21Багато десятиліть кращі уми людства зайняті теоретичними та практичними пошуками такого стану політичної системи, коли держава і людина стануть основами соціального життя, що взаємодоповнюються. Такими вони можуть стати тільки в тому разі, якщо їх зусилля будуть спрямовані на взаємодію та взаємосприяння. Тобто коли системоутворювальним чинником — метою — полі тичної системи суспільства буде реалізація принципів громадянського суспільства, а сама політична система будуватиметься на принципах демократичної, правової держави та реалізовуватиме їх. Ідея громадянського суспільства, зокрема, полягає у відмові держави від регламентації та управління (регулювання) всієї сукупності соціальних зв’язків, від тотальної відповідальності за вирішення будь-якої соціальної проблеми. Держава зо бов’язана сприяти створенню комплексу правових та інших нормативних умов, реалізація яких у життєво значущі цінності — справа самої людини. Тим самим особа зі споживача наданих державою послуг перетворюється в активний елемент суспільного життя, який визначає свої загальнолюдські потреби, сприяє створенню відповідних умов їх досягнення та реалізує їх.
Термін «гр омадянське суспільство» етимологічно невдалий, тому що «громадянин», «громадянство» — категорії суто державності, а словосполучення «громадянське суспільство» має як раз протилежний зміст — підкреслити самостійність, незалежне існування від держави. Однак таке формулювання ствердилося в науці, політиці та повсякденному вживанні, а відповідна етимологічна заміна йому не знайдена. Ідея громадянського суспільства на перше мі сце у сутності держави ставить співвідношення загальнолюдського та класового.
Будь-яка держава поряд із вирішенням виключно класових завдань виконує і функції загальнолюдського призначення, без яких не може існувати жодне суспільство. До таких функцій належить насамперед забезпечення суспільних потреб: організація охорони здоров’я, освіти, соціального забезпечення; захист навколишнього середовища; організація роботи засобів т ранспорту і зв’язку; боротьба з епідеміями, злочинністю; заходи щодо запобігання війні та забезпечення миру тощо.
22Поєднуючи в собі, таким чином, і класове, і загальнолюдське, держава виступає водночас і як організація політичної влади суспільства, і як його єдиний офіційний представник. Згідно з цим вона покликана забезпечити виконання і загальних справ, що випливають із природи будь-якого суспільства, і специфічних класових завдань.
Розкриваючи співвідношення загальносоціальних і класових засад держа ви в сучасних умовах, пріоритет надається загальнолюдським цінностям. Така гуманістична тенденція особливо наочно проявляється в останні десятиліття в розвинутих державах
Америки і Європи.
Найбільш високим ступенем у всій багатовіковій історії розвитку держави є правова держава
1 , межі влади якої, а також формування, повноваження, функціонування суворо засновані на праві, вище призначення якого — визнання, дотримання і захист прав та свобод людини і громадянина. У такій державі із розвиненими громадянськими інститутами система державного управління, державний апарат і державна служба перебувають під суспільним контролем, вони досить прозорі та чутливі до потреб громадян і су спільства. Тому синтез сучасної системи державного управління та її складових — державного апарату та державної служби — має відбуватися поряд із формуванням громадянського суспільства.
Будь-яка держава функціонує в певному соціальному оточенні, залежить від економіки та культури суспільства, його структури, психології та матеріальних і духовних цінностей громадян, їх менталіте ту, історичної пам’яті поколінь тощо. У свою чергу, держава потужно впливає на них, певним чином підсилюючи вагомість цих важелів для розвитку політичної системи. Із запровадженням засад громадянського суспільства поряд із поглибленням розуміння сутності, структури та механізму політичної влади накопичувалося багато відомостей про феномени, що стосуються державного життя, вплив ають і залежать від нього, але не є державно-правовими. Їхнє коло надто широке: це політичні цінності та традиції, політичні партії та рухи, способи досягнення політичних цілей, правові та політичні орієнтири особи, громадянина та населення тощо. При цьому, для позначення всього комплексу даних феноменів поняття «політика» є досить неви значеним.
1
Держава, що являє собою переважно засіб соціального компромісу, відповідає рівню розвитку демократії, що характеризується ідеологічним плюралізмом, гласністю, багатопартійністю, вільними виборами, поділом влади, верховенством закону, охороною прав і свобод особистості, наявністю високоавторитетного і незалежного суду тощо, — є правовою.
23А. Боднар визначає поняття «політика» як мистецтво управління державою, тобто відповідний спосіб здійснення мети держави як на її території, так і ззовні; організації суспільства, яке перебуває під певною владою, насамперед державною. Тобто політика пов’язана з формуванням влади та її інститутів, але в її основу закладаються індивідуальні, групові та суспільні інтереси. Виразниками ци х інтересів постають політичні партії, громадські об’єднання, рухи тощо. Разом із державно-владними інституціями вони утворюють політичну систему суспільства, до визначення якої розрізняють два підходи: соціологічний та правовий
2 .
За соціологічного підходу політична система — динамічний механізм, що перетворює імпульси, які йдуть від оточення і від самих політичних структур, у політичні рішення, що формують політичну поведінку та інші громадські позиції
3 .
Згідно з правовим підходом політична система — це сукупність державних і недержавних соціальних інститутів, які здійснюють владу, управляють суспільством, регулюють відносини між громадянами, соціальними та етнічними групами, забезпечують стабільність суспільства і відповідний порядок у ньому
4 .
Особливого значення для системного розуміння політичного життя, формулювання самого поняття «політична система» мали праці американського політолога Девіда Істона
5 . Він бачив зміст політичної системи в урахуванні взаємодії із зовнішнім середовищем, сутність системного аналізу політичного життя — у визначенні способів підтримки рівноваги із середовищем, а призначення політичної системи — у нівелюванні соціальних розбіжностей, переборюванні політичних конфліктів і суперечностей. Таке тлумачення призначення політичної системи наближене до ідей політичного та соці ального партнерства.
Категорія «політична система» вносить у політичний аналіз принцип багатофакторної залежності, багатоканального впливу, який свідчить, що поряд з економічними чинниками, а в певних умовах і на противагу їм, політичні події та інститути зумовлюються культурним середовищем, традиціями, природними особливостями, історичним досвідом, структурою духовних цінностей у суспільстві тощо.
1
Боднар А. Д. Основы политологии: (Наука о политике). — К.: УкрНИИНТИ, 1991.
2
Боднар А. Д. Там само.
3
Основы политической науки: Учеб. пособие для высш. учеб. завед. — М.: Дело ЛТД, 1995.
4
Політична система сучасної України: особливості становлення, тенденції розвитку / Редкол.: Ф.М. Рудич (голова) та ін. — К.: Парлам. вид-во, 1998.
— 352 с.
5
24Системний підхід до аналізу державно-правових явищ ґрунтується на визнанні багатоманітності функцій політичної системи.
У центрі уявлення про політичну систему — поняття цілі, тобто визначення цінностей суспільства, що адекватно мають поширюватися на цінності держави.
Стосовно сукупної суспільної системи політична система суспільства функціонує в органічній взаємодії, яка характеризується взаємопроникненням, з іншими системами: економі чною, соціальною, правовою, духовною тощо. На неї також впливає зовнішньополітичне середовище.
Політична система формує відповідну систему державного управління. В Україні становлення нової моделі державного управління відбувається з метою формування демократичної, соціальної, правової держави.
Управління справами суспільства, захист прав і свобод людини, визначення й реалізація осно в державної політики, державних програм у сферах державного, економічного, екологічного, соціально-культурного, національного розвитку; забезпечення режиму законності; бюджет, фінанси, податки; охорона довкілля, громадського порядку та громадської безпеки, керування державною власністю, зовнішньоекономічна діяльність; координація питань охорони здоров’я, освіти, соціального захисту — все це, в основному й переважно, дер жавна діяльність на основі застосування правових механізмів, які встановлюються органами державної влади України.
Управлінський характер і правова природа функцій держави полягають у тому, що саме державне управління набирає таких специфічних ознак
1 :
• у процесі його формуються та реалізуються завдання, функції, інтереси держави та її суб’єктів і конституційні громадянські права, забезпечуються законні інтереси громадян;
• функції управління виконуються спеціальними суб’єктами, котрі формуються переважно державою;
• ці суб’єкти діють за дорученням держави;
• вони наділені необхідними повноваженнями державновладного характеру;
• вон и діють у межах компетенції, визначеної для них у відповідних правових актах;
• більшість варіантів управлінських зв’язків опосередковуються також іншими нормативними актами.
1
25Як зазначає В.Б. Авер’янов , у вітчизняній та зарубіжній літературі не сформувалося сталого та загальновизнаного визначення державного управління. Така сама думка висловлюється Г. Райтом
2 .
Розглядаючи державне управління як основний різновид соціального управління, В.В. Цвєтков визначає такі найхарактерніші ознаки державного управління
3 :
1) державне управління — це передусім соціальне, політичне явище;
2) державне управління та державні органи, що здійснюють його функції, є складовою єдиного механізму державної влади;
3) державне управління — це процес реалізації державної влади, її зовнішнє, матеріалізоване вираження і поза ним не існує. Зміст влади найяскравіше виявляється в державному управлінні.
Г.В. Атаманчук, розглядаючи категорію «управління» в контексті державног о управління, висловлює думку щодо доцільності визначення управління через термін «вплив», який вказує на головне в управлінні — «момент впливу на спосіб мислення, поведінку та діяльність людей»
4 .
Більш продуктивним, зазначає В.Б. Авер’янов, є розгляд управління як специфічного виду суспільної діяльності, визначення його характерних рис і ознак, не обмежуючись юридичною оцінкою. Представники загальносоціологічних наукових напрямів визначають управління як систематично здійснюваний цілеспрямований вплив людей на суспільну систему в цілому або на її окремі ланки на підставі пізнан ня й використання властивих системі об’єктивних закономірностей і тенденцій в інтересах забезпечення її оптимального функціонування та розвитку, досягнення поставленої мети.
Цією дефініцією з погляду системного підходу визначається головне призначення державного управління — забезпечення функціонування і розвитку суспільства з метою досягнення певної мети.
Попередньо наведені ознаки та ос обливості характеризують процедурні аспекти державного управління. Тим самим створюється ситуація, коли державне управління опосередковано від
1
Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В.Б. Авер’янова — К.: Юрінком Інтер, 1998.
2
Райт Г. Державне управління / Пер. з англ. В. Івашка, О. Коваленко, С. Соколик. —
К.: Основи, 1994.
3
Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Кол. авт.; Наук. кер. В.В. Цвєтков. — К: Оріяни, 1998.
4
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. — М.: Юрид.
26окремлюється від об’єкта управління. Для державного управління об’єктом управління є суспільство, а не форма державної діяльності, спрямована на здійснення завдань та функцій держави, що полягає у виконавчій та розпорядчій роботі органів управління .
Треба зазначити, що державне управління пов’язане з реалізацією цілей і функцій держави. Поряд із цим, враховуючи політичну та юридичну природу державного управління, воно не є суцільно підпорядкованим процесу виконання функцій держави
2 .
Державне управління має телеологічну природу з причини реалізації на практиці процесів цілевизначення, цілепокладання та цілездійсненні. Якщо процес цілевизначення в основному здійснюється політичною системою, то процеси цілепокладання та ціледосягнення — відповідно законодавчою та виконавчою гілками влади. Цілі держави підпорядковують собі функції держави. Тим самим функції державного управління мають телеологічний характер і по в’язані із забезпеченням та створенням майбутнього для народу і держави.
Цілі та функції як держави, так і державного управління виводяться з її конституції. Це співвідноситься з підходами західних учених-адміністративістів, що «управління не може бути визначене головним чином функціонально»
3 . У цій самій праці Ж. Ведель указує на первинність конституції держави у визначенні цілей та функцій держави.
Тим самим державне управління має політичний (або телеологічний) та адміністративний аспекти. Перший з них полягає в цілепокладанні, другий — у цілездійсненні. Умовно можна говорити про політичне державне управління та адміністративне держа вне управління.
Враховуючи, що державне управління фактично означає управління справами суспільства з метою досягнення юридично визнаних цілей, а також підсумовуючи наведені ознаки та особливості державного управління, можна запропонувати такі його ознаки (рис.1.1).
Наведені ознаки дають можливість запропонувати таке визначення категорії «державне управління».
1
Политологический словарь: В 2 ч. — М.: Луч, 1994. — Ч. 1. — С. 208.
2
Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. — К.: Юрінком Інтер, 1998.
3
27Державне управління
Державне управління — це соціальне, політичне явище; вид суспільної діяльності, пов’язаної із здійсненням державної влади в демократичній країні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову
Державне управління має процесуальний характер, що охоплює процеси цілевизначення, цілепокладання та цілездійснення. Державне управління має політичний та адміністративний аспекти
Державне управління — це систематично здійснюваний, цілеспрямований вплив держави на суспільну систему в цілому або на окремі її ланки, на стан і розвиток суспільних процесів, на свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою реалізації державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, в інтересах оптимального функціонування та розвитку держави
Цілі та функції державного управління адекватні цілям, завданням і функціям держави та являють собою відповідні сукупності декомпозованих цілей, завдань і функцій держави, сформованих політичною системою з урахуванням соціально-економічного та політичного стану держави
Цілі державного управління формуються політичною системою та реалізуються механізмом держави
Органи державної влади як суб’єкти державного управління діють у межах компетенції, визначеної для них у відповідних нормативних актах, та наділені необхідними державно-владними повноваженнями
Виконавчо-розпорядчу діяльність з реалізації зазначених цілей в основному здійснюють державний апарат і органи місцевого самоврядування в межах делегованих функцій
Державний апарат формується на підставі законодавчих актів за дорученням держави
Рис. 1.1. Головні ознаки державного управління
28Державне управління
— це цілеспрямований організаційний та регулятивний вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через ді яльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією.
Державне управління містить об’єктивні та суб’єктивні передумови свого здійснення. Державна служба, яка є певним засобом здійснення державного управління, також містить як об’єктивні (необхідність виконання та/або забезпечення виконання функцій держави та її органів), так і суб’єктивні (ная вність здібностей, придатність до служби, професійна освіта тощо) передумови свого формування. Відповідальність за зміст управління мають нести ті, хто є суб’єктом управління. Суб’єктивне за змістом державне управління об’єктивно детерміноване тими умовами й чинниками, у межах яких воно функціонує.
Важливим також є те, що державне управління існує для того, щоб пізна вати громадські потреби та інтереси, оцінювати та структурувати їх, ставити цілі, розробляти рішення й діяти з метою їх практичного вирішення. Тому соціальний механізм формування та реалізації державного управління можна зобразити єдиним ланцюгом взаємопов’язаних суспільних явищ, опосередкованим державою як суб’єктом управління: потреби — інтереси — цілі — ріше ння — дії — результати.
Сформовані політичною системою цілі держави реалізуються механізмом держави.
