Важливим напрямом дослідження теорії організації міжбюджетних відносин є визначення ефективної структури розподілу видаткових повноважень і джерел доходів між органами публічної влади різних рівнів.
Першим фундаментальним кроком на шляху побудови ефективної системи міжбюджетних відносин має бути чіткий розподіл завдань і функцій між різними рівнями публічної влади. Досвід багатьохкраїн світу засвідчує, що децентралізувати видаткові повноваження значно легше, ніж джерела доходів. Національний уряд, особливо в унітарних країнах, завжди намагатиметься зберегти за собою найвагоміші джерела доходів. Саме тому розробка іншого важливого компонента міжбюджетних відносин — системи фінансового вирівнювання — залежатиме передусім від того, наскільки вдалим виявиться розподіл видаткових компетенцій між органами влади по вертикалі.
Концептуальні засади розподілу видаткових повноважень були закладені ще в 1959 р. Масгрейвом, який виокремлює три основні функції сектору державного управління: макроекономічна стабілізація, перерозподіл доходів і розподіл ресурсів (за умови недієздатності ринку).
Функцію стабілізації економіки доцільно закріпити за центральним урядом. По-перше, використання національної валюти потребує проведення централізованої монетарної політики. По-друге, відкритість економіки регіонів знижує ефективність проведення місцевої фіскальної політики, оскільки будь-який фінансовий стимул експортуватиметься за межі території регіону. По-третє, ціна запозичень для місцевих органів влади є, як правило, вищою, ніж ціна, за якою залучає ресурси національний уряд, що також знижує ефективність децентралізованої стабілізаційної політики.
Здійснення місцевими органами влади власної політики перерозподілу доходів, імовірно, призведе до неефективної міграції населення та капіталу: резиденти з високими доходами емігрують до юрисдикцій з меншими податковими ставками, а нерезиденти з низькими доходами — до юрисдикцій з високим рівнем соціальних трансфертів. Саме тому функцію перерозподілу доходів доцільно також закріпити за центральним урядом.
Функція розподілу ресурсів, що полягає у виробництві та наданні чистих або змішаних суспільних товарів і послуг, по можливості має бути децентралізованою. Згідно з традиційною теорією бюджетного федералізму, раціональний розподіл обмежених ресурсів передбачає якнайповніше задоволення потреб і вподобань платників податків, які є споживачами суспільних послуг. З цією метою відповідальність за надання певних суспільних благ має покладатися на найнижчий рівень публічної влади, що здатен забезпечити їх надання з найбільшою вигодою.
Щодо функції перерозподілу доходів, то, згідно з деякими дослідженнями в цій галузі, трудові ресурси є переважно немобільними в короткостроковій перспективі. Крім цього, у країнах з перехідною економікою додатковими чинниками стримування міграції населення є нерозвинутість ринків житла та праці, а також існування за-конодавчих обмежень на свободу пересування (наприклад, застосування інституту «прописки»). Ефективність надання соціальної підтримки малозабезпеченим домогосподарствам зростає зі зменшенням розміру юрисдикції, оскільки на нижчих рівнях влади існує більше можливостей для оцінки реальної потреби в соціальній допомозі. Як засвідчує досвід багатьох країн світу (як федеративних, так і унітарних), найвиправданішим варіантом розмежування компетенцій у цій сфері є такий, коли на рівні центрального уряду визначається єдина національна політика перерозподілу доходів, а субнаціональні органи влади отримують можливість варіювати ступінь перерозподілу в межах, установлених національним законодавством. Отже, як можна побачити, єдиного підходу щодо розподілу функцій і завдань між центральними та місцевими органами публічної влади не існує. Адекватність будь-якого підходу має визначатися залежно від того, якою мірою такий розподіл відповідатиме цілям і завданням, визначеним у державній соціально-економічній політиці. Беззаперечним є й те, що на розподіл видаткових повноважень впливають географічні, демографічні, історичні характеристики певної країни, розвиток інституційних механізмів, рівень податкоспроможності окремих територій та інші чинники.
Американська консультативна комісія з міжбюджетних відносин (ACIR) у своєму звіті «Функції публічних органів влади» (1974 р.) виокремлює чотири основні принципи розподілу видаткових повноважень по вертикалі, а саме: економічну ефективність, фіскальну справедливість, досягнення політичної підзвітності та ефективність процесу адміністрування (рис. 7.3).
Аналіз видатків органів публічної влади у федеративних та унітарних країнах дає змогу дійти висновку, що до виключної компетенції національного уряду відносять, як правило, такі суспільні послуги: а) надання яких на субнаціональному рівні приводить до виникнення значних екстерналій (національна оборона, судочинство); б) граничні витрати на надання яких зменшуються залежно від обсягів залучених ресурсів (науково-технічні дослідження); в) адміністрування яких потребує високопрофесійних кадрів і високого рівня технічного забезпечення (великі інвестиційні проекти). До виключної компетенції місцевих органів влади зазвичай відносять такі суспільні послуги: а) вигоди від надання яких мають локальний характер, а отже не викликають появи значних зовнішніх ефектів (пожежна охорона, підтримка доріг місцевого значення, охорона парків); б) надання яких стимулює конкуренцію між юрисдикціями (розвиток житлово-комунального господарства); в) адміністрування яких потребує знання місцевої специфіки господарювання (управління комунальним майном).ПРИНЦИПИ РОЗПОДІЛУ ВИДАТКІВ
Рис . 7.3.
Процес розпод і лу ви д а т к о в и х п о в н ов аж ен ь між орг ан ами пу б л і чної вла д и рі зних рівнів
203
Труднощі в розподілі видаткових повноважень полягають насамперед у тому, що найважливіші суспільні послуги (освіта, охорона здоров’я, соціальний захист тощо) є сферою спільних інтересів держави, регіонів та органів місцевого самоврядування. Наприклад, вигоди від надання безкоштовної загальної середньої освіти можуть бути як локальними, що проявляється у зростанні рівня освіченості населення певної території, так і загальнонаціональними, якщо розглядати освіту як один із засобів боротьби з бідністю. Закріплення цієї функції лише за центральними органами публічної влади, імовірно, призведе до втрат в ефективності процесу адміністрування, а також до послаблення механізму політичного контролю з боку громадськості. Віднесення загальної середньої освіти до виключної компетенції місцевих органів влади сприятиме посиленню територіальних відмінностей у рівні фінансування, а отже — у якості надання освітніх послуг.
Розподіл спільних видаткових повноважень може здійснюватись як усередині окремої функції (наприклад, центральні органи влади відповідають за вищу освіту, регіональні — за загальну середню, місцеві — за дошкільну та початкову), так і залежно від економічної класифікації видатків на виконання цієї функції (наприклад, центральні органи влади нараховують заробітну плату вчителям, місцеві — забезпечують оплату решти поточних видатків).
Механізм розмежування спільних повноважень має містити такі компоненти: законодавче регулювання, фінансування та адміністрування. Як правило, центральні органи влади відповідають за розроблення загальної політики й установлення мінімальних стандартів надання послуг; регіональні органи влади виконують переважно наглядову функцію; місцеві — відповідають за безпосереднє виконання делегованих повноважень. Питання фінансування спільних видатків вирішується в кожній країні по-різному, але звичайно національний уряд компенсує принаймні частину соціальних видатків місцевих органів влади за рахунок трансфертів.
У країнах з перехідною економікою процес розподілу видаткових повноважень має свої особливості. Характерною ознакою більшості моделей міжбюджетних відносин, збудованих у постсоціалістичних країнах наприкінці 80-х — початку 90-х років ХХ ст., була відсутність конкретної та стабільної законодавчої системи розподілу компетенцій. Невизначеність у тому, який рівень публічної влади має відповідати за фінансування певних суспільних послуг, зазвичай призводила до появи так званих непрофінансованих мандатів, тобто коли бюджетам нижчого рівня делегувалися повноваження без відповідного передавання фінан-
сових ресурсів. Така практика «перекладання бюджетного дефіциту» сприяла нагромадженню різних форм бюджетної заборгованості, появі негрошових форм розрахунків та утворенню сумнівних позабюджетних фондів.
Отже, розподіл видаткових компетенцій між рівнями влади має здійснюватись так, щоб по можливості уникнути дублювання функцій, а також забезпечити підзвітність і підконтрольність органів публічної влади. Для цього необхідно чітко та якнайдокладніше визначити, який орган публічної влади формально й неформально має відповідати за регулювання, фінансування та безпосереднє надання певної послуги. Безумовно, така система розподілу видатків є досить складною та громіздкою. Однак, як засвідчує світовий досвід, вона виявляється досить ефективною за умови партнерства різних рівнів влади у процесі надання суспільних послуг.
