Бюджетне фінансування — це сукупність форм, методів та інструментів, за допомогою яких здійснюється реалізація бюджетних функцій держави, налагоджуються грошові відносини, які виникають між державою та підприємствами всіх форм власності та домогосподарствами (рис. 5.3).
Бюджетне фінансування здійснюється на базі цілого ряду принципів (рис. 5.4) та може бути представлене такими формами (табл. 5.7):
1) кошторисне фінансування;
2) бюджетні асигнування на безповоротній основі ;
3) бюджетне інвестування;
4) бюджетні позики.
Бюджетне інвестування зумовлює участь держави в капіталі компанії (організації), що отримує бюджетні кошти.
Традиційно наша держава здійснювала планування та реалізацію бюджетних коштів шляхом державного інвестування, тобто інвестування підприємств, що ґрунтуються переважно на державній власності, за двома напрямами:
1) у галузевому аспекті;
| О со б л и во ст і |
• Че ре з к о штори с и фінанс у є т ь ся вс я н е в и роб нич а ( бю дж ет на ) с ф е р а , що ґ ру нт у єтьс я на дер ж авній або ко м у н а ль ні й вл асно с т і • Уст а но в и , що діют ь у ці й сфер і , є бюдж ет ними ус т а н о в а м и • Коштори с и — фінансо в і д ок у м е н тти , на під ст аві яки х бюдж ет ні ус т а н о в и отри м у ю ть ко ш ти з бюдж ет у відпо в і д но го рі в н я |
• Ма ю т ь об м е же н і масшт аби • Мо ж у т ь бу ти у ви гл я д і су б с и д і й , гар а нт і й |
• Мо ж у т ь ст о с у в ат и ся під п р и ємст в : а ) дер ж авно го сект о р у — тоб то дер ж авні інвес т иції ; б ) пр иват но го сект о р у |
Мо ж у т ь зді й сню в ат ися як : а ) ф ін ан с о ва пі д т р им к а де р жа вн их та ін ших під п р иємст в , у як их по н а д 50 % майна є де р жа в но ю власні с т ю , що надаєт ься в р азі ск ру тн ог о фінансо в о г о ст ан у ; б ) фіна нсо в а пі дт р и мка нед е р ж авно го сект о р у |
142
Таблиця 5.8
ОСНОВНІ НАПРЯМИ ДЕРЖАВНИХ ІНВЕСТИЦІЙ
| Галузеве фінансування |
Інвестиційне проектування |
| Галузевий відомчий підхід полягає в тому, що загальна сума капіталовкладень направляється міністерствам і відомствам, які, у свою чергу, розподіляють цю суму між підприємствами та організаціями. Цей підхід є основним в Україні, хоча має ваду — розпорошення коштів |
Основні стадії інвестиційного проектування: І — підготовка та обґрунтування проекту; ІІ — детальна розробка проекту; ІІІ — розробка бізнес-плану інвестиційного проекту. Чинним законодавством України визначений порядок конкурентного відбору об’єктів бюджетного фінансування та встановлено відповідні критерії, за якими здійснюється експертиза кожного інвестиційного проекту |
Таблиця 5.9
ОСНОВНІ МЕТОДИ БЮДЖЕТНОГО ФІНАНСУВАННЯ
| 1. Метод єдиного казначейського рахунку |
2. Метод перерахування бюджетних коштів з поточних рахунків місцевих бюджетів на рахунки головних розпорядників |
| • Використовуєтьсядляфінансування заходів з Державного бюджету України • Бюджетне фінансування здійснюються через систему бюджетних рахунків органів Державного казначейства, відкритих в установах банків за відповідними балансовими рахунками, з яких органами Державного казначейства здійснюються платежі безпосередньо суб’єктам діяльності |
• Відповідно до бюджетного розпису фінансові органи перераховують кошти бюджету головним розпорядникам у порядку фінансування, на їхні рахунки згідно з кошторисом • Головними розпорядниками коштів державного бюджету є бюджетні установи в особі їх керівників, які отримують повноваження на отримання бюджетних асигнувань |
Таблиця 5.10
ОСНОВНІ СИСТЕМИ БЮДЖЕТНОГО ФІНАНСУВАННЯ
| І. Система «нетто-бюджет» |
ІІ. Система «брутто-бюджет» |
| Бюджетні кошти виділяються на обмежений перелік витрат, що передбачені затвердженим бюджетом певного рівня |
Застосовується для підприємств та організацій, що цілком перебувають на бюджетному фінансуванні, коли кошти виділяються на всі види витрат бюджетних установ |
Сучасна система бюджетного інвестування в Україні поки що має значні вади та потребує вдосконалення. Основні її недоліки полягають у такому.
По-перше, розробка бюджету розвитку як складової частини Програми діяльності КМУ практично не узгоджується з підготовкою щорічного проекту бюджету, що призводить до фрагментарності процесу бюджетного інвестування. Зокрема, у 2003 р. розподіл державних централізованих капіталовкладень було здійснено лише в липні, що не сприяло вчасному виконанню робіт.
По-друге, немає чітких критеріїв виділення державних капіталовкладень. Вибір об’єктів державного інвестування здійснюється без належного техніко-економічного обґрунтування й часто є прямим результатом політичного лобіювання. Так, значна частина бюджетних інвестицій зазвичай спрямовується на ремонт адміністративних будівель та будівництво житла для працівників центральних міністерств.
По-третє, інвестиційні програми та проекти затверджуються у Державному бюджеті на щорічній основі, незважаючи на середньостроковий характер їх фінансування. Це призводить до порушення планів інвестиційних програм та зниження віддачі від реалізації інвестицій.
Рис. 5.3. Бюджетне фінансування: зміст та особливості
Ураховуючи існуючі вади бюджетного інвестування та сучасні реалії розбудови української економіки, варто зазначити, що надзвичайно актуальним з точки зору стимулювання прискорених темпів економічного зростання в середньо- та довгостроковій перспективі є підвищення віддачі саме від державних інвестицій.
Це потребує реалізації таких основних завдань:
• оптимізації та скорочення переліку державних цільових програм, узгодження обсягів фінансування державних цільових програм з обсягами фінансування бюджетних програм за головними розпорядниками;
• складання проекту інвестиційного бюджету на середньострокову перспективу (3—5 років) та його узгодження з основними параметрами середньострокового бюджетного плану;
• застосування методології аналізу «затрати — вигоди» до всіх без винятку державних інвестиційних проектів із розвитку фізичної інфраструктури, забезпечення прозорості методики вибору об’єктів інвестування та розробки комплексної системи моніторингу виконання бюджетних інвестицій;
• розробки економічних критеріїв для виділення бюджетних інвестицій залежно від: ступеня завершеності, можливості співфінансування з інших джерел, масштабу утворення міжрегіональних вигід, ступеня комерціалізації результатів інвестицій, можливості економії на масштабах виробництва, рівня економічного розвитку регіону тощо [42].
Реалізації бюджетного інструментарію стимулювання економічного розвитку сприятиме формування середньострокової програми державних інвестицій (ПДІ). Нині ПДІ розробляються й ефективно реалізуються в багатьох країнах: Польщі, Чехії, Болгарії, Латвії, Казахстані, Киргизії та ін. Застосування середньострокового програмного підходу до фінансування державних інвестицій забезпечує збалансування взятих державою зобов’язань із наявними фінансовими ресурсами, розширення горизонту фінансового планування інвестицій за межі щорічного бюджету, а отже — дотримання безперервності фінансування протягом інвестиційного циклу, підвищення ефективності державних інвестицій через стандартизацію та формалізацію процедур відбору, підготовки, реалізації та моніторингу інвестиційних проектів.
Згідно з міжнародною практикою, ПДІ, як правило, охоплює період у три або чотири роки й розробляється щороку з «ковзним» горизонтом для програмування та включає інвестиції центрального уряду й інвестицій підприємств та організацій, які фінансуються цілком або частково з центрального бюджету. Водно-
час, у деяких країнах ПДІ охоплює також автономні інвестиції державних підприємств та місцевих органів влади, тобто ті, які не покриваються з національного бюджету. Така практика дає змогу отримати більш ґрунтовну інформацію щодо сумарних інвестицій державного сектору. Кошти, асигновані бюджетом на фінансування ПДІ в Україні, мають концентруватися на особових рахунках, на які мають бути покладені функції контролю фінансової спроможності інвестиційного проекту, послідовності його реалізації, цільового характеру використання асигнованих коштів, подальшої концентрації прибутку від державної частки в реалізованому інвестиційному проекті [42].
Рис. 5.4. Принципи бюджетного фінансування
Форма бюджетного фінансування у вигляді бюджетних позик (тобто фінансування на поворотній та безповоротній основі) — це достатньо гнучкий та універсальний інструмент державного стимулювання капіталовкладень. Його використання в певних роз-мірах обумовлюється в щорічному Законі України «Про Державний бюджет України».
Бюджетні позики здійснюються насамперед у вигляді фінансової підтримки державних та інших підприємств, у яких понад 50 % майна є державною власністю, що надається в разі скрутного фінансового становища на поворотній (у більшості випадків) або безповоротній основі під бізнес-плани та проекти санації підприємств.
За термінами надання фінансова підтримка може бути двох видів:
1) короткостроковою — протягом 1 року на основі плану-графіка;
2) довгостроковою — протягом 2—5 років деяким підприємствам, що забезпечують ефективне функціонування економіки.
Позики з бюджету надаються Міністерством фінансів України на договірній основі під проекти використання коштів, затверджені органами, що вповноважені управляти державним майном, та погоджені з Міністерством економіки, Міжвідомчою комісією з питань санації державних підприємств.
Бюджетні позики як форма фінансової підтримки підприємств недержавного сектору мають свої особливості та очевидні переваги, а саме:
• стимулювання підприємств та організацій ефективно використовувати бюджетні засоби, що одержуються, не породжуючи утриманського настрою;
• держава не втручається в процес управління підприємством (організацією), що одержує бюджетні кошти;
• не відбувається надмірного обтяження державних фінансів, бо дохідна частина бюджету в разі погашення заборгованості підприємствами поповнюється за рахунок зворотних платежів;
• бюджетні позики використовуються для фінансування інвестиційних проектів.
Наявний механізм бюджетного фінансування інвестицій у реальному недержавному секторі економіки зводиться до такого:
• розпорядником бюджетних засобів, призначених для фінансування бюджетних позик, є Міністерство фінансів України; це означає, що позичальником (кредитором) від імені держави виступає саме цей орган відповідно до рішень Кабінету Міністрів України;
• інвестиційні проекти, фінансування яких передбачається за рахунок бюджетних позик, відбираються на конкурсній основі. Як правило, основну роль у відборі цих проектів відігріє Міністерство економіки України;
• Міністерство фінансів України надає бюджетні позики підприємствам та організаціям, реалізуючи інвестиційні проекти, через фінансових посередників, у ролі яких, як правило, виступають україн-ські банки. Уповноважені банки, перелік яких визначає Кабінет Міністрів за погодженням з НБУ, від Міністерства фінансів України, перекредитують їх кінцевому одержувачу. У більшості випадків Міністерство фінансів України всі кредитні ризики покладає на банк, який як фінансовий посередник обирається на конкурсній основі;
• бюджетні позики надаються в розмірі, що забезпечує часткове покриття витрат за інвестиційним проектом, іншу частину витрат (іноді більшу) фінансує за рахунок власних засобів кінцевий одержувач (так зване самофінансування).
Особливе місце серед інструментів бюджетного розподілу посідає бюджетне резервування.
У складі видаткової частини бюджетів передбачається резервний фонд, який формується для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру й не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету. Резервний фонд бюджету не може перевищувати 1 % обсягу видатків загального фонду відповідного бюджету (див. Бюджетний кодекс України, ст. 24). Рішення щодо необхідності створення резервного фонду місцевого бюджету приймає відповідна рада. Резервний фонд може використовуватися для фінансування невідкладних витрат у національному господарстві, соціально-культурних та інших заходів [1].
У складі Державного бюджету України неодмінно створюється Резервний фонд Кабінету Міністрів України. Загальна сума резервного фонду визначається щороку. Обмеженість коштів, які перебувають у розпорядженні держави, змушує суворо контролювати цільове використання коштів резервного фонду згідно зі ст. 24 Бюджетного кодексу України.
Для одержання коштів з резервного фонду до Кабінету Міністрів України подаються обґрунтовані прохання міністерств, відомств, інших органів державної виконавчої владі та висновки Міністерства фінансів і Міністерства економіки України щодо економічної доцільності та ефективності фінансування видатків за рахунок резервного фонду.
Положення про резервний фонд забороняє використовувати кошти з нього на:
• погашення боргів, у тому числі пов’язаних з гарантіями чи іншими видами забезпечення, наданими урядом України;
• збільшення сум за статтями видання, передбаченими в державному бюджеті.
Кошти з резервного фонду надаються на фінансування:
1) витрат, пов’язаних з надзвичайними ситуаціями;
2) робіт з ліквідації наслідків стихійних явищ та аварій;
3) непередбачених витрат, пов’язаних із уведенням законів;
4) інших заходів, не передбачених і які не могли бути передбачені під час затвердження Державного обсягу резервного фонду.
Цільове призначення коштів з резервного фонду визначають відповідно Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи державної виконавчої влади та виконавчі органи місцевого самоврядування. Верховна Рада Україні здійснює жорсткий контроль за витрачанням коштів з Резервного фонду КМУ.
