Бюджет — чудовисько велике, риба дивна, гачки якій з усіх сторін кидають…

Віктор Гюго

Основні проблеми розділу

3.1. Бюджетне прогнозування: організаційно-методичне забезпечення.

3.2. Бюджетне прогнозування: методологічні рекомендації МВФ.

3.3. Моделююча система «Бюджет»: загальна характеристика та призначення.

3.4. Алгоритм прогнозування показників державного бюджету.

3.5. Соціальний бюджет: створення національної моделі.

3.1. Бюджетне прогнозування: організаційно-методичне забезпечення

В Україні розроблення бюджетної політики є дуже складною проблемою, оскільки бюджет був і поки що залишається точкою перетину групових корпоративних інтересів різних політичних сил, хоча за своїм призначенням давно вже мав стати основою консолідації та політики соціально-економічного відродження України.

Бюджетна практика останніх років показала, що бюджетне прогнозування використовується в комплексі з бюджетним плануванням з метою оптимізації розподілу бюджетних ресурсів держави. В умовах ринкових перетворень, коли істотно змінюються інформаційні джерела для розроблення бюджету, бюджетне прогнозування має стати надійним інструментом бюджетно-податкової політики.

Призначення бюджетного прогнозування полягає в оцінюванні різних і найімовірніших варіантів формування ресурсів бюджету і напрямів використання цих ресурсів. Аналіз таких варіан-

тів створює основу для вибору цілей, які є орієнтиром під час розроблення бюджету.

Прогнозування бюджетних ресурсів може ґрунтуватися лише на узагальнюючих високоагрегованих макропоказниках соціальноекономічного розвитку країни. Визначальним при цьому є характер економічного взаємозв’язку і кількісних залежностей між процесами формування й використання бюджетних ресурсів та ВВП. Кількісне погоджування процесу формування ресурсів бюджету з напрямами їх використання до ВВП є важливою умовою узгодження бюджетного й макроекономічного аспектів прогнозування [22].

Водночас таке узгодження має здійснюватися як із ВВП у цілому, так і з його складовими, залежно від виду джерел бюджетних ресурсів, тобто від їхнього економічного змісту і призначення. Звичайно, у прогнозуванні бюджетних показників мають ураховуватися також показники, які характеризують динаміку і пропорції розвитку економіки.

За умов нестабільності економічного розвитку в Україні важливе значення для прогнозування бюджетних показників має врахування показників інфляції, обмінного курсу національної валюти, державного боргу та їхні зміни у прогнозованому періоді. Точність прогнозних розрахунків бюджетних показників залежить здебільшого від таких чинників:

• значень бюджетних показників у базовому періоді;

• величини й динаміки заданих параметрів розвитку економіки у прогнозованому періоді;

• структури і внутрішньої характеристики моделі для розрахунку показників [22].

Отже, прогнозування бюджетних ресурсів безпосередньо пов’язане з прогнозуванням основних макроекономічних показників, насамперед — із прогнозуванням ВВП.

Варто зазначити, якщо організаційно-методичне забезпечення макроекономічного прогнозування відображене в Законі України «Про державне прогнозування і розробку програм економічного і соціального розвитку України», то організаційно-методичне забезпечення бюджетного прогнозування нині поки що не закріплене в жодному державному законодавчому документі. Однак розроблення, реалізація та апробація економіко-математичних моделей і методів прогнозування основних макроекономічних та бюджетних показників в Україні здійснюються в різних установах.

По-перше, в Інституті кібернетики ім. В. М. Глушкова НАН України у відділі математичних методів і програмних засобів прикладної інформатики (керівник — В. С. Дейнега, доктор фізико-математичних наук, професор, член-кореспондент НАН України). Цей відділ має важливі науково-дослідні результати, що стосуються макроекономічного та бюджетного прогнозування, а саме:

• здійснено розроблення, програмну реалізацію та апробацію математичних моделей і методів програмування основних макроекономічних показників України. На підставі розроблених програмно-алгоритмічних засобів було розраховано прогноз динаміки ВВП України на 1996—2000 рр., який було подано в Кабінет Міністрів України;

• розроблено й досліджено нові макроекономічні співвідношення, які включено у створювану систему математичних моделей середньострокового прогнозування реального ВВП України. Уточнено прогнозні значення темпів зміни ВВП на 1998—2000 рр.;

• одним із найважливіших застосувань створеної технології стали розроблення і використання програмно-алгоритмічних засобів для аналізу можливих альтернатив та тенденцій розвитку економіки України на середньострокову перспективу, а також оцінки ефективності та можливих наслідків вибору певних стратегій розвитку на основі моделей і методів середньострокового прогнозування основних макроекономічних показників, передусім реального ВВП. Результати засвідчили, що розроблена модель виявила високий рівень достовірності під час порівняння прогнозних і фактичних результатів прогнозування розвитку економіки України в умовах перехідного періоду впродовж 1995—2000 рр.;

• розроблено моделюючу систему «Бюджет», призначену для розв’язання задач бюджетного й макроекономічного моделювання на основі використання методу сценарного прогнозування, першим замовником якої став Комітет з питань бюджету Верховної Ради України.

По-друге, в Інституті економічного прогнозування НАН України:

1) у відділі моделювання економічного розвитку (керівник — В. М. Геєць, академік НАН України), важливим науково-дослідним доробком якого стали:

• у межах проекту «Макроекономічна модель прогнозування економіки України» — система секторних моделей прогнозування економіки України в середньостроковому періоді, серед яких — модель прогнозування показників сектору державних фінансів;

• у межах проекту «Стратегія розвитку економіки України на середньостроковий період»:

— обґрунтування стратегії переходу від наявної екзогенно залежної моделі транформації економіки України до переважно ендогенно орієнтованої, спрямованої на реалізацію інноваційної стратегії економічного розвитку;

— розроблення варіантних середньострокових прогнозів розвитку економіки України на період до 2007 р.;

• у межах проекту «Взаємозв’язок грошово-кредитної, фіскальної, політики обмінного курсу та зовнішньоекономічної діяльності в економіці України», результати якого використовуються працівниками НБУ та керівними органами під час формування основних напрямів економічної політики;

2) у відділі фінансового та бюджетного прогнозування (керівник — І. О. Луніна, доктор економічних наук), важливим науководослідним доробком якого стали такі результати в межах проекту «Політика державних фінансів та її вплив на економічний розвиток»:

• узагальнено надбання світової економічної думки щодо питання впливу державного боргу на економічний розвиток;

• обґрунтовано методичні основи вдосконалення податкової системи, зорієнтованої на економічне зростання;

• проаналізовано вплив змін податкового законодавства на формування фінансових ресурсів підприємств і активізацію їх інноваційної діяльності;

• надано макроекономічні оцінки рівня податкового навантаження в галузях народного господарства України;

• побудовано модель впливу фінансових і макроекономічних показників на рівень державного боргу України, на підставі якої виконано сценарні прогнози динаміки державного боргу й витрат бюджету щодо його обслуговування;

• запропоновано і обґрунтовано пропозиції щодо підвищення ефективності бюджетно-податкової політики України в контексті створення умов для економічного зростання тощо.

Слід зазначити, що за допомогою бюджетного прогнозування можна розв’язати такі основні завдання (див. табл. 3.1).

Таблиця 3.1

ОСНОВНІ ЗАВДАННЯ, ЯКІ МОЖНА РОЗВ’ЯЗУВАТИ

ЗА ДОПОМОГОЮ БЮДЖЕТНОГО ПРОГНОЗУВАННЯ

З А В Д А Н Н Я	Визначати обсяг бюджетних ресурсів та використання як у цілому, так і за окремими їх видами
	Вивчати взаємозв’язки показників бюджету з основними макропоказниками, насамперед з ВВП, із показниками балансу фінансових ресурсів і витрат держави, балансу грошових доходів і витрат населення, платіжного балансу
	Визначати вплив на величину показників бюджету факторів, що характеризують динаміку розвитку економіки
	Перевіряти можливості бюджетного забезпечення показників соціально-економічного розвитку держави

У процесі бюджетного прогнозування визначаються концепція, основна мета, головні напрями розвитку й основні цілі, які мають бути досягнуті. Складові бюджетного прогнозування подано на рис. 3.1 [43].

Рис 3.1. Складові бюджетного прогнозування

На сьогоднішній день відомо понад 150 різних методів прогнозування, з яких на практиці використовується не більш як 15—20. Загальну характеристику методів прогнозування, які найчастіше використовуються під час прогнозування доходів і видатків бюджету, наведено в табл. 3.2.

Таблиця 3.2

МЕТОДИ БЮДЖЕТНОГО ПРОГНОЗУВАННЯ

Методи прогнозування	Опис	Можливості чи приклади використання
Експертні оцінки	«Експерт» пропонує найкраще припущення про майбутні доходи (видатки), покладаючись на свої спеціалізовані знання	Часто використовується для приблизного оцінювання суми запозичень
Екстраполяція	Минулі тенденції надають основу для прогнозування майбутніх змін	Підходить для оцінювання доходів, які є постійними, щороку змінюються на постійну величину чи розвиваються в передбачуваному напрямі
Прогнозування в межах детерміністичного підходу	Припускається постійність відношень між прогнозованою змінною та певним іншим фактором (наприклад, економічним чи демографічним змінним фактором)	Може використовуватися для оцінювання податків, пов’язаних з конкретною кількістю проданих чи куплених товарів, або видатків, пов’язаних зі стандартом надання послуг на певному рівні
Економетричне та статистичне моделювання	Установлюється відношення між змінною доходу чи видатку та рядом «причинних» чи пояснювальних факторів	Використовується щодо змінних, що перебувають під впливом циклічних змін
Моделювання фінансових впливів	Розглядається прямий та мультиплікативний (помножувальний) вплив на доходи та видатки в майбутньому періоді	Використовується для прогнозування податкових надходжень і певних категорій видатків

Світова практика свідчить, що для розрахунку бюджетних показників на перспективу найчастіше використовується економетричне та статистичне моделювання, а саме:

• методи екстраполяції з використанням динамічних трендових моделей;

• методи розрахунку впливу окремих факторів на прогнозний показник;

• прогнози на основі нормативних розрахунків.

Фахівці вважають, що трендові моделі ефективні за умов еволюційного розвитку економіки країни зі стабільними темпами зростання. Використання факторних моделей є коректним за умов зміни прогнозного показника в зоні їхнього ймовірного інтервалу. За різкої зміни економічної ситуації розрахунки рекомендується проводити на основі нормативного методу. Вибір методу здійснюється на етапі аналізу макроекономічної ситуації.

Проведене фахівцями дослідження щодо окремих статей бюджету України з погляду можливостей їх розрахунку за економічними нормативами свідчить, що в дохідній частині бюджету за методом нормативного розрахунку може обчислюватися 70

—75 % статей. Це такі статті, як ПДВ, акцизний збір, плата за землю, прибутковий податок з громадян, плата за воду тощо.

По доходах, які важко передбачити, необхідно одночасно використовувати кілька методів прогнозування. З метою достовірності тенденцій надходжень доходів бюджету з окремих джерел за певних умов доводиться проводити додаткові перевірки, особливо це стосується рівня переплат, погашення реструктуризованої заборгованості та недоплати.

Стосовно видаткової частини, то через економічні нормативи може розраховуватися не більш як 30 % статей, зокрема витрати на соціальне забезпечення та обслуговування державного боргу.

Щодо прогнозування інших видатків, то його можна здійснювати з використанням економетричних технологій чи технологій тенденцій, але найбільш прийнятний підхід — підхід визначальної чи бухгалтерської ідентичності. Він покладається на різні рівні розподілу витрат (персонал, матеріали, придбання, обслуговування боргу) із прогнозованими витратами, ґрунтуючись на послідовних припущеннях про рівень послуг, рівні продуктивності та цін [48].

Крім цього, слід зазначити, що об’єктами бюджетного прогнозування можуть бути не тільки показники дохідної та видаткової частин бюджету, а й:

— фактори, що впливають на величину бюджету, коли ставиться мета визначення їхнього впливу;

— негативні чинники, що обумовлюють бюджетний дефіцит, коли ставиться мета виявити їх та усунути вплив їхньої дії;

— зовнішній державний борг, що потребує розроблення моделі його обслуговування;

— наслідки надмірного оподаткування з метою внесення змін чи коректив;

— ставки оподаткування з метою їх оптимізації;

— податкові пільги для громадян, підприємств, видів діяльності, майна і т. ін. з метою обґрунтування необхідності їхнього існування, уведення чи відміни тощо.

Практика бюджетотворення останніх років в Україні засвідчила, що ще з 2001 р. разом із середньостроковим плануванням запроваджується середньострокове прогнозування бюджетних надходжень та видатків, що є дуже важливим для розроблення вірогідного проекту бюджету на плановий рік, тобто на короткостроковий період (див. розд. 2).

Отже, бюджетне прогнозування в Україні набуває більш стратегічного характеру, включаючи варіанти обґрунтування заходів щодо вдосконалення бюджетного механізму й засобів бюджетного регулювання за умови динамічного підтримання фінансової збалансованості в економіці.

Довгострокова бюджетна політика, спрямована на досягнення й підтримання збалансованості бюджету, подолання інфляційних тенденцій і стійкого дефіциту, останнім часом розробляється на основі варіантних прогнозів. До таких прогнозів, разом із традиційними макроекономічними показниками, мають входити також показники, що характеризують рівень бюджетної рівноваги в різних галузях, регіонах та в державі в цілому.

Незважаючи на наявність великого арсеналу методів прогнозування, який значною мірою може бути використаний для прогнозування показників бюджету, на практиці їх застосування наражається на вади діючого нині механізму прогнозування. Насамперед робота над середньостроковим макроекономічним прогнозом, складовою якого є прогноз бюджету країни для розроблення проекту «Основних напрямів бюджетної політики України» та Закону України «Про Державний бюджет України» на наступний бюджетний рік, поки що значно коригується за допомогою методу експертних оцінок. Також низький рівень автоматизації прийняття управлінських рішень у цій сфері призводить до непередбачуваності багатьох чинників та до «ручного» коригування бюджетного процесу, що негативно позначається на економіці країни.

Крім цього, на якість прогнозів впливають багато чинників різного характеру. Основні з них наведено в табл. 3.3.

Таблиця 3.3

ЧИННИКИ, ЩО ВПЛИВАЮТЬ НА ЯКІСТЬ ПРОГНОЗІВ

Ч И Н Н И К И	Політичний вплив на прогнози
	Неефективне спілкування між тими, хто складає прогнози, та урядовцями, а також між відомствами, що складають прогнози. Брак координації дій між ними
	Брак прозорого обговорення прогнозів
	Нечітко розмежовані обов’язки та сфери відповідальності у процесі підготовки прогнозів
	Брак єдиної методології прогнозування, зокрема відсутність методології довгострокового прогнозування
	Брак законодавчої основи, яка б визначала часові межі та зміст документів із прогнозами