Очевидно, що кількість і характер фінансових надходжень тих чи інших рівнів публічної влади залежать від розподілу видаткових повноважень між ними. Загалом існують чотири джерела фінансових надходжень органів публічної влади різних рівнів: податки, неподаткові надходження (в основному збори за користування), трансферти та позики. З трьох перших джерел фінансуються поточні видатки органів влади, тимчасом як за рахунок позик, як правило, — капітальні.
Зауважимо що рівень фінансової автономії субнаціональних органів влади в різних країнах істотно відрізняється. Так, за результатами звіту ОЕСР, у 1995 р. субнаціональні податки, у тому числі податкові розщеплення, становили від 38 % (Швейцарія),
32 % (Швеція), 31 % (Данія) до 6 % (Угорщина, Португалія), 4 % (Великобританія), 3 % (Нідерланди) усіх податкових надходжень
Значні розбіжності можна спостерігати й у численності місцевих податків: якщо у Бельгії цей показник сягає за 100 %, то у Великобританії на місцевому рівні стягується лише податок на майно.
Поняття податкових компетенцій різних рівнів публічної влади містить у собі три основні елементи:
• компетенції у сфері податкового законодавства;
• права щодо одержання конкретних видів податків (або їх частини) у відповідний бюджет;
• права щодо управління податком (визначення податкової суми та збирання податку).
У межах теорії публічних фінансів можна виокремити два загальновизнані підходи до розв’язання проблеми розподілу податкових компетенцій між рівнями влади: 1) традиційний; 2) підхід з погляду теорії суспільного вибору. Згідно з традиційною моделлю вважається, що передача значних податкових повноважень на субнаціональний рівень може призводити до виникнення небажаних міжтериторіальних диспропорцій у розподілі ресурсів.
Отже, завданням ефективного розподілу податкових компетенцій є мінімізація таких викривлень. Згідно з теорією суспільного вибору розподіл податкових компетенцій між рівнями публічної влади є скоріше результатом політичного процесу, а не економічних міркувань.
У межах традиційного підходу одним з головних напрямів дослідження є вивчення передумов і наслідків впливу експорту податкових зобов’язань і податкової конкуренції між юрисдикціями на ефективність процесу розподілу ресурсів. Сутність проблеми експорту податкових зобов’язань полягає в тому, що сплата певних місцевих податків перекладається на мешканців інших юрисдикцій, тобто нерезидентів. Перекладання податкового тягаря може здійснюватися різними способами:
1) за прибутковим податком з громадян — якщо місце роботи платника податку не збігається з місцем його проживання;
2) за акцизами й податками з роздрібної торгівлі — якщо місцеві товари купуються нерезидентами або експортуються за межі юрисдикції;
3) за податком на прибуток підприємств — якщо діяльність компанії зосереджена у декількох юрисдикціях;
4) за податком на нерухомість — якщо власність належить нерезидентам тощо.
На основі традиційного підходу до розподілу податкових компетенцій можна виокремити такі критерії, яким мають відповідати місцеві (субнаціональні) податки:
• місцеві податки мають забезпечувати високий рівень підзвітності та підконтрольності органів публічної влади відповідного рівня;
• суспільні послуги місцевих органів влади, які надаються конкретним споживачам, мають фінансуватися за рахунок плати, яку вносять ці споживачі;
• місцеві податки не повинні створювати значних економічних викривлень;
• місцева податкова база має бути розподілена між юрисдикціями відносно рівномірно;
• надходження від місцевих податків мають бути стабільними в часі;
• низька вартість адміністрування та проста процедура стягнення місцевих податків.
Тож до компетенції центральних органів влади мають належати такі податки: а) база для обрахунку яких є мобільною та нерівномірно розподіленою між юрисдикціями; б) надходження від яких є нестабільними в короткостроковому періоді; в) для яких можна досягти економії на масштабах адміністрування; г) які виконують функції перерозподілу доходів і макроекономічної стабілізації.
Отже, згідно з традиційним підходом, визначальною умовою побудови ефективної моделі міжурядових фінансових відносин є розробка адекватної системи бюджетного вирівнювання. Вади традиційного підходу полягають насамперед у тому, що він не враховує політичних чинників впливу, переоцінює можливість виникнення економічних диспропорцій, а також не враховує об’єктивних загальносвітових процесів децентралізації державної влади, які є неможливими без реальної фінансової автономії місцевої влади.
Згідно з теорією суспільного вибору, рішення щодо розмежування податкових компетенцій приймаються, виходячи скоріше з політичних, ніж економічних міркувань. Наприклад, проблема податкової конкуренції впливає на розподіл податкових компетенцій тією мірою, якою це може вплинути на результати майбутніх виборів. Таким чином, податки, що передаються на субнаціональний рівень, мають підпадати під одну з трьох категорій:
1) ті, надходження від яких є занадто малими, щоб збирати їх на національному рівні (так звані мізерні податки, наприклад податок з власників собак);
2) ті, адміністрування яких пов’язане з політичним ризиком або технічними складнощами (це насамперед майнові податки, які, згідно з численними опитуваннями, вважаються найнесправедливішими);
3) ті, які, так би мовити, закривають собою прогалини в податковій базі (як правило, це різноманітні місцеві податки на підприємницьку діяльність). Є інша думка: база для обрахунку місцевих податків має бути мобільною, що стимулює «здорову» конкуренцію між юрисдикціями, а отже обмежує зростання державного сектору в економіці. Горизонтальна податкова конкуренція, подібно до економічної, сприяє тому, що суспільні послуги надаються в найпродуктивніший спосіб.
Отже, засади розподілу податкових ресурсів між рівнями публічної влади значною мірою визначаються моделлю розмежування видаткових компетенцій по вертикалі; для ефективного виконання своїх функцій принаймні певна частина доходів органів місцевої влади має складатися з тих податків, обсяги надходження яких вони можуть контролювати, тобто визначати в межах закону податкову базу або податкові ставки.
Залежно від рівня фіскальної автономії, якою наділяються субнаціональні органи влади, вирізняють такі три методи розподілу податкових компетенцій: повне розмежування податкової бази, установлення податкових надбавок, податкових розщеплень.
Якщо економічна роль низових адміністративно-територіальних утворень зводиться до практичного виконання політики, розробленої на вищих рівнях влади, то потреби в наданні їм широкої фіскальної автономії не існує. Якщо, навпаки, передбачається, що субнаціональні органи влади розроблятимуть власні видаткові програми, а також незалежно визначатимуть обсяг та якісний рівень суспільних послуг, то можливість змінювати насамперед податкові ставки, а отже — до певної міри контролювати доходи, є визначальною з точки зору досягнення відповідності між потребами й уподобаннями платників податків та фактичною податкоспроможністю юрисдикції.
Метод повного розмежування податкової бази, який є характерним насамперед для федеративних країн, передбачає чіткий і виключний розподіл податкових ресурсів між бюджетами різних рівнів. Цей метод забезпечує субнаціональним органам влади найвищий рівень бюджетної автономії, оскільки передбачає їхню незалежність у визначенні складу місцевих податків, податкової бази, ставок, порядку адміністрування. Звичайно, абсолютна незалежність субнаціональних органів влади у здійсненні податкової політики неможлива. Як правило, конституція або власні закони юрисдикцій обмежують податкові повноваження місцевої влади.
Головна проблема, пов’язана із застосуванням цього підходу, полягає в необхідності забезпечити високий рівень гармонізації податкового законодавства окремих юрисдикцій. Значні відмінності у визначенні податкової бази або процедури стягнення податків можуть призводити до появи прогалин у податковій системі та виникнення економічних диспропорцій. Гармонізація податкового законодавства досягається укладенням двосторонніх домовленостей між юрисдикціями або шляхом розробки єдиних базових правил на загальнонаціональному рівні.
Метод установлення податкових надбавок передбачає використання різними рівнями публічної влади спільної податкової
бази. Субнаціональні органи влади отримують право встановлювати в певних межах власні ставки оподаткування. При цьому розмір ставки загальнонаціонального податку зменшується на величину податкової надбавки. Розміри податкових надбавок не повинні перебільшувати тієї частини податкової бази, яка обґрунтовано належить відповідній юрисдикції.
Хоча визначення бази оподаткування та безпосереднє стягнення податків покладаються на органи центральної влади, метод установлення податкових надбавок забезпечує досить високий рівень бюджетної автономії субнаціональних органів влади, оскільки залишає їм простір для маніпулювання номінальною податковою ставкою. Водночас цей підхід дає змогу подолати проблеми, пов’язані з уніфікацією податкового законодавства.
Метод податкових розщеплень полягає в закріпленні за субнаціональними органами влади певної частки від загальнодержавних податків, що стягуються в територіальних межах відповідних юрисдикцій. Надходження в рамках розщеплення податків не можна розглядати як місцеві, оскільки рівень автономії бюджетів щодо цих доходів є досить обмеженим (насамперед з боку їх формування). Як правило, пропорції розподілу податкових ресурсів установлюються центральним урядом та закріплюються на довгостроковий період у національному законодавстві або підлягають щорічному перегляду під час бюджетного процесу. По суті, податкові розщеплення належать до непрямих (податкових) трансфертів, які використовуються як інструмент бюджетного вирівнювання. Звичайно, жоден з методів розподілу податкових компетенцій не застосовується окремо.
У країнах з перехідною економікою більша частина податкових надходжень субнаціональних органів влади формується за рахунок розщеплення основних загальнонаціональних податків. Безперечно, процеси децентралізації надання суспільних послуг у цих країнах потребують поступового перегляду наявної моделі розподілу податкових ресурсів у бік зростання фінансової автономії органів місцевої влади.
