Поняття «самоврядування» виникло в Англії наприкінці ХVІІ сторіччя, після Англійської революції, і означало місцеві органи, створювані за участю англійського парламенту і місцевих представницьких владних органів, щодо яких не здійснювався адміністративний нагляд.
Німец ькі та російські вчені-державознавці ХІХ ст. запозичили цей термін для визначення міського управління і він прижився в законодавстві та правовій літературі цих країн.
Цей термін застосовувався також і в Україні. А, наприклад, у Франції він замінений поняттям «муніципальна влада».
В літературі дається різне тлумачення поняттю місцевого самов рядування. Скажімо, німецький вчений Г. Єллінек визначав його як «державне управління через посередництво осіб, які не є професійними державними посадовими особами, — управління, яке на противагу державно-бюрократичному є управлінням через посередництво самих зацікавлених осіб».
Англійський вчений І. Редліх визначав місцеве самоврядування як «здійснення місцевими жителями або їх обраними представниками тих обов’яз ків і повноважень, які їм надані законною владою або які належать їм за загальним правом».
Теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування були закладені в кінці ХVIII — першій половині ХІХ ст. представниками французької та німецької юридичних шкіл. Історично першою була науково обґрунтована теорія вільної громади, яка базувалася на ід еях природного права. Ця теорія виходила з того, що право територіальної громади самостійно вирішувати свої справи має такий самий природний та невідчужуваний характер, як і права та свободи людини. Територіальна громада визнавалася незалежною від держави органічною корпорацією, яка склалася природним шляхом, відповідно, її право на місцеве самоврядування ви водиться з природи територіальної громади згідно з волею Бога. Отже, місцеве самоврядування розглядалося як автономна відносно державної влади публічна влада територіальної громади.
10Згідно з теорією вільної громади основними засадами організації місцевого самоврядування є: ? виборність органів місцевого самоврядування членами громади; ? розподіл питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, на самоврядні та такі, що передоручені державою органам громади; ? питання самоврядного характеру мають іншу природу, ніж державні справи; ? органи місцевого самоврядування є органами відповідної територіальної громади і не входять до системи органів державної влади; ? органи державної влади не мають права втручатися у вирішення самоврядних питань, їх функція зводиться лише до адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування.
На зміну теорії вільної громади приходить громадівська теорія місцевого самоврядування. Її основні положення збігаються з концептуальними положеннями теорії вільної громади, однак на перший план висувається не пр иродний характер прав територіальної громади, а недержавна, переважно господарська природа діяльності органів місцевого самоврядування. Ця теорія не набула значного поширення, оскільки вона не могла пояснити публічноправовий характер багатьох функцій, які здійснюють органи місцевого самоврядування.
У середині ХІХ ст. набуває поширення державницька теорія місцевого самоврядування, основні поло ження якої були розроблені німецькими вченими Л. Штейном та Р. Гнейстом.
Державницька теорія розглядала місцеве самоврядування не як автономну форму публічної влади, природне право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну із форм організації місцевого управління, тобто як один із способів децентралізації державної влади на міс цевому рівні. Відповідно, всі повноваження територіальної громади, її органів своїм джерелом мають державну владу.
У рамках державницької теорії сформувалося два напрями: політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн), які по-різному визначали відмінність місцевого самоврядування від місцевого управління.
Загальнопоширеним термін «місцеве самоврядування» став після запровадження прусським юристом Рудольфом Гнейстом у середині ХІ
Х ст. і вживався він у розумінні здійснення управлін
11ня, за якого територіальна громада матиме право та можливість самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах закону і поза втручанням центральних та місцевих державних органів. За Р. Гнейстом самостійність місцевого самоврядування повинна гарантувати виконання обов’язків посадових осіб органів місцевого самоврядування на громадських засадах, що звільняє їх від ек ономічної залежності держави.
Як нормативна категорія поняття «самоврядування» вперше вживається у 1808 р. міністром Пруссії, бароном фон Штейном у законі про статути міст, у якому територіальна громада міста визначалася як політична одиниця. Л. Штейн убачав гарантії самостійності місцевого самоврядування в тому, що органи місцевого самоврядування є органами не державної влад и, а територіальної громади, на які держава покладає здійснення відповідних завдань та функцій державного управління.
Основні положення вищезазначених теорій зберігають своє значення і нині, їх принципи та базові позиції лежать в основі сучасних поглядів на місцеве самоврядування.
Законодавче закріплення в Україні термін «місцеве самоврядування» отримав у Законі УРСР «Про місцеві Ради народних депутаті в та місцеве і регіональне самоврядування» в редакції
07.12.90 р., де статтею 1 місцеве самоврядування в Україні визначалося як територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі закон ів Української
РСР та власної фінансово-економічної бази.
Проте зміст поняття «місцеве самоврядування» знецінювався фактом віднесення органів місцевого самоврядування до категорії державних органів, поєднуючи тим самим два несумісні поняття.
Така юридична неузгодженість відображалась у практичній сфері функціонування та взаємовідносин органів місцевого самоврядування з органами державної виконавчої влади, коли другі домінували. Ще од ним негативним фактором звуження поняття «місцеве самоврядування» було підпорядкування органів місцевого самоврядування базового рівня вищим за ієрархією органам місцевого самоврядування. Так, наприклад, сільські, селищні ради підпорядковувалися районним, а районні ради — обласним.
Нова редакція Закону України «Про місцеве самоврядування в
Україні», ухвалена Верховною Радою України 12.06.1997 р., вивела інс титут місцевого самоврядування на демократичний рівень, зміцнивши тим самим позиції місцевого самоврядування в Україні.
12Ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає місцеве самоврядування в Україні як гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значен ня в межах Конституції і законів України.
Дане визначення наближене до поняття місцевого самоврядування, яке регламентоване Європейською хартією про місцеве самоврядування, підписаною від імені України 6 листопада 1996 р. в м. Страсбурзі та ратифікованою Верховною Радою України
15.07.1997 р.: «місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, у межах зак ону, здійснювати регулювання і управління суттєвою частиною громадянських справ на свою відповідальність та в інтересах місцевого населення».
Виходячи з визначення поняття, регламентованого ст.2 Закону
України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 12.06.1997 р., можна сформулювати ознаки місцевого самоврядування.
Цими ознаками є:
1) гарантованість з боку держави;
2) реальна здатність вирішувати питання міс цевого значення;
3) самостійність органів місцевого самоврядування;
4) відповідальність.
Гарантованість з боку держави означає законадавче закріплення засад та механізмів реалізації місцевого самоврядування, правове забезпечення діяльності його органів, правовий захист законних прав та інтересів територіальної громади, органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Реальна здатність вирішувати питання місцевого значення означає організац ійно-правову та фінансову спроможність і здатність безпосередньо або через представницькі органи здійснювати передбачені законом повноваження з питань громадського, соціального, економічного життя на відповідній території.
Самостійність органів місцевого самоврядування можна поділити на: ? правову (наявність власних виключних та делегованих повноважень, які не повинні дублюватися в цій сфе рі іншими органами); ? фінансову (наявність власних фінансових та матеріальних ресурсів, якими самостійно розпоряджаються органи місцевого самоврядування, здійснюючи свої функції);
13? організаційну (можливість самостійного визначення внутрішньої структури органів місцевого самоврядування, самостійне формування інструментів управління в межах, визначених законом).
Відповідальність передбачає наявність як інституту захисту прав та законних інтересів місцевого самоврядування від незаконного втручання держави чи інших суб’єктів, так і механізму та способів притягнення до відповідальності органів місцевого самоврядування та його посад ових осіб у випадках порушення останніми прав та законних інтересів територіальної громади та інших суб’єктів.
Проте не всі принципи Європейської хартії місцевого самоврядування дістали належне відтворення в законодавстві про місцеве самоврядування та його практичному застосуванні в Україні.
Так, ст. 140 Конституції України передбачає запровадження місцевого самоврядування лише на первинному територіальном у рівні — рівні сіл, селищ і міст. І хоча система місцевого самоврядування включає в себе такі елементи, як районні та обласні ради, проте ці представницькі органи мають специфічне призначення — представляють інтереси територіальних громад на регіональному рівні і наділені досить обмеженими повноваженнями, що свідчить про формальний характ ер названих органів. Ця формальність посилюється відсутністю у регіональних представницьких органів виконавчих органів, натомість є підпорядковані державі, а не власні виконавчі органи, що мали б забезпечувати реалізацію повноважень регіональних органів місцевого самоврядування.
Водночас ст. 3 Європейської хартії передбачає «право і спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління значною ча сткою громадських справ…».
Це означає, що право на місцеве самоврядування повинні мати територіальні громади різних територіальних рівнів — як сіл, селищ, міст, так і районів та областей.
Очевидним недоліком поняття місцевого самоврядування, визначеного Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 12.06.1997 р., є відсутність у формулюванні та кої ознаки як мета здійснення місцевого самоврядування. Такою метою, на думку деяких науковців, є задоволення інтересів територіальної громади.
Принципи, на яких ґрунтується місцеве самоврядування, можна поділити на дві групи:
1) загальні:
— народовладдя;
— законність;
— гласність;
— колегіальність;
142) спеціальні:
— поєднання місцевих і державних інтересів;
— виборність;
— правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність у межах повноважень, визначених цим та іншими законами;
— підзвітність і відповідальність перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб;
— державна підтримка та гарантія місцевого самоврядування;
— судовий захист прав місцевого самоврядування.
Один із принципів, що в ипливає зі змісту Європейської хартії про місцеве самоврядування, є принцип субсидіарності.
Згаданий принцип був сформульований в енцикліці Папи Пія ХІ, яка була опублікована в 1931 р.: «Цей найсерйозніший принцип соціальної філософії не повинен бути ні змінений, ані послаблений: так само, як можливості, що можуть використовуватися з власної ініціативи і власним и силами, не повинні відбиратись у людей та передаватися громаді, так само буде несправедливим і порушить суспільний порядок, якщо у менших угруповань буде відібрано та передано ширшим громадам вищого рангу функції, з якими вони могли б упоратись і самі. Природною метою будьякого соціального втручання є допомогти членам суспільства, а не руйнувати чи абсорбувати їх».
У визначенні даного принципу, наведеному Папою Пієм ХІ, закладено певну двозначність, тому його втілення містить два протилежні аспекти: з одного боку, субсидіарність передбачає втручання вищої за ієрархією муніципальної влади у сферу влади базового (або нижчого) рівня лише тією мірою, якою остання продемонструвала свою незд атність. З іншого боку, принцип субсидіарності прямо передбачає втручання — влада більш високого рівня не лише має право, а й повинна втручатися у сферу влади нижчого рівня.
12 жовтня 1995 р. були прийняті Рекомендації № R (95) 19 щодо імплементації принципів субсидіарності, якими Комітет Міністрів Ради Європи рекомендує урядам держав-членів: «1. З метою розподілу пов новажень:
— визначити у відповідному законодавстві приналежність повноважень кожного рівня влади, додатково до загальних компетенцій та повноважень;
— впровадити принципи організації влади, які урівноважують повноваження з можливостями (ресурси, розмір, географічне розташування тощо) місцевих та регіональних властей;
— прийняти експериментальні законодавчі та адміністративні межі для цього — наприклад, можливість місцевих властей від
15дати деякі повноваження на більш високий рівень, або навпаки можливість для відповідних властей — як правило, в середніх та великих містах — здійснювати владу, що належить різним рівням місцевих та регіональних властей; створення одноразового або багатофункціонального міжмуніципального органу; диференціація відповідальності місцевих та регіональних властей у відповідності з їх розмірами та іншими характерис тиками);
— ввести, де цього не існує, постійний механізм залучення місцевих та регіональних властей у будь-який новий перерозподіл повноважень, наприклад, формалізуючи контакти між центральною владою та асоціаціями місцевих і регіональних влад, та в федеральних державах між урядами федеральних утворень і згаданими асоціаціями.
2. З метою виконання влади, в ти х випадках, коли влада роздрібнена між різними рівнями, які мають бути скорочені до мінімуму, розвинути, якщо необхідно, систему програмних контрактів на здійснення відповідних завдань, встановлюючи спеціальну роль та відповідальність кожного рівня, включаючи пункти про збереження місцевого самоврядування та оцінки узгодженості з цими принципами.
3. З метою прискоре ння впровадження принципів субсидіарності встановити законодавчі процедури та механізми, де їх немає, для сприяння імплементації принципів субсидіарності та для вирішення всіляких можливих пов’язаних з цим проблем.
4. Застосовувати всі ці запровадження не тільки до стосунків між центральною та місцевою владою, але також і до стосунків між регіональними властями — у федеральних дер жавах між урядами федеральних утворень — і місцевими властями, та загалом між усіма рівнями влади.»
