Специфічну роль відіграє третя підсистема бюджетного механізму — механізм розподілу бюджетних ресурсів, у межах якого необхідно розглянути відповідні форми, методи та інструментарій, що використовуються державою в бюджетній практиці. Розподіл мобілізованих державою грошових коштів також забезпечується тільки йому притаманними методами.
Вивчаючи форми розподілу бюджетних коштів, що існують нині в Україні, варто звернути увагу на систему міжбюджетного розподілу видатків і доходів, яка ґрунтується на розмежуванні видатків і доходів, законодавчо закріплених за певним рівнем бюджету (табл. 5.4). Таке розмежування між окремими бюджетами починається з розподілу видатків. Оскільки бюджет є фінансовою базою держави, то в основу розмежування видатків покладено визначення меж функцій між окремими рівнями державної влади й управління (табл. 5.5).
| І н с т р у м ен т а р і й ро з п о д іл у до х о ді в бюд ж е т у |
Е к он омі ч н і важ е л і |
Зак р іп ле н і ( д ир е к т ив ні ) до хо д и за р із ними р івнями бюд ж е т і в |
Ре г у лю ю ч і д охо д и міс ц е в и х бю дж е т і в на ос н ов і : від с о т ко ви х ві д ра ху ван ь ві д за га л ь н о д е р жа в ни х д охо д і в ; міжб юд ж е т ни х т ран сф е р т і в : — до т а ц і ї в ир і в нюв а ння ; — с у бв е нцій |
Ви л у че н і кош т и бюдже т но го на дл ишк у Бюдже т ні по зичк и на по к р иття к асо ви х р оз р ив ів , вз аєм н і ро з р а х у н к и між бю дж е т а м и |
| За ко но д а в ч а ос н ов а |
Пор я до к ро з м е ж у в а ння до х о ді в між бюдже та ми |
Пор я док ре г у л ю в а ння д охо ді в міс ц е в и х бю дже т і в |
|
Пор я док пе р е ро з п о д ілу вн у т рішн іх бюдже т них п от окі в |
| Фо р м а ро з п о д іл у |
1. М і жб юд же т ний ро з п о д іл до хо д і в |
2. Бюдже т не р е гу л юв а ння д оход і в |
3. Мі жбюдж е т ний пе р е р о з по ді л кош т і в |
132
Таблиця 5.5
РОЗМЕЖУВАННЯ ВИДІВ ВИДАТКІВ МІЖ
МІСЦЕВИМИ БЮДЖЕТАМИ
| Група |
Фінансове спрямування |
Рівень бюджету, з якого здійснюються видатки |
| І група |
Видатки на фінансування бюджетних установ і заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і розміщені найближче до споживачів |
•з бюджетів сіл, селищ,міст та їхніх об’єднань; •бюджетів міст Києва та Севастополя |
| ІІ група |
Видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України |
• бюджетів міст республіканського (Автономна Республіка Крим) та обласного значення; • районних бюджетів; • бюджетів міст Києва та Севастополя |
| ІІІ група |
Видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України |
• бюджету Автономної Республіки Крим; • обласних бюджетів; • бюджетів міст Києва та Севастополя |
Варто зазначити, що в Україні з 2001 р. започаткована реформа міжбюджетних відносин, основи якої закладені в Бюджетному кодексі України. Бюджетний кодекс пропонує чотири важливі структурні зміни, які охоплюють: 1) раціональний розподіл видатків; 2) закріплення дохідних джерел між різними типами бюджетів; 3) формульну систему трансфертів між державним і місцевими бюджетами;
4) систему цільових субвенцій на соціальний захист [37].
Бюджетний кодекс України передусім наголошує на чіткому розмежуванні видів видатків між бюджетами різних рівнів, яке має здійснюватися на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуг та наближення їх до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв видатки поділяються на три групи, які мають певне спрямування фінансових коштів (див. ст. 86 Бюджетного кодексу). Субсидіарність
— новий принцип для вітчизняної бюджетної системи, за яким видаткові повноваження мають бути закріплені за бюджетами з метою децентралізувати та розподілити відповідні видаткові зобов’язання з урахуванням того, що вони можуть найефективніше бути виконані на місцях. Напри-
клад, у галузі програм соціального захисту, що пов’язані з наданням грошової допомоги й мають загальнодержавне охоплення, міста та райони надають законодавчо встановлені види допомоги, але отримують компенсацію своїх бюджетних видатків шляхом цільових субвенцій з держбюджету. Прикладами цільових трансфертів, що надаються місцевим бюджетам з державного бюджету, є допомога сім’ям з дітьми й пільги ветеранам війни та праці [37].
Розподіл доходів є похідним від розподілу видатків та має здійснюватися на таких принципах:
• податки не повинні легко експортуватися за межі території, на якій вони збираються, бо в іншому разі місцеві органи влади не відчуватимуть себе відповідальними за них;
• база оподаткування має бути відносно рівномірно розподілена між регіонами, що створюватиме рівні можливості для одержання надходжень у різних регіонах;
• база оподаткування має бути достатньо великою, щоб задовольняти видаткові потреби місцевих бюджетів;
• податок має стягуватися з не надто мобільних чинників, бо інакше платники податку переміщуватимуться з регіонів з порівняно великою базою оподаткування до регіонів з відносно невеликою базою оподаткування;
• податки не повинні створювати значних економічних викривлень;
• податки мають бути такими, щоб їх адміністрування не було пов’язане з великими труднощами;
• суспільні послуги місцевих органів влади, які надаються конкретним споживачам, мають фінансуватися за рахунок плати, яку вносять ці споживачі [37].
Розподіл доходів ґрунтується на встановленні загальнодержавних податків і обов’язкових платежів та місцевих податків і зборів.
Загальнодержавні податки та обов’язкові платежі поділяються на:
• закріплені — доходи, які цілком або частково (за твердо фіксованим нормативом) надходять до даного бюджету;
• регулюючі — доходи, від яких установлюються відрахування до бюджетів нижчих рівнів відповідно до їхніх потреб, тобто нормативи відрахувань диференціюються за окремими бюджетами і, як правило, періодично змінюються.
Місцеві податки і збори закріплюються за місцевими бюджетами відповідно до того, який орган їх установлює. При цьому може також визначатися їх розподіл між ланками місцевих бюджетів (див. дод. 19).
Варто зазначити, що розщеплення основних загальнодержавних податків та зборів, таких як ПДВ, податок на прибуток підприємств та акциз, не дає змоги ясно й чітко розв’язати проблему збільшення власної бази оподаткування на місцевому рівні. Натомість воно породжує додаткові проблеми, які негативно позначаються на обсязі надходжень, зокрема до місцевих бюджетів, та економічному розвитку всієї країни. Водночас є інші податки, базу та ставки яких уповноважений визначати центральний уряд, що їх доцільно було б закріпити за місцевими бюджетами, а саме податок на нерухомість (пропонується запровадити), податок на землю, податок з доходів фізичних осіб тощо.
За Бюджетним кодексом України, державний та місцеві бюджети мають окремі дохідні джерела, розмежування яких дасть можливість реалізувати цілі міжбюджетної реформи.
Для фінансування видатків, що мають обраховуватися за нормативами бюджетної забезпеченості, призначається кошик джерел доходів бюджетів територіальних громад, який складається з надходжень, що збираються на певній території, від таких податків і зборів: податок з доходів фізичних осіб, державне мито, плата за державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності, плата за ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами, плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності, надходження від адміністративних штрафів за місцем учинення правопорушення (окрім штрафів ДАІ).
Структура доходів кошика не є випадковою — це передусім податки та збори, що стягуються за місцем проживання (щоправда, на сьогодні податок з доходів фізичних осіб в Україні ще неповністю відповідає цьому критерію, однак ця його вада має бути відкоригована майбутнім Податковим кодексом). Один з кардинальних принципів публічних фінансів полягає в тому, що лише податки, які сплачуються місцевими жителями, мають використовуватися для фінансування, бодай часткового, суспільних послуг, що надаються цим місцевим жителям. Номенклатура таких податків відповідає міжнародній практиці та засвідчує чіткий взаємозв’язок між величиною й місцем сплати податку та рівнем послуг, що їх отримує за ці кошти платник податку, який водночас є й виборцем. Місцеві платники податків значно більшою мірою схильні цікавитися видатковими рішеннями місцевої влади та відстежувати їх, коли вони знають, що ці рішення здійснюються, головним чином, коштом сплачуваних ними податків.
Частина, а саме 25 % податку з доходів фізичних осіб, стягненого на території області чи Автономної Республіки Крим, спрямовується на часткове фінансування діяльності обласних бюджетів та республіканського бюджету Автономної Республіки Крим. Крім цього держава встановлює додатковий алгоритм розподілу цього податку для бюджетів міст районного значення, села та селища, з одного боку, та районних бюджетів — з другого, у розмірі 25 : 50 (решта 25 % зараховуються до обласного бюджету) [37]. Інші доходи з кошика, визначені ст. 64 Бюджетного кодексу
України, у повному обсязі використовуються для фінансування бюджетів територіальних громад. Отже, кожен орган місцевого самоврядування має доступ до набору доходів, зібраних у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, обсяг яких може виявитися достатнім або недостатнім для фінансування делегованих видаткових повноважень. Там, де він виявляється недостатнім, решту забезпечують трансферти.
Бюджети міст Києва та Севастополя одержують 100 % обсягу кошика доходів, визначеного ст. 64 Бюджетного кодексу України.
Від районів вимагається залишати бюджетам територіальних громад щонайменше 25 % податку з доходів фізичних осіб, які працюють (а у майбутньому — які проживають) на території міст районного значення, сіл та селищ. Такий алгоритм розподілу найперспективнішого джерела наповнення бюджетів місцевого самоврядування покликаний забезпечити певну дохідну незалежність бюджетам таких міст, сіл і селищ (див. табл. 5.6).
Таблиця 5.6
АЛГОРИТМ РОЗПОДІЛУ ПОДАТКУ З ДОХОДІВ ФІЗИЧНИХ ОСІБ
Рівень бюджету місцевого самоврядування
Норматив відрахувань від податку з доходів фізичних осіб
| До бюджету міст Києва та Севастополя |
100 % загального обсягу податкових надходжень, що справляються на даній території |
| До бюджетів міст республіканського (Автономна Республіка Крим) та обласного значення |
75 % загального обсягу податкових надходжень, що справляються на даній території |
| До бюджетів міст районного значення, сіл, селищ чи їхніх об’єднань |
25 % загального обсягу податкових надходжень, що справляються на даній території |
На фінансування видаткових повноважень, що не унормовуються, а отже — фактично є власними і притаманними місцевому самоврядуванню, місцеві бюджети скеровують надходження від місцевих
податків та зборів, податку на прибуток підприємств комунальної власності, 75 % надходжень від плати за землю (60 %
— для бюджетів міст районного значення, сіл та селищ), а також інших порівняно незначних дохідних джерел. Прикметним є те, що наведені джерела та збори не включаються до «головного» кошика доходів і, таким чином, виводяться з бази обрахунку трансфертів. Інакше кажучи, кожна «нарощена» гривня місцевих доходів не «витісняє» автоматично, як це відбувалося нещодавно, гривню трансфертів. Усі інші, крім згаданих вище, дохідні джерела мають використовуватися на фінансування видатків державного бюджету [37].
