Сучасний аналіз посткризового розвитку показав, що країни, які були наполегливіші в запровадженні бюджетних правил, мали вигідніше позиціонування на ринках капіталу і змогли швидше стабілізувати та зменшити державний борг . Це дає підставу зробити висновок про те, що процеси бюджетної консолідації, необхідність яких обумовлена потребами забезпечення боргової стійкості, здійснюються на основі і за допомогою змін в інституціональному забезпеченні бюджетних макростратегій у системі.
Кількісні обмеження відповідно до бюджетних правил мають установлюватися щодо бюджетного дефіциту, державного боргу, видатків бюджету, надходжень до бюджету . Щодо перших двох, то вони передбачають забезпечення суверенної платоспроможності країни та подолання проблеми дефіцитного зміщення у бюджетній системі. Забезпечення міжгенераційної рівності також урегульовується за допомогою даних бюджетних правил, особливо якщо наперед береться до уваги, що бюджетні дисбаланси не є нейтральними, а обслуговування державного боргу позначається на майбутніх обсягах запасу капіталу. Частково досягненню бюджетної платоспроможності слугують і правила щодо видатків і надходжень у бюджетній системі, але основне їх призначення — забезпечення контролю за зростанням масштабів надання послуг і створення соціальних благ з боку держави за бюджетні кошти. Бюджетна система має свій економічний сприятливий баланс преференцій суспільних благ стосовно до приватних, щоб їх зростання не було пов’язане з наслідками попередніх бюджетних дефіцитів і не призвело до зміщення в бік вищого обсягу податків та видатків у теперішній час. Запровадження обмежувачів на стрибкоподібні зміни в обсягах перерозподілу ВВП через бюджетну систему також дає змогу створювати стимули до реформ бюджетної системи з метою оптимізації та підвищення ефективності діяльності інституціональних організацій у виконанні бюджетних цільових програм. Як показав світовий досвід, вибір змінної, що підпадає під обмеження з боку бюджетного правила, має задовольняти три основні критерії:
— тісний зв’язок з кінцевою метою бюджетної політики (як правило, рівнем державного боргу до ВВП, динамічними показниками економіки та добробуту населення);
— контрольованість та чіткий зв’язок з бюджетною політикою на операційному рівні бюджетного процесу;
— транспарентність та простота моніторингу ефективності використання бюджетних коштів .
Чинні бюджетні правила доповнюються вже згадуваним раніше так званим золотим правилом державних фінансів, сутність якого полягає в необхідності забезпечення еквівалентності між величиною бюджетного дефіциту та державними бюджетними інвестиціями, оскільки фінансування видатків у борг загрожує підривом суверенної платоспроможності та зменшує обсяги капітального запасу для майбутніх поколінь . Інвестування через бюджетну систему слугує основою для підтримання міжгенераційної рівності, а їх продуктивний характер дає змогу створювати запас капіталу, який би не провокував тенденцію до сповільнення темпів економічного зростання та збідніння населення країни. У такий спосіб державні інвестиції перетворюють бюджетний дефіцит на нейтральний фактор щодо запасу капіталу і сприяють економічному зростанню завдяки мультиплікативному ефекту, тим самим забезпечуючи основу для майбутньої платоспроможності країни.
Неминучість маніпулювання бюджетними видатками та проблема трансакційних витрат моніторингу та контролю в цьому зв’язку приводять до висновку: більш жорсткі бюджетні правила у системі більшою мірою схильні провокувати нелояльну щодо слідування правилу поведінку учасників бюджетного процесу, а більш гнучкі — меншою. Тому додатковий елемент з набору альтернатив, скоріше, має інституціональний характер: витрати на підлаштування під правило в бюджетній системі проти вигід від уникнення надмірної гнучкості, оскільки учасники бюджетного процесу завжди порівнюють очікувані вигоди зі здійсненими витратами. Однак варто зважати на те, що такі порівняння є суб’єктивними внаслідок двох основних причин. Перша — кожен суб’єкт має своє мірило цінності вигід і витрат. Друга — усі економічні агенти діють за умов неповної інформації, тому рішення, які вони приймають, можуть бути оптимальними на їхній погляд виходячи з того обсягу інформації, котрим вони володіють.
Аналізуючи дану проблему, Ш.-М. Мілесі-Ферреті підкреслює, що застосування креативного бюджетного обліку в системі, покликаного забезпечити підлаштування під правило, приводить до того, що обчислені змінні починають відрізнятися від «справжніх» величин бюджетних агрегатів. Звідси транспарентність бюджету достатньо суттєво впливає на те, наскільки сильним буде обмеження щодо альтернативи між витратами на «маскування» та справжнім пристосуванням бюджетної політики до потреб довгострокової боргової стійкості . З іншого боку, дослідники довели, що запровадження жорстких бюджетних правил у Європейському валютному союзі (3 % бюджетний дефіцит, 60 % державний борг щодо ВВП) насправді привело не до пристосування фіскальних агрегатів до формальних обмежень, а до зменшення урядових активів .
Описані нами особливості бюджету впливають на наслідки реалізації бюджетної політики (табл. 2.2).Усі ланки бюджетної системи охоплюють доходи і видатки центрального та місцевого рівнів; вони об’єднані структурними зв’язками інституціональних організацій у межах її архітектоніки, котрі визначаються в середовищі представницької влади. Ідеальною є така організація способів одержання й раціонального перерозподілу централізованих бюджетних ресурсів через бюджетну систему, за якої держава спроможна ефективно виконувати свої функції, а перехід цих коштів від фізичних і юридичних осіб у вигляді податків і податкових платежів не погіршує майнового становища економічних агентів. Сучасні процеси фінансової глобалізації і перехід до нової економіки істотно модифікують традиційне розуміння державних фінансів, підвищують взаємну інтеграцію країни, збільшують потребу в колективних діях, змушують розглядати державні фінанси і як регулятор локальних та національних питань, і як важливий елемент розв’язання глобальних проблем людства . За таких умов зростає роль суб’єктної складової бюджетного процесу. На перший погляд, одна група суб’єктів установлює правила, а інша має їх виконувати, і саме в цьому може полягати конфлікт інтересів. На наш погляд, причина конфлікту інтересів схована глибше. Одна група суб’єктів (виборці) обирають іншу групу (владу), яка й установлює правила в суспільстві. Конфлікт виникає тоді, коли встановлені правила суперечать передвиборчим обіцянкам. Саме тоді зростає ризик опортуністичної поведінки з боку виборців.
У бюджетному процесі, який складається із чотирьох стадій (етапів), основна взаємодія відбувається між трьома групами суб’єктів, які мають одержувати якусь компенсацію за свої дії на етапах акумулювання бюджетних коштів, оцінки пошуку ефективних проектів спрямованих у виробництво і постачання суспільних благ, кінцевого контролю за якістю бюджетних послуг. Розглянемо кожну зі стадій детальніше в контексті інституціональних особливостей бюджету.
На першій стадії бюджетного процесу важливо залучити всі суспільні та системні інститути до виявлення суспільних і громадських потреб для донесення їх до владних структур, тобто поставити перед основним інститутом бюджетної системи (державою та її владними структурами) проблему недостатності або цілковитого браку тих чи інших благ на місцевому і державному рівнях. Широке обговорення цих проблем і визначення пріоритетів у всіх ланках бюджетної системи інституціональні організації системи виражають у цифрових даних, які характеризують рівень потреб і обсяг робіт, що належить надати постачальникові — державному і місцевим бюджетам. Залучення широкого кола інституціональних організаційних утворень до процесу дає позитивні екстерналії для бюджетної системи: у споживачів виникає позитивний моральний ефект від залучення їх до участі у процесі; у інститутів постачання бюджетних послуг виникає позитивний всеосяжний з визначенням місцевих пріоритетів інформаційний ефект.
Найбільш важливою для забезпечення одержання ефекту від використання бюджетних коштів є друга стадія — оцінка можливостей за умов обмежених бюджетних ресурсів, пошук ефективних виконавців з надання суспільних благ. Даний етап найбільше пов’язаний із суб’єктами бюджетних правовідносин, за яких можуть виникати неформальні відносини . Їх величина залежить від прозорості процесу, оскільки виникають контакти:
1. По-перше, пов’язані з професійною оцінкою досконалості, технологією виробничих комунікаційних можливостей учасників бюджетного процесу; вибір пріоритетів бюджетної політики замикається у вузькому колі професіоналів, які приймають рішення, що стосуються виконавця роботи з виробництва і постачання суспільної послуги безпосереднім споживачам за бюджетні кошти. У цьому процесі роль суспільних інститутів може зводитися до ролі зовнішнього фактора впливу на ефективний вибір постачальника , що в кінцевому підсумку впливає й на рівень корупції в цьому бюджетному процесі . Мобілізація діяльності інституціональних організацій системи активізує її вияв у даному інституціональному середовищі щодо обліку і перегляду власних бюджетних ресурсів з метою їх поповнення, доповнення, коригування і можливості в наступному бюджетному плануванні відповідних витрат, більш ефективного їх використання, створення власної виробничої бази для послуг, яких потребує суспільство.
2. По-друге, після оцінки бюджетних можливостей відповідна інституціональна структура бюджетної ланки приймає рішення стосовно до виконавця: а) виключно бюджетними установами (організаціями) на основі бюджетного фінансування виробництва і постачання суспільних благ; б) виключно комерційними організаціями на основі тендерного відбору для забезпечення максимальної економії бюджетних коштів без втрати якості робіт і послуг; в) зусиллями державних і комерційних організацій на основі пайового фінансування виробництва і постачання суспільних благ .
3. По-третє, документальне оформлення на право використання бюджетних коштів для сплати за послуги з урахуванням інституціонального середовища бюджетного процесу, виконання якого забезпечує принцип сильної держави в економіці.
З інституціонального погляду в результаті таких взаємин постачальника і споживача через інституціональні утворення бюджетної системи досягаються такі ефекти:
1) ревізійний ефект за результатами реальної оцінки бюджетної ресурсної бази для ухвалення рішень, а також прогнозний ефект, який спонукає в майбутньому до змін виконавця й обсягу виробництва та надання суспільних благ;
2) ефект суспільної потреби (завантаженості) постачальника даного блага, що спонукає до скорочення або розширення бюджетування даної установи, а серед комерційних підприємств ефект конкуренції за одержання замовлень за бюджетні кошти.
Третя стадія (етап) — бюджетування безпосередніх постачальників суспільних благ споживачеві — суспільству, виконання обумовленого обсягу виробництва бюджетної послуги та звіту перед постачальником. У бюджетній системі «замикається» ланцюг: визначення суспільної потреби — виробництво суспільних благ за бюджетні кошти — задоволення потреби. У цьому полягає суспільний характер бюджетної системи, інституціональним середовищем функціонування якої є Бюджетний кодекс України та інші регулятивні закони бюджетного процесу. Усі ці три стадії втілені у формулюванні дефініції бюджетного процесу . Найбільш широким з інституціонального погляду є трактування поняття «бюджетний процес» авторським колективом під керівництвом професора
В. М. Федосова: «…регламентована нормами права діяльність, пов’язана зі складанням, розглядом, затвердженням, виконанням бюджетів та розглядом звітів про їх виконання. Структура бюджетного процесу містить такі три складові: бюджетне планування (складання, розгляд і затвердження бюджету) виконання бюджету і складання та затвердження звіту про виконання бюджету» .
Особливістю функціонування бюджетної системи є забезпечення постійного руху бюджету . Інституціональне середовище визначає рамки діяльності кожної ланки та органів бюджетної системи , тому виникає потреба контролю. Четверта стадія передбачає контроль за якістю послуг, наданих за бюджетні кошти, — задоволення в суспільних послугах і зростання добробуту населення . Це свого роду суспільний індикатор ефективної діяльності ланок та інституціональних організацій бюджетної системи: матеріальний ефект. А щодо постачальника послуг, який фінансувався через бюджетну систему, то в разі їх якісного постачання — ефект лояльності (табл. 2.3).
Порушення у виникненні позитивних ефектів можуть траплятися, якщо виникають екстерналії, що порушують рівноважний стан бюджетної архітектоніки. Екстерналія виникає в тому разі, якщо результат діяльності одного економічного агента є споживчим фактором для іншого економічного агента і якщо жодна зі сторін не виплачує і не одержує компенсації, за винятком випадків державного втручання . Грошові екстерналії виникають тоді, коли рівень діяльності одного індивіда впливає на фінансовий стан іншого, але при цьому за умов чистої конкуренції не обов’язково буває неправильний розподіл ресурсів. Даний вид екстерналій є результатом зміни цін на ресурси або продукцію.
Хоча подібні зміни можуть бути важливими, вони не викликають особливих проблем, оскільки проявляються на ринках і їх наслідки можуть бути врегульовані шляхом ринкового відбору . Однак в межах бюджетної архітектоніки ринок не може нейтралізувати такі екстерналії, оскільки державна складова має більший вплив, ніж ринкова. Саме це і обумовлює ризик порушення описаних ефектів при виникненні екстерналій, особливо грошового характеру.
Підсумовуючи зазначимо, що бюджету та бюджетній системі властива інституціональна природа, яка проявляється у сутності бюджету як наборі правил поведінки та бюджетної архітекноки як інституціональної структури. Це робить доцільним застосування інституціональних підходів у методології їх дослідження. Застосування інституціональних засад у дослідженні бюджету та бюджетної системи дає змогу уникнути надмірної формалізації та акцентувати увагу на поведінкових аспектах учасників бюджетного процесу.
