видатків, що в результаті призводить до того, що значна частина державних видатків стає об’єктом дискреційної політики. У широкому розумінні видатки розподіляються на дві категорії:
1) ті, які можна зменшити за короткий термін часу, — дискреційні видатки;
2) ті, які неможливо швидко скоротити.
До останніх, безперечно, входить виплата процентів за державним боргом, що визначається його розмірами, та структура прийнятих процентних ставок щодо державного боргу, що значно обмежує свободу суб’єктивних рішень для органів державного управління (див. рис. 3.2). Інші статті видатків частково є внутрішньосистемними, а частково дискреційними — це відрахування до фондів соціального страхування, у тому числі допомоги з безробіття та пенсії, видатки на заробітну плату робітників та службовців. Наприклад, фонд зарплати буде частково відображати певний розмір державного апарату та існуючу шкалу ставок оплати праці, а також умови на ринку праці взагалі. Державна політика у сфері зайнятості щодо держслужбовців, а також політика у сфері зарплати та доходів також матиме значний вплив на цей показник. Тож, прогнозуючи державні видатки, слід використати будь-яку інформацію про економічні відносини та параметри, щоб оцінити внутрішньосистемну компоненту, а після цього — суб’єктивну складову на основі попередньої (незмінної) політики. Як другий етап, коли вже майже в повному обсязі відомі державні бюджетно-податкові рішення, слід включити ці політичні зміни в уточнений прогноз, відобразивши в такий спосіб ефект від оголошених чи очікуваних політичних дій.
Зауважимо, що основними чинниками, які можуть значно вплинути на процес оцінки агрегованих показників видатків, є інфляція та валютний курс.
Стверджувати, що багато статей державних видатків не можуть прямо контролюватися, не означає заперечувати, що їх розвиток може мати різко спрямовані тенденції або що ці тенденції неможливо використати для прогнозування майбутніх державних видатків. У країнах, де спостерігаються значні зміни темпів інфляції, прогнозні оцінки змін номінальних цін є досить важливими для точного прогнозування бюджетних видатків, оскільки значні зміни цін можуть маскувати перерозподіл реальних ресурсів, відображаючи зміни державних пріоритетів. З тієї самої причини в прогнозних оцінках бюджетних видатків мають враховуватися тенденції в темпах інфляції.
Зазвичай саме індекс споживчих цін (ІСЦ), а не дефлятор ВВП вважається найпридатнішою змінною під час прогнозування видатків на державні закупівлі, бо цей показник охоплює також зміну цін на імпортні товари та послуги. Дві найбільш загальні системи часового співвідношення для з’ясування темпів інфляції — це розрахунок момент них та періодичних середніх величин.
Статистика на певний момент часу визначає темпи інфляції між двома визначеними моментами часу, такими як 31 грудня 2003 р. та 31 грудня 2004 р. Періодичні середні величини дають інформацію про зміни середнього показника індексу цін протягом певного періоду зазвичай на один бюджетний рік. Оскільки статистичні методи на основі моментних величин (за точками) дають точніші показники інфляції в дискретні моменти часу та краще визначають відповідні зміни економічних показників (наприклад, зростання грошової маси) як реакцію на конкретні політичні рішення, таким методам приділяється більше уваги під час прогнозування. Однак після того, як інфляція перетворилася в ендемічну, на дослідження середніх темпів інфляції витрачається більше часу, аніж на вивчення моментних темпів інфляції.
Тож для бюджетних прогнозних оцінок вимірювання показників інфляції на основі періодичних середніх величини (особливо на один бюджетних рік) більш важливе, адже при цьому більш точно враховуються темпи зростання видатків на державні закупівлі протягом прогнозного року порівняно з попереднім періодом.
Валютний курс — ще один параметр, що має важливе значення для прогнозних бюджетних розрахунків. Сумарний вплив, який він здійснює на різні статті надходжень та видатків бюджету, звичайно, залежить від відносної значущості статей. З боку надходжень: гранти зазвичай виражаються в іноземній валюті, а імпортне мито опосередковано ґрунтується на цінах імпортних товарів в іноземній валюті. З боку видатків: витрати на закупівлю імпортних товарів та послуг безпосередньо пов’язані з валютним курсом, так само як і обслуговування зовнішнього боргу та складові капітальних видатків.
Оскільки капітальні видатки часто фінансуються із зовнішніх позик, що теж зазвичай виражаються в іноземній валюті, зростання видатків на інвестиційні проекти відносно валютного курсу часто мінімально впливає на потреби внутрішнього фінансування, але може призвести до зростання сумарного бюджетного дефіциту. З тих самих причин серйозні зміни валютного курсу необхідно виважено досліджувати та здійснювати докладну факторну прогнозну оцінку їх впливів [34].
Прогнозування зарплати робітників та службовців сектору державного управління
Значний вплив на видатки на зарплату робітників та службовців (одну з основних статей поточних видатків) у більшості випадків справляють інституційні реформи, спрямовані на реструктуризацію сектору державного управління. Ці реформи відображаються в державній політиці зайнятості щодо державної служби та на зарплати робітників державного сектору. Зарплата буде також у загальному вигляді відображати у поточні темпи інфляції та зміни в зарплаті у приватному секторі економіки. У країнах з економікою перехідного періоду, де розміри зайнятості в державному апараті досить значні, проводиться політика скорочення кількості держслужбовців. Прогноз фонду зарплати має враховувати наміри уряду щодо змін розмірів держапарату та аналіз динаміки сукупності зарплати в країні.
Прагматичний підхід до прогнозування зарплати робітників та службовців полягає в оцінюванні зростання або скорочення зайнятості в державному секторі на основі політики, що проводиться органами держуправління, або рівня безробіття.
Прогнозування державних закупівель товарів і послуг
Ці видатки є основними операційними державними видатками.
Важливо мати на увазі різницю між змінами в обсягах державних закупівель товарів та послуг, змінами цін і процедурами державного контролю в країні. Наприклад, в умовах режиму строгого обмеження видатків їх обсяги будуть скорочуватися, якщо ціни зростуть більше, ніж очікувалося, тому метод прогнозування на основі фіксованих обсягів товарів та послуг тут не може бути використаний.
Крім цього, під час прогнозування державних закупівель товарів та послуг слід визначити також, який індекс цін найкраще підходитиме для оцінки державних закупівель (найчастіше використовують індекс споживчих цін). Якщо є інформація щодо імпорту як складової державних закупівель, ці дані також необхідно використати. Наприклад, зміни валютного курсу вплинуть на вартість імпортних товарів, таких як нафта. На основі емпіричних досліджень можна дійти висновку, що імпортна складова державних закупівель товарів та послуг у багатьох країнах, що розвиваються, коливається від 15 до 20 % всіх товарів та послуг [34].
Прогнозування субсидій і трансфертів
У країнах зі стабільною ринковою економікою субсидії та соціальні виплати перебувають під значним впливом внутрішніх економічних факторів, насамперед існуючої системи соціального забезпечення.
У країнах з перехідною економікою або в умовах, де відбувається значне скорочення зайнятості в державному секторі, основними цілями державної політики є різке скорочення субсидій та широка реструктуризація державного сектору. Такі видатки, відповідно, тісно пов’язані з державними рішеннями про масштаби та темпи реформ у різних сферах, особливо таких, як реформа цін, реструктуризація та приватизація державних підприємств і реформування системи соціального забезпечення. Тож прогноз обсягів субсидій та трансфертних виплат значною мірою визначається інформацією про державні рішення, що приймаються у сфері структурних реформ, про політичні заходи, що плануються, включаючи лібералізацію цін та соціальний захист. У деяких країнах з перехідною економікою, що досягли певних успіхів щодо структурної реформи, можна легко визначити та екстраполювати тенденції минулих періодів щодо скорочення субсидій. З іншого боку, оцінка перерозподілу доходів має бути пов’язана з інформацією про безробіття та закінчення трудової діяльності у зв’язку з виходом на пенсію, а також про темпи інфляції, що використовуються як індикатор, що вказує на зростання цих виплат за рахунок зазначеного чинника.
Прогнозування виплат процентів на обслуговування державного боргу
Швидке зростання державного боргу зробило цю статтю видатків однією з найбільших статей державних видатків у багатьох країнах. Щоб здійснити більш-менш точну прогнозну оцінку цієї статті видатків, потрібно насамперед виявити різницю між процентами за внутрішнім боргом та процентами за зовнішнім боргом. Крім цього, слід вирізнити виплату процентів за основним боргом та виплати, що пов’язані з додатковими заборгованостями, які виникли у зв’язку з необхідністю фінансування виявленого дефіциту. Оскільки останні неможливо визначити до закінчення прогнозних розрахунків, оцінка загальної суми процентів за боргом потребує принаймні ще додаткової інформації, сплата додаткових процентів збільшить дефіцит, і, отже, виявиться необхідним додаткове фінансування. Крім цього, може бути необхідною також оцінка процентних ставок та валютних курсів.
Слід також віднайти інформацію відповідного державного органу про сплату процентів за існуючим боргом, що передбачена графіком на майбутній період. У будь-якому разі для прогнозування сплати процентів необхідно одержати інформацію про суму платежів, структуру термінів погашення та процентні ставки, що застосовуються до різних термінів погашення державного боргу.
Необхідно також вирізнити борг з фіксованими та плаваючими процентними ставками. Процентні ставки, що застосовуються до внутрішнього боргу, частково залежать від державної політики щодо фінансування дефіциту та характеру грошово-кредитної політики. Усі ці політичні аспекти слід врахувати, складаючи прогнози загальної суми процентів зі сплати боргу.
Якщо немає докладної інформації, прогнозна оцінка щодо сплати процентів за внутрішнім боргом може здійснюватися шляхом застосування прогнозної середньої процентної ставки до прогнозної середньої величини внутрішнього боргу (розрахована як величина внутрішнього боргу на кінець попереднього року + ? прогнозної величини нового банківського та небанківського фінансування дефіциту). Сплата процентів за зовнішнім боргом розраховується шляхом застосування прогнозної середньої зовнішньої процентної ставки до прогнозної середньої величини зовнішнього державного боргу (розрахована як величина зовнішнього боргу на кінець попереднього року + ? від прогнозної величини нового зовнішнього фінансування бюджетного дефіциту), помножена на прогнозний обмінний курс [34].
Прогнозування капітальних видатків
Порівняно з поточними видатками капітальні видатки зазвичай вважаються більш змінною величиною у зв’язку з унесенням поточних поправок та часто беруть на себе основний удар за запланованого підсилення жорсткості бюджетно-податкової політики. На практиці, однак, інвестиційні проекти не так легко закривати та відновлювати, особливо коли вони пов’язані з фінансуванням із зовнішніх пільгових джерел. Насправді обсяг капіталовкладень у більшості країн кожен рік установлюється в контексті безперервної багаторічної інвестиційної програми, що здійснюється щороку на основі певних обмежень ресурсів та змін щодо бюджетно-податкових пріоритетів.
Отже, під час прогнозування капітальних видатків необхідно приділяти значну увагу капіталовкладенням, проекти яких уже
реалізуються, та тим, які складно згорнути. У країнах з перехідною економікою реструктуризація державних підприємств, що в минулі періоди значно залежала від бюджетних трансфертів, мала б дуже сильний вплив на державні капітальні видатки.
Прагматичний підхід до прогнозної оцінки капітальних видатків має концентруватися насамперед на тому, чи відстежувалась яка-небудь чітка тенденція в минулому, у тому числі тенденції щодо динаміки зарубіжних грантів і кредитів. Необхідно оцінювати також імпортну складову капітальних видатків. Емпіричні дані по багатьох країнах, що розвиваються, показують, що імпортна компонента становить близько 25
—30 % сукупних капітальних видатків. У цьому разі зміни валютного курсу теж частково вплинуть на прогнозні розрахунки. Більш простим та прямим методом прогнозної оцінки капітальних видатків є їх зіставлення з темпами зростання номінального ВВП, що теж може бути використано під час прогнозування капітальних видатків.
Прогнозування джерел фінансування бюджетного дефіциту
Фінансування бюджетного дефіциту — це різниця між прогнозним обсягом бюджетних надходжень і прогнозним обсягом видатків.
З метою виконання цього прогнозу насамперед слід здійснити прогнозну оцінку розподілу фінансування між різними джерелами покриття дефіциту бюджету — зовнішнім, банківським та небанківським фінансуванням (див рис. 3.2).
Зовнішнє фінансування має бути узгоджено з прогнозними оцінками платіжного балансу. Наголосимо, що сумарна величина зовнішнього фінансування охоплює як нові позики, так і виплати за непогашеним боргом. У прогнозну оцінку слід також включити будь-які зміни валютного курсу.
Прогнозування небанківського фінансування — досить складне завдання. Головна його складність полягає в оцінюванні здатності приватного небанківського сектору взяти на себе додаткову державну заборгованість. У цьому зв’язку необхідно розглянути велику кількість факторів:
9 варіативність цін на внутрішні фінансові інструменти, які може бути використано для фінансування;
9 тенденції в динаміці заощаджень;
9 процентні ставки та їх вплив на сумарний дефіцит у результаті виникнення необхідності виплати додаткових процентів тощо.
Якщо бюджетно-податкове прогнозування становить частину базисного сценарію прогнозу, то банківське фінансування має бути відокремлено у вигляді кінцевої статті, що показує необхідну суму додаткового фінансування для покриття бюджетного дефіциту. Такий підхід дає змогу відстежувати вплив кредитнофінансових інструментів на прогнозні бюджетні оцінки за незмінної політики. Однак, коли бюджетно-податкове прогнозування здійснюється в контексті конкретної програми, банківське та зовнішнє фінансування будуть відображати макроекономічні цілі щодо грошово-кредитної політики взагалі та, відповідно, зовнішнього боргу.
