень. Якщо в наведеному прикладі відбудеться серйозна зміна структури особистого споживання, що виражається в перерозподілі споживання між статтями, що оподатковуються й не оподатковуються, то цей підхід не дасть достовірного прогнозу.

2. Незмінна податкова система. Якщо відбуваються зміни структури та рівня ставок, дозволених пільг щодо сплати податків, то недостатнім буде брати за основу лише фактичну податкову ставку. Крім цього, будуть потрібні додаткова інформація та коригування.

3. Незмінний показник виконання вимог податкового законодавства. Якщо податкова ставка, за якої платники податку виконують вимоги податкового законодавства, змінюється, фактична податкова ставка призведе до завищеної або заниженої оцінки надходжень. У періоди високої інфляції, загальної економічної

нестабільності, зростання тіньового сектору часто спостерігається дуже різке падіння показників виконання вимог податкового законодавства.

Насамкінець варто зауважити, що під час внесення продуманих коригувань, що враховують вплив цих змін у базі оподаткування, податковій системі та показниках виконання вимог податкового законодавства, підхід на основі фактичних податкових ставок може бути застосовано навіть у країнах з перехідною економікою.

3. Підхід, в основі якого — еластичність податкових надходжень

У практиці прогнозування податкових надходжень найширше застосовують підхід, що ґрунтується на такому співвідношенні між зростанням надходжень від конкретного податку та збільшенням бази оподаткування.

Отже, зміни в надходженнях від конкретного податку розподіляються на дві частини:

• перша відповідає зміні бази оподаткування та її впливу на бюджетні надходження;

• друга відповідає зміні податкової системи (податкових ставок, податкової структури, системи регулювання збору податків, податкового покриття тощо).

Еластичність податкових надходжень визначається як співвідношення відсоткової зміни податкових надходжень до відсоткової зміни бази оподаткування, наприклад до ВВП, за умови, що протягом певного періоду не відбудеться жодних змін в оподаткуванні (див. далі в розд. 8).

Якщо податкові надходження зростуть швидше, ніж ВВП протягом даного періоду, то еластичність >1, якщо ж навпаки, то еластичність <1.

Оцінити еластичність податкових надходжень також можна, якщо усереднити співвідношення відсоткової зміни надходжень до відсоткової зміни бази оподаткування за період, коди не відбувалось ніяких змін в оподаткуванні.

На основі показника еластичності певного податку та прогнозу темпів зростання бази оподаткування можна одержати прогнозний обсяг податкових надходжень: нняоподаткувабази зростанняТемпи надходжень податкових тьЕластичніс надходженьподаткових обсягупоказникПрогнозний ?=.

Якщо немає інформації про те, який вплив мають дискреційні зміни податків на податкові надходження, але кількість років, протягом яких відбувалися дискреційні зміни податків, невелика порівняно з вибіркою даних щодо надходжень, податкову еластичність можна оцінити на основі даних фактичного збору податків, використовуючи економетричну оцінку, що охоплює фіктивні змінні з метою виявлення ефекту дискреційних змінних. У табл. 3.5 подано опис кількох узагальнених рівнянь для основних категорій податків.

Таблиця 3.5

УЗАГАЛЬНЕНІ РІВНЯННЯ ДЛЯ ОСНОВНИХ КАТЕГОРІЙ ПОДАТКІВ

Податок Основні рівняння Опис
Прибутковий податок з фізичних осіб ;lnln 0 NGWbaPIT+= ,lnln 0 GDPbaPIT+= де lnPIT— натуральний логарифм прибуткового податку з фізичних осіб; ln NGW — натуральний логарифм номінальної валової зарплати; ln GDP — натуральний логарифм номінального ВВП Якщо немає даних щодо сукупних доходів населення, прибутковий податок з фізичних осіб можна розраховувати за номінальною валовою зарплатою або за номінальним ВВП
Податок на прибуток підприємств ;lnln 0t GDPbaEIT+= ,lnln 10? += t GDPbaEIT де lnEIT— натуральний логарифм податку на прибуток підприємств; ln GDP — натуральний логарифм номінального ВВП Оскільки інформацію щодо оцінки діяльності всіх підприємств зазвичай одержати досить складно, податок на прибуток підприємств можна розрахувати складанням регресії по номінальному ВВП або за поточний рік, або з відставанням на 1 рік (часовий лаг). Крім цього, використання ВВП як пояснювальної змінної зумовлюєте, що частка прибутку в загальній доданій вартості істотно не змінилася протягом аналізованого періоду
Внутрішні непрямі подат ки (на додану вартість, з обороту, по даток з про дажу тощо) ,lnln 0 CPbaDIT+= де LnDIT— натуральний логарифм внутрішніх непрямих податків; ln CP — натуральний логарифм особистого споживання Особисте споживання використовується як пояснювальна змінна

Закінчення табл. 3.5

Податок Основні рівняння Опис
Мито на імпорт ,lnln 0 MZbaMD+= де ln MD натуральний логарифм мита на імпорт; ln MZ — натуральний логарифм імпорту за цінами СІФ * У рівнянні регресії як пояснювальна змінна може бути використана сума імпорту за цінами СІФ *
Відрахування до фондів соціального страхування ,lnln 0 NGWbaSST+= де lnSST— натуральний логарифм відрахувань до фондів соціального страхування; ln NGW — натуральний логарифм номінальної валової зарплати Відрахування до фонду соціального страхування виплачують тільки роботодавці майже на всі види зарплати. У методі регресії номінальна валова зарплата може використовуватись як пояснювальна змінна

* Ціни, що включають страховку та доставку до покупця.

У країнах з перехідною економікою метод регресії може бути мало корисним для прогнозування податкових надходжень, бо аналізований період буде, найімовірніше, коротким. Можливо, податкові зміни були частими протягом розрахункового періоду, і, зрештою, ці часті зміни, якщо вони певним чином неозначені, можуть призвести до автокореляції даних за надходженнями. Часто як альтернативу можна провести оцінку діапазону значень еластичності на основі минулого досвіду цієї самої країни або ґрунтуючись на досвіді країн, порівняних з даною країною за рівнем доходу та економічною структурою. Значення еластичності для основних категорій податків зазвичай містяться у вузькому діапазоні. Такі суб’єктивні оцінки еластичності корисні, особливо тоді, коли в цілому немає доступу до ретроспективних даних щодо статистичної оцінки показників еластичності.

Емпірично значення показників еластичності відносно баз

оподаткування, імовірно, будуть <1 для випадку податків на споживання. Показники еластичності можуть зменшуватися в умовах високої інфляції з таких причин:

• лаги між моментом, коли виникають податкові зобов’язання і моментом, коли відбуваються виплати за ними (крім тих випадків, коли податки індексуються);

• використання фізичної, а не вартісної бази акцизних зборів в умовах високої інфляції;оподаткування, імовірно, будуть <1 для випадку податків на споживання. Показники еластичності можуть зменшуватися в умовах високої інфляції з таких причин:

• лаги між моментом, коли виникають податкові зобов’язання і моментом, коли відбуваються виплати за ними (крім тих випадків, коли податки індексуються);

• використання фізичної, а не вартісної бази акцизних зборів в умовах високої інфляції;

• верхні межі бази оподаткування (наприклад, відрахування до фондів соціального страхування, які застосовуються до зарплати тільки до певного рівня);

• проблеми адміністрування податків та виконання вимог податкового законодавства.

Наголосимо, що податки на майно та земельні податки зазвичай мають еластичність значно нижче 1 у зв’язку з лагами переоцінки бази оподаткування. Імовірно, що показник еластичності податку дорівнюватиме 1, коли структура його ставок скоріше пропорційна, ніж прогресивна, коли обкладання податком відбувається на основі вартісної оцінки і коли збір податків здійснюється майже вчасно без значної затримки. Податки з прогресивною податковою структурою, особливо прибутковий податок з фізичних осіб, найімовірніше, дадуть показники еластичності >1, особливо якщо структура ставок не індексована з урахуванням інфляції.

4. Прагматичний підхід до прогнозування бюджетних надходжень

Під час розв’язання задачі прогнозування бюджетних надходжень на певний період прогнозування виникають питання, як загальні для країн з перехідною економікою, так і для багатьох країн, що розвиваються. Для більшості категорій податків історичні взаємовідносини між надходженнями і представницькими базами оподаткування вже не дають ніякої користі у зв’язку з важливими структурними та інституційними змінами економічних умов. У багатьох випадках нововведені податкові системи призводять до заміни багатьох раніш існуючих категорій податків новими податками. Як результат — навіть стабільні взаємовідносини між податковими надходженнями та представницькими базами оподаткування не можуть дати достатніх орієнтирів для прогнозування надходжень протягом перехідного періоду. У зв’язку з цим особливого значення набуває виважений вибір методів для кожного конкретного випадку. Найчастіше може скластися така ситуація, що найбільш реальна та практично корисна процедура може потребувати здійснення кількох етапів.

Наприклад, для того щоб здійснити прогнозування обсягу податкових надходжень у році t+1, необхідно:

1) з’ясувати, які зміни відбулися в податковій системі за поточний період, оскільки вплив цих змін є очевидним на кінець року. Інакше кажучи, надходження в базовому році t мають точно відображати структуру податкової системи, включаючи будь-які зміни щодо виконання вимог законодавства протягом цього року.

Наприклад, якщо ставка ПДВ протягом року була знижена, то податкові надходження на кінець цього року мають відобразити ефект цього зниження. Надходження ПДВ необхідно скоригувати для базового року t, щоб можна було б відобразити нижчу ставку, що буде використовуватися в подальшому. Надходження за базовий період без такого коригування призведуть до завищення потенційних надходжень у прогнозований період;

2) здійснити оцінку еластичності для більшості основних категорій баз оподаткування або, як альтернативу, використати підхід на основі фактичної податкової ставки для прогнозування надходжень від основних категорій податків;

3) на останньому етапі потрібно врахувати вплив будь-яких державних заходів щодо податкових надходжень, передбачених на прогнозний рік.

Якщо абстрагуватися від змін у податковій системі (щодо яких уже зроблено необхідне коригування), податкові надходження розглядатимуться як функція скоригованої бази оподаткування та еластичності податкових надходжень за змінами в базі оподаткування.

Часто неможливо одержати інформацію навіть про обсяг представницької бази на прогнозований період. У такому разі можна скористатися інформацією про представницьку базу щодо ВВП, яка оцінена за даними за попередні роки, наприклад, на основі питомої ваги представницької бази у ВВП.

Показник еластичності податкових надходжень стосовно ВВП можна роздрібнити так: t t t де В — представницька база оподаткування; АТ — скориговані податкові надходження; GDP — номінальний ВВП.

Аналітичні переваги роздрібнення сумарної еластичності можна проілюструвати на прикладі, що охоплює співвідношення мита на імпорт споживчих товарів, обсяг імпорту споживчих товарів (база оподаткування) та ВВП (табл. 3.6).

Аналітичні переваги роздрібнення сумарної еластичності можна проілюструвати на прикладі, що охоплює співвідношення мита на імпорт споживчих товарів, обсяг імпорту споживчих товарів (база оподаткування) та ВВП (табл. 3.6).

Таблиця 3.6 ІЛЮСТРАЦІЯ РОЗДРІБНЕННЯ ЕЛАСТИЧНОСТІ

Еластичність Сумарна За розміром бази За розміром ВВП
Випадок 1 2,0 1,0 2,0
Випадок 2 0,5 1,0 0,5
Випадок 3 0,5 0,5 1,0

Випадок 1: висока сумарна еластичність відображує швидке зростання бази оподаткування на імпорт порівняно зі зростанням ВВП.

Випадок 2: низька сумарна еластичність є результатом відносно невеликого зростання бази оподаткування. Така ситуація може виникнути, коли проводиться політика заміщення імпорту національним виробництвом, що стримує зростання імпорту споживчих товарів.

Випадок 3: та сама сумарна еластичність, що й у випадку 2, тепер відображає низьку еластичність податків за розміром бази оподаткування. Це може бути результатом незадовільного управління системою збирання мита на імпорт [34].

Прогнозування неподаткових надходжень

За методикою МВФ (див. рис. 3.2) неподаткові надходження в цілому охоплюють надходження від доходів, що одержуються від майна, зборів і внесків, штрафів, та іноді

— поточний дохід відомчих підприємств та прибуток центрального банку. Ці статті важко співвідносити систематично з конкретною базою, бо вони є непостійними, хоч окремі з них іноді можна оцінювати на основі даних минулих методів. Можна також уявити, що вони пов’язані з ВВП. У будь-якому разі необхідно здійснити спробу проаналізувати окремі статті цієї категорії. Якщо з’ясується, що немає жодних систематичних взаємозв’язків з представницькими базами, доведеться значною мірою спиратися на суб’єктивні оцінки.

Прогнозування бюджетних грантів

Прогнози бюджетних грантів мають ґрунтуватися на офіційних матеріалах обліку очікуваних надходжень від урядів іноземних держав та міжнародних організацій-донорів. Вони мають відповідати прогнозам офіційних односторонніх трансфертів у платіжному балансі. Прогнозуючи гранти, слід взяти до уваги будьяке систематичне недоотримання грошових засобів від донорів.

Прогнозування бюджетних видатків

На відміну від державних доходів, межі прогнозування рівня державних видатків на основі аналізу економічних відносин значно вужчі. Значною мірою це пов’язано з політичною природою


< Попередня  Змiст  Наступна >
Iншi роздiли:
3.3. Моделююча система «Бюджет»: загальна характеристика та призначення
3.4. Алгоритм прогнозування показників державного бюджету
3.5. Соціальний бюджет: створення національної моделі
БЮДЖЕТНЕ ПЛАНУВАННЯ
4.2. Основні підходи та методи бюджетного планування
Дисциплiни

МаркетингАнглійська моваБухгалтерський облікЕкономікаІнформатикаМенеджментПолітологіяСтатистикаФінанси

Бібліотека підручників та статтей Posibniki