Використання бюджетних ресурсів з певною метою в різних формах здійснюються на етапі виконання бюджету (табл. 5.11).
Законом України про Державний бюджет України визначаються бюджетні призначення головним розпорядникам коштів Державного бюджету України за бюджетною класифікацією та бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів.
Таблиця 5.11
МЕХАНІЗМ ВИКОРИСТАННЯ БЮДЖЕТНИХ РЕСУРСІВ
| Адміністративні та економічні важелі• Бюджетні призначення • Бюджетний розпис доходів та видатків • Бюджетне секвестрування та захист • Бюджетне нормування тощо |
Основні методи • Метод установлення цільового призначення державних цільових фондів •Метод установлення порядку використання коштів • Метод установлення бюджетних нормативів і лімітів використання коштів |
Саме бюджетні призначення слугують відправним пунктом щодо реалізації бюджетної політики на різних рівнях економіки. Бюджетні призначення — це повноваження, що надаються головним розпорядникам бюджетних коштів Бюджетним кодексом України, Законом про Державний бюджет України або рішенням про місцевий бюджет, мають кількісні та часові обмеження та дають змогу надавати бюджетні асигнування.
Зауважимо, що виконання бюджетів здійснюється на підставі законодавства та нормативно-правових актів про бюджет на певний бюджетний період і відповідно до розпису доходів і видатків бюджету, що затверджуються фінансовими органами. Річний розпис
доходів і видатків має поквартальний розподіл, на основі якого передбачені бюджетні кошти спрямовуються на заплановані потреби.
Державний бюджет України виконується за розписом, який затверджується Міністерством фінансів України відповідно до бюджетних призначень у місячний термін після набрання чинності
Законом про Державний бюджет України. Примірник затвердженого бюджетного розпису передається до Комітету Верховної
Ради України з питань бюджету з подальшим інформуванням про внесені до нього зміни. Міністр фінансів України протягом бюджетного періоду забезпечує відповідність бюджетного розпису доходів і видатків установленим бюджетним призначенням.
У процесі виконання Державного бюджету України може виникнути ситуація, коли за результатами квартального звіту має місце недоотримання доходів загального фонду Державного бюджету України більш як на 15 % від суми, передбаченої бюджетним розписом. У такому разі розробляється проект про внесення змін до Закону про Державний бюджет України стосовно скорочення видатків. Верховна Рада України приймає рішення про бюджетне секвестрування.
Секвестр бюджету означає пропорційне скорочення затверджених бюджетних видатків щомісяця за всіма статтями бюджету, крім захищених, перелік яких визначається Верховною Радою України. Аналогічний механізм секвестру бюджету може бути використаний на інших рівнях бюджетної системи у разі, коли у процесі виконання бюджету рівень бюджетного дефіциту перевищує встановлений або виникає значне зниження надходжень від дохідних джерел.
Бюджетний захист видатків стосується певного переліку статей видаткової частини бюджету, на які не поширюється процес секвестрування. Насамперед захищаються поточні видатки (заробітна плата в бюджетній сфері, трансферти, витрати на медикаменти тощо). Захищеними статтями видатків бюджету визначаються такі, обсяг яких не може змінюватися в разі скорочення затверджених бюджетних призначень. Перелік захищених статей видатків Державного бюджету України визначається Законом про Державний бюджет України щороку.
Перелік захищених статей видатків загального фонду Державного бюджету України на 2001—2006 рр. за економічною структурою видатків охоплює:
1) оплату праці працівників бюджетних установ;
2) нарахування на заробітну плату;
3) придбання медикаментів та перев’язувальних матеріалів;
4) забезпечення продуктами харчування;
5) обслуговування державного боргу;
6) трансферти населенню, пов’язані з соціальним захистом та соціальним забезпеченням:
— на 2001 р. — у тому числі пенсії, повернення заощаджень громадян;
— на 2002 р. — у тому числі на погашення знецінених вкладів в установах Ощадного банку і страхових внесків до колишнього
Укрдержстраху;
— на 2003 р.— у тому числі пенсії;
7) трансферти місцевим бюджетам;
8) трансферти соціальним фондам (у тому числі Пенсійному фонду України):
— нова захищена стаття, що передбачена на 2006 р. постановою
ВРУ «Про основні напрями бюджетної політики на 2006 рік».
Крім цього, на 2003
—2004 рр. (за Законом України «Про Державний бюджет на 2004 рік») згідно з Указом Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від
26 липня 2002 року “Про фінансування потреб Збройних сил України у 2003 році”» від 13 серпня 2002 р. № 701 до захищених статей видатків віднесено фінансування будівництва житла для військовослужбовців, на 2004 р. — також забезпечення інвалідів протезноортопедичними виробами, засобами пересування та реабілітації.
На 2006 р. передбачено визначити також захищеною статтю, що стосується оплати комунальних послуг та енергоносіїв.
Розглядаючи механізм використання бюджетних коштів, варто звернути увагу на методи використання грошових ресурсів держави, що становлять якісно відмінну групу методів. Серед них насамперед варто назвати такі:
1) метод установлення цільового призначення державних цільових фондів;
2) метод установлення порядку використання коштів;
3) метод установлення бюджетних нормативів і лімітів використання коштів [59].
Спочатку зупинимося на методі встановлення цільового призначення державних цільових фондів.
Державні цільові фонди за своєю економічною сутністю відображають грошові відносини з розподілу та перерозподілу вартості суспільного продукту та частини національного багатства, пов’язані з формуванням фінансових ресурсів у розпорядження держави та використанням державних коштів для витрат на розширене виробництво, задоволення соціально-культурних потреб суспільства, матеріального стимулювання членів суспільства щодо пенсійного, соціального захисту, розвитку науково-технічного потенціалу країни [43].
Класифікацію цільових фондів ілюструє рис. 5.5 [43].
Рис. 5.5. Класифікація цільових фондів
Функціонування цільових фондів відбувається згідно із законодавством України. Регламентування діяльності, джерела доходів тих фондів, які формуються під безпосереднім контролем держави, щороку визначаються Законом про Державний бюджет України на поточний рік.
Так, Законом України «Про Державний бюджет України на 2001 рік» (ст. 61) передбачено, що всі позабюджетні кошти установ і організацій, які утримуються за рахунок бюджетів усіх рівнів, включаються до відповідного бюджету. Кошти державних цільових фондів, крім Пенсійного фонду України, обслуговуються органами Державного казначейства.
Склад цільових бюджетних та позабюджетних фондів України за джерелами фінансування унаочнено на рис. 5.6 [43].
Рис. 5.6. Склад цільових бюджетних та позабюджетних фондів
України за джерелами фінансування
Зокрема, Пенсійний фонд України, який на перших порах був самостійною фінансово-банківською системою і не входив до складу Державного бюджету України, кілька останніх років, включається до його складу. Нині він є позабюджетним цільовим соціальним фондом та формується за рахунок коштів, які відраховуються підприємствами та організаціями на заходи соціального страхування за тарифами, диференційованими залежно від небезпечності, шкідливості, тяжкості робіт та стану інших умов праці, страхових внесків громадян, а також коштів Державного бюджету України [43].
Кошти Пенсійного фонду України спрямовуються на фінансування таких заходів: виплату державних пенсій за віком, за інвалідністю, у разі втрати годувальника, за вислугу років, інших пенсій; виплату допомоги з догляду за дитиною і щомісячних допомог на дітей; підвищення пенсій у зв’язку зі зміною індексу вартості життя і зростанням заробітної плати; забезпечення поточної діяльності й утримання органів управління Пенсійного фонду України тощо.
Останнім часом ставилося питання щодо затвердження Верховною Радою України кошторисів Пенсійного фонду України та всіх інших державних цільових фондів. З’ясовано, що відповідно до основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування, законів з окремих видів страхування фонди загальнообов’язкового державного соціального страхування є цільовими страховими фондами, самоврядними організаціями, управління якими здійснюється на паритетних засадах трьома сторонами соціального партнерства — державою, представниками застрахованих осіб та роботодавців. Затвердження бюджетів фондів (після встановлення Верховною Радою України розміру страхових внесків) та звітів про їх виконання належить до повноважень правлінь фондів.
За висновками Міністерства юстиції України затвердження бюджету Пенсійного фонду України відповідно до статей 85 і 92 Конституції України не віднесено до повноважень Верховної Ради України.
У Законі про Державний бюджет України на кожен бюджетний рік (на 2004 р. — ст. 79) передбачається, що Пенсійний фонд України, Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань подають Державному казначейству України у визначеному ним порядку і встановлені терміни звіти про виконання кошторисів.
Крім цього, ст. 79 Закону України «Про Державний бюджет України на 2004 рік» передбачається обслуговування коштів державних цільових фондів, крім Пенсійного фонду України, органами Державного казначейства України.
Поруч з методом установлення цільового призначення державних цільових фондів поширеним методом бюджетної політики держави з використання грошових фондів є метод установлення державою в особі її відповідного органу порядку використання коштів, одержаних з відповідного грошового фонду. Кошти, одержані з державного фонду, завжди мають точне призначення і можуть витрачатися лише на ті цілі, на які їх було виділено.
Надзвичайно важливим методом бюджетної політики держави на цьому етапі є також встановлення бюджетних нормативів і лімітів використання грошових коштів. Шляхом бюджетних нормативів і лімітів держава встановлює мінімальні та максимальні межі, а досить часто — конкретні однозначні розміри виділення та витрачання коштів на певну операцію чи одиницю вимірювання (вартість ліжко-місця в лікарні, вартість навчання та виховання одного учня в середній загальноосвітній школі або в школіінтернаті, мінімальна зарплата державного службовця тощо).
Варто зазначити, що бюджетне нормування як сукупність інструментів, які використовуються в бюджетній практиці, так само, як і бюджетне стимулювання та санкціонування, використовується не тільки на етапі формування бюджетних коштів, як було зазначено вище. Ці інструменти є дієвими важелями також під час розподілу та використання бюджетних ресурсів. Тому їх можна вважати базовими складовими бюджетного механізму (табл. 5.12).
Таблиця 5.12
БАЗОВІ СКЛАДОВІ БЮДЖЕТНОГО МЕХАНІЗМУ
| Бюджетні норми та нормативи • Ставки заробітної плати в бюджетних установах, пенсій, стипендій • Ставки податків і неподаткових платежів • Норми витрат у бюджетних установах • Норми бюджетного забезпечення • Розміри дотацій, субвенцій, субсидій |
Бюджетні стимули•Пільги за податками юридичним та фізичним особам • Бюджетні кредити • Податкові канікули • Відстрочення зі сплатою податків • Списання заборгованості за податками • Надання фінансової допомоги й підтримки |
Бюджетні санкції • Санкції за порушення податкового законодавства •Санкції за нецільове використання бюджетних коштів •Пеня за несвоєчасн у сплату платежів • Зменшення або призупинення бюджетного фінансування • Вилучення до бюджету коштів, використаних не за призначенням • Відміна наданих пільг |
Питання для самоперевірки
1. Поясніть, як функціонує та з яких підсистем складається бюджетний механізм в Україні.
?
2. Назвіть основні важелі та методи формування, розподілу та використання бюджетних ресурсів, що використовуються в Україні.
3. Розкрийте роль бюджетного стимулювання, санкціонування та нормування як базових елементів функціонування бюджетного механізму.
4. Дайте характеристику основних форм, методів та інструментарію розподілу доходів і видатків бюджетів.
5. Як здійснюються міжбюджетний розподіл і перерозподіл видатків та доходів бюджетів?
6. Назвіть основні методи бюджетного регулювання доходів і видатків. Поясніть їхню специфіку стосовно різних рівнів бюджетів в Україні.
7. Назвіть основні принципи розмежування доходів і видатків між бюджетами. Як їх застосування відображається на пропорціях розподілу видатків?
8. Що таке поточні та капітальні видатки?
9. Що таке закріплені та регулюючі доходи?
10. Складіть типову схему розподілу доходів і видатків: а) державного бюджету України; б) бюджету Автономної Республіки Крим; в) бюджету області; г) бюджету міста державного підпорядкування; ґ) бюджету міста обласного підпорядкування; д) бюджету району; е) бюджету міста районного підпорядкування; є) бюджету селища; ж) бюджету села.
11. Що таке міжбюджетні трансферти? Поясніть їхню роль у міжбюджетних відносинах, схарактеризуйте їхні види та специфіку застосування.
12. Назвіть основні принципи та методи бюджетного фінансування, що використовуються в Україні.
13. Дайте характеристику кошторисного фінансування.
Що являє собою Єдиний кошторис доходів і видатків бюджетної установи?
14. Дайте характеристику державних інвестицій щодо їхнього складу, структури, джерел та механізму державного інвестування.
15. Якими методами та в яких формах здійснюється фінансова підтримка державних підприємств?
16. Навіщо створюється Резервний фонд Кабінету Міністрів України та яка його функціональна спрямованість?
17. Назвіть основні методи та економічні важелі механізму використання бюджетних ресурсів.
18. У яких випадках та з якою метою використовується бюджетне секвестрування? Що таке захищені статті видатків бюджету?
Термінологічний словник
Бюджетна експертиза — засіб аналізу кожного законопроекту, що вноситься на розгляд до Верховної Ради України з метою оцінювання його впливу на доходи та видатки бюджетів та виконання Закону про Державний бюджет України.
Бюджетне нормування — установлення бюджетних норм і нормативів, що використовуються як інструмент бюджетного регулювання доходів і видатків.
Бюджетне регулювання — діяльність органів законодавчої та виконавчої влади вищого рівня щодо розподілу й перерозподілу доходів та нормування видатків, які здійснюються з метою збалансування бюджетів нижчого рівня.
Бюджетне резервування — планове відокремлення частки бюджетних коштів, призначене для фінансування передбачених видатків.
Бюджетне секвестрування — пропорційне скорочення видатків з усіх статей бюджету, крім захищених, протягом часу, що залишається до закінчення поточного року.
Бюджетне стимулювання — система заохочувальних заходів держави, спрямованих на ефективне створення та використання бюджету.
Бюджетне фінансування — надання в безповоротному порядку грошового забезпечення на видатки, пов’язані зі здійсненням державних замовлень, виконанням державних програм, утриманням державних і комунальних установ та організацій.
Бюджетний механізм — сукупність конкретних способів і форм організації бюджетних відносин, специфічних методів, важелів, інструментів мобілізації, розподілу та використання бюджетних коштів.
Бюджетний розпис доходів і видатків — документ, в якому встановлюється розподіл доходів та фінансування бюджету, бюджетних асигнувань головним розпорядником бюджетних коштів за певними періодами року відповідно до бюджетної класифікації.
Бюджетні запити — документи, підготовлені розпорядниками бюджетних коштів, що містять пропозиції з відповідними обґрунтуваннями щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для їхньої діяльності на наступний бюджетний період.
Бюджетні обмеження — фінансові вимоги щодо витрачання бюджетних коштів, які виражаються у формі гранично допустимих видатків і мають бути виконані їх розпорядниками під час формування бюджетних запитів.
Бюджетні призначення — повноваження, що надаються головним розпорядником бюджетних коштів — Бюджетним кодексом України, Законом про Державний бюджет України або рішенням про місцевий
бюджет, що мають кількісні та часові обмеження й дають змогу надавати бюджетні кошти.
Кошторисне фінансування — виділення коштів на утримання бюджетних установ, виконання певних програм та реалізацію певних заходів на підставі спеціального фінансового документа — кошторису.
Міжбюджетні трансферти — кошти, що безоплатно й безповоротно передаються з одного бюджету до іншого у вигляді дотацій та субвенцій з метою вирівнювання соціального розвитку територій.
Принцип субсидіарності — розподіл видатків між державним та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами має ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача.
Розділ 6
