У теорії публічних фінансів потреба здійснення державного регулювання міжбюджетних відносин часто пов’язується із проблемою послаблення бюджетної дисципліни або виникненням так званих «м’яких» бюджетних обмежень (soft budget constraints). Стосовно міжбюджетних відносин під цим терміном розуміють таку ситуацію, за якої існує можливість перекладання додаткових витрат, що виникли в певній юрисдикції, на національний рівень або на рівень інших юрисдикцій. Додаткові витрати юрисдикцій можуть виникати в різноманітний спосіб, наприклад унаслідок надання податкових пільг, перевиробництва суспільних благ.
Можливість виникнення «м’яких» бюджетних обмежень, як правило, залежить від двох чинників: по-перше — від існування стійких традицій державного патерналізму та всебічного втручання держави в економічну діяльність; по-друге — від зростання фіскального навантаження на консолідований бюджет, що є наслідком розгортання процесів економічної трансформації як такої. За таких умов обділені соціальні групи, наприклад безробітні, які втратили роботу внаслідок закриття збиткових державних підприємств, або фермери, які втратили дохід у результаті скорочення сільськогосподарських субсидій, починають активно лобіювати власні інтереси (у цьому разі тиснути на владу з метою прийняття рішення про погашення або реструктуризацію боргів збиткових підприємств або поновлення субсидій).
Отже, за своїм внутрішнім змістом «м’які» бюджетні обмеження є нічим іншим, як негативними зовнішніми ефектами, виникнення яких може зашкодити досягненню оптимальних пропорцій розподілу ресурсів між рівнями публічної влади. Відповідно до теорії публічних фінансів одним з головних завдань центрального уряду є якраз нейтралізація позитивних і негативних наслід-
ків, спричинених появою екстерналій. Тож за умови відсутності або слабкості відповідних ринкових механізмів функція стимулювання бюджетної дисципліни стає винятковою прерогативою центрального уряду.
У країнах з перехідною економікою, в яких ринки капіталу та нерухомості перебувають у стадії зародження, мобільність населення є обмеженою, а місцеві органи влади не повною мірою підконтрольні та підзвітні перед своїми виборцями, механізм запровадження «жорстких» бюджетних обмежень (hard budget con-straints) реалізується насамперед через комплекс заходів державного впливу, які охоплюють: здійснення державного бюджетного контролю та аудиту, установлення фіскальних обмежень, посилення кримінальної та адміністративної відповідальності місцевих керівників тощо.
Крім підтримки належного рівня бюджетної дисципліни у процесі державного регулювання міжбюджетних відносин вирішується й багато інших завдань, серед яких головними є: горизонтальне та вертикальне фінансове вирівнювання; підвищення ефективності публічних видатків; забезпечення єдиних стандартів надання суспільних послуг у межах делегованих видатків; створення відповідних механізмів вертикальної та горизонтальної координації; досягнення цілей державної регіональної політики тощо. Звичайно, механізм державного регулювання міжурядових фінансових відносин залежить від рівня децентралізації певної моделі міжбюджетних відносин. Водночас у країнах з перехідною економікою політика регулювання міжбюджетних відносин досить часто, як правило, ґрунтується на одному з двох протилежних підходів, а саме: або на жорсткому адміністративному контролі з боку органів центральної влади, або на обмеженому втручанні центру в міжбюджетні відносини, за якого останньому відводиться переважно функція нагляду за дотриманням бюджетного законодавства.
За умови використання першого варіанта центр отримує можливість контролювати майже всі аспекти діяльності субнаціональних органів влади, залишаючи при цьому незначний простір для виявлення місцевої ініціативи. Отже, результатом проведення політики жорсткого адміністративного контролю є формування недієздатності та некомпетентності субнаціональних урядів.
Застосування другого варіанта міжбюджетного регулювання, як правило, є наслідком здійснення невдалої стратегії бюджетної децентралізації. Прикладом можуть бути більшість країн Східної Європи, в яких первинні процеси децентралізації надання суспіль-них послуг не супроводжувалися створенням відповідних інституційних механізмів контролю та моніторингу за ефективністю витрачання бюджетних коштів.
Для реалізації цілей міжбюджетного регулювання можуть використовуватися різні інструменти впливу на бюджетно-податкові відносини між різними рівнями публічної влади. Основними з них є такі: національне законодавство, державний контроль, державні стандарти, а також міжбюджетні трансферти.
Законодавство. Для різних рівнів публічної влади можуть бути запроваджені певні законодавчі та фінансові правила. Крім правил на законодавчому рівні можуть бути затверджені також завдання та схема розподілу відповідальності між різними рівнями влади.
В унітарних країнах законодавче регулювання міжбюджетних відносин є прерогативою центрального уряду, який визначає склад доходів і видатків субнаціональних органів влади, критерії розподілу трансфертів, умови здійснення запозичень, процедури проведення контролю та аудиту, порядок утворення координаційних механізмів тощо. Законодавчі компетенції місцевих органів влади, як правило, обмежуються можливістю самостійно встановлювати ставки місцевих податків і надбавки до загальнодержавних податків (звичайно, у межах певного інтервалу), а також самостійно визначати напрями використання коштів на надання послуг місцевого значення.
У федеративних країнах право законодавчої ініціативи субнаціональних органів влади гарантується національною конституцією та конституціями суб’єктів федерації, а також існуванням двопалатного вищого законодавчого органу. При цьому державне регулювання міжбюджетних відносин зводиться насамперед до розроблення адекватної системи надання трансфертів, забезпечення гармонізації податкового законодавства та ефективної міжрівневої координації, підтримки належного рівня бюджетної дисципліни (за умови відсутності ринкових регуляторів).
Державний контроль і система підзвітності (підконтрольності). Система фіскального контролю може використовуватись як для виконання рішень центральної влади, так і для проведення експертної та аудиторської діяльності. Заходи фіскального контролю передбачають насамперед застосування системи обмежень щодо здійснення субнаціональними органами влади бюджетних видатків, стягнення ними податкових платежів і зборів, а також залучення кредитних ресурсів.
Ліміти на збільшення видатків субнаціональних органів влади можуть встановлюватися залежно від показників зміни рівня осо-бистих доходів резидентів, рівня інфляції, рівня видатків у попередньому періоді або приросту населення.
При цьому обмеження зазвичай не накладаються на фінансування певних соціальних статей бюджету (наприклад, пенсії, виплати з безробіття) та видатків на обслуговування боргу, які мають тенденцію до зростання під час рецесії або залежать відповідно від графіка погашення. Серед інших заходів державного контролю за видатковою частиною бюджетів субнаціональних органів влади можна виокремити такі: установлення багаторічних видаткових орієнтирів, дискреційне коригування обсягу видатків протягом бюджетного року, визначення загальної частки субнаціональних видатків у зведеному бюджеті, проведення аудиторських та ревізійних перевірок, установлення форм і термінів підзвітності тощо.
Ліміти на зростання поточних доходів субнаціональних органів влади, як правило, прив’язуються до показників зміни рівня особистих доходів резидентів або відношення рівня поточних доходів до особистих у базовому періоді. Крім цього, державні органи влади можуть коригувати рівень поточних доходів шляхом установлення інтервалу податкових ставок, надання податкових пільг, визначення часток тих чи тих органів публічної влади в надходженнях від певних податків тощо.
Ліміти на залучення кредитних ресурсів можуть бути кількісними та якісними. Кількісні ліміти встановлюються у вигляді показників граничного розміру місцевого боргу, коефіцієнтів обслуговування місцевого боргу, а також граничних термінів залучення кредитних ресурсів і розмірів сплати відсотків за ними. До якісних обмежень зазвичай належать: заборона зовнішніх запозичень, позик із центрального бюджету та між бюджетами одного рівня, здійснення запозичень під гарантії національного уряду, вимога спрямування позик лише на капітальні видатки тощо.
