2.2. ІНСТИТУЦІОНАЛЬНІ ЗАСАДИ ДОСЛІДЖЕННЯ БЮДЖЕТУ ТА БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ

Традиційно в основі методології наукових досліджень у сфері бюджету та бюджетної політики протягом останніх десятиліть лежить неокласична економічна теорія та посткейнсіанські напрями. На відміну від неокласичної теорії, інституціональні течії відштовхуються від неповноти інформації про вподобання індивідів, їх неідентичність та обмежену раціональність у процесі прийняття рішень. Посткейнсіанці та неокласики особливо наголошують на аспектах макроекономічної та фінансової нестабільності. Однак, спираючись тільки на постулати неокласичної та посткейнсіанської думки, важко пояснити, чому за однакових цілей підвищення ефективності використання ресурсів, забезпечення стабільності та економічного зростання використання приблизно однакових інструментів країни досягає зовсім різних результатів. А. Гриценко, досліджуючи методологічні засади суспільних змін, зауважує, що методологія інституціональної трансформації суспільства має переваги порівняно з іншими формами дослідження інституціональних змін, оскільки вона дозволяє реформувати економіку без глибоких спадів виробництва, соціального напруження та багатьох інших негативних явищ. На жаль, в Україні в структурі інституціональних змін існує дуже вузький трансформаційний прошарок. Переважають прості реформи, які полягають у заміні одних іншими, і деформи, які викривлюють і спотворюють суть економічних явищ. Усі ці складові ринкових перетворень суттєво впливають на поведінку людей . Також, на наш погляд, однією із суттєвих проблем бюджетної політики, як і економічної загалом, є постійна робота над помилками. Тобто уряд зосереджується на тому, як виправити помилки минулого, а не на тому, як виявити причини цих помилок для запобігання їм у майбутньому.

Застосовуючи інструментарій інституціональної теорії, бюджет треба розглядати як інститут, орієнтований на результат. Цей інститут охоплює правила, що встановлюють зв’язок між бюджетуванням, ефективністю й результативністю виконавців, механізм примусу до виконання правил, які відповідають цій системі, і механізм еволюційного розвитку бюджету. Перші дві складові є класичним ядром з погляду визначення бюджету як інституту в інституціональній теорії, а третя вказує на невід’ємну характеристику її як системи динамічної і як такої, що розвивається. Крім того, бюджет треба розглядати як важливий інструмент забезпечення суспільними благами кожного індивіда.

Ми наголошуємо на важливості дослідження індивіда як суб’єкта бюджетних відносин з позицій інституціональної методології з огляду на таке:

— саме інституціоналісти під час розгляду бюджету загалом надають більшого значення розумінню реальних явищ, ніж їх прогнозуванню. Тому, здійснюючи науковий аналіз бюджету, можна більш реалістично визначити можливості держави та її пріоритети, роль і форми реалізації закріплених за нею функцій. А бюджетна політика держави підкреслює його соціальноекономічну спрямованість, конкретизує діяльність держави і фінансово її забезпечує;

— дослідження бюджету з позицій сучасних інституціоналістів дає можливість урахувати неминучість невизначеності та зазначити у зв’язку з цим межі можливого передбачення фактичного майбутнього на відміну від передбачення в контексті моделі. Застосування під час формування бюджетної політики бюджетного планування в комплексі з бюджетним прогнозуванням виконує індикативну роль, маючи характер передбачення, одержаного науково-аналітичним методом;

— на відміну від апріорного та формалістичного дедуктивізму, інституціоналісти сприймають сучасні макроекономічні теорії бюджетної політики як неминуче поєднання індукції і дедукції. Завдяки цьому бюджет розглядається як органічне системне революційне ціле, а не як статичний механізм;

— інституціональна теорія наголошує на важливості інструменталізму та прагматизму, у тому числі як основи для розв’язання проблем ефективного функціонування бюджетної системи, на відміну від «наукової фантастики» і розв’язання головоломок. Саме активне впровадження й удосконалення явних і прихованих фінансових інструментів дає можливість забезпечити впорядкування делегованих дохідних і видаткових повноважень, забезпечити виконання регулювальної та соціальної функцій держави;— нові інституціоналісти роблять акцент на неминучості нормативних елементів у фінансовій науці, особливо в аспекті застосування теорії до проблем бюджетної політики та економічної ролі держави, і насамперед того, що стосується статус-кво. Вони підкреслюють роль селективних, часто наявних, нормативних передумов у визначенні того, чиї інтереси мають братися до уваги під час складання бюджету;

— методологія інституціональної теорії передбачає відкрите висловлювання ціннісних суджень, обговорення і критику їх у публічних дискусіях, а не використання цінності в явному вигляді, що особливо важливо для складання бюджету, формування бюджетної політики та бюджетної системи країни. В інституціональному аспекті неолібералізм, — зазначає Гж. Колодко, — зробив державу та її регулятиву практику публічним ворогом номер один. Маніпулюючи суспільною думкою через засоби масової інформації і, на жаль, через частину наукової спільноти, особливо через економістів, ліберали нав’язують концепцію «малої» держави та мінімізації її втручання у спонтанні ринкові процеси, хоч сама держава є, поряд з ринком, суперінститутом сучасного господарства. Лише розумна синергія могутності «невидимої руки» ринку з видимою головою держави дає шанс на довгостроковий економічний успіх, особливо у країнах з ринком, який формується, зокрема в економіках постсоціалістичних трансформацій ;

— важливою новацією в методології нових інституціоналістів, яка значно сприяє більш широкому науковому аналізу бюджетної системи, є обстоювання методологічного колективізму в чистому вигляді або в поєднанні зі збагаченим і неідеалізованим індивідуалізмом, але не останнього самого по собі .

Перспективність методологічного інституціоналізму визнано в економічні науці , і, на наш погляд, він має стати одним із пріоритетних і у фінансовій науці. Адже він дає змогу вченим відмовитися від принципу нейтральності суб’єкта пізнання, який характерний для класичного природознавства і неокласичної економічної теорії. Завдяки використанню методологічного інституціоналізму ми досягаємо взаємозв’язку наукової теорії із методом діяльності наукових товариств , який задає їх прихильникам загальні інтереси і цінності, інтегруючи статус і характерний спосіб мислення. Аксіоматика і гіпотетика фінансової науки вміщує імпліцитні компоненти, адекватне розуміння яких можливе тільки в умовах глибокого проникнення в його локальну субкультуру через сприйняття (усвідомлення) системи ціннісних орієнтацій і цільових настанов, конвенцій і норм.

Якщо спиратися на інституціональні підходи, то бюджетна система України (модель бюджетного унітаризму) протягом усього періоду незалежності розвивалась у відриві від реальності і трансформувалася тільки в аспекті фінансових технологій, оновлення розрахункових формул тощо. За сучасних умов потрібна принципово інша, системна, модернізація. Необхідні важливі методологічні зміни за такими напрямами:

— формування дохідної частини бюджету треба орієнтувати на зміцнення дохідної бази бюджету кожного рівня за мінімізації розмірів централізованої фінансової допомоги на основі оптимального співвідношення централізованих і місцевих податків і адресного характеру безвідплатних перерахунків;

— наповнення дохідної частини бюджету слід узгоджувати з обсягами запланованих видатків, а не навпаки. Однак для цього потрібно сформувати у суспільній свідомості аксіому: неможливо одночасно забезпечити і зростання соціальних гарантій, і зниження податків;

— витратну частину бюджетів усіх рівнів бюджетної системи України необхідно планувати на основі інституціональних правил (законодавчо закріплених нормативів) за розділами функціональної класифікації витрат з переважанням їх спрямування на суспільно значущі цілі;

— змінити порядок відображення витрат у бюджетній звітності на всіх рівнях системи, забезпечити їх повну прозорість, що не дозволить номенклатурі «розчинити» свої бюджетні привілеї у загальному обсязі постатейних витрат, тобто відображати окремими рядками вартості закордонних вояжів, подарунків, санаторного лікування тощо;

— необхідно розглядати можливість зменшення частки дотацій на вирівнювання і збільшення частки субсидій. Збільшення частки дотацій знижуватиме мотивацію до розвитку інфраструктури місцевих утворень.

Бюджетна політика, яка спирається на жорстку, зрозумілу та транспарентну інституціональну основу, котра також збалансована з міркувань стимулів та примусів, має набагато більше шансів завоювати довіру широкого кола економічних агентів, ніж політика без формалізації зобов’язань, системи контролю та обмежень . Дослідження свідчують, що тільки максимальне залучення до бюджетного процесу громадськості та інформаційний його супровід може пом’якшити опортуністичну поведінку представників інституціональних організацій бюджетної системи (бюрократів) як максимізаторів власного добробуту . Це є одна з найважливіших та найвагоміших інституціональних характеристик бюджету, ігнорування якої суттєво знижує ефективність бюджетної політики. Ухвалюючи рішення про формування і розподіл бюджетних коштів, держава має враховувати потенційну поведінку економічних агентів, які брак повної інформації про бюджет та бюджетну політику можуть сприймати як обман, що стає одним з мотивів до опортуністичної поведінки.

Наслідками опортуністичної поведінки з боку економічних агентів є не тільки зменшення податкових надходжень унаслідок ухиляння від сплати податків, але й зниження ефективності використання бюджетних коштів, у т. ч. розкрадання, що породжує або поглиблює проблему хронічного бюджетного дефіциту. Слід зауважити, що розв’язання проблеми зниження бюджетного дефіциту залежить від проблеми перерозподілу загального суспільного добробуту. Втрати добробуту одних природно не є еквівалентом збереженню його незмінним у рамках бюджетування програм зі скороченням бюджетного дефіциту в системі, що спричинює складні коаліційні дебати та генерує традиційну проблему «безбілетника» . Дефіцитне зміщення в бюджетній системі посилюється, якщо кожен наступний керівник намагається не реагувати на збільшення боргу попередниками, а додержуватиметься в бюджетній політиці з накреслених інтересів власної шкали пріоритетів, додаючи до вже акумульованого боргу новий. Інституціональна природа бюджету позначається й на ефектах, які виникають у процесі реалізації бюджетної політики. Крім зазначених раніше політико-інституціональних феноменів спотворень стратегічних цілей бюджетної політики суттєве значення мають викривлення і контрциклічної політики. Як правило, бюджетна політика має додатне зміщення в момент рецесії внаслідок збільшення видатків, розширюючи бюджетний дисбаланс, але не має від’ємного зміщення в часи експансій, коли економіка перебуває у стані активного зростання .

Така асиметрія реакції бюджетної політики на діловий економічний і бізнес-цикл є виявом наявності дисциплінарних повноважень інституціональних організацій системи, які нівелюють дію автоматичних функціональних властивостей. Якщо взяти до уваги, що саме з ефективною роботою автоматичних стабілізаторів у сучасних економічних реаліях асоціюються оптимальна бюджетна політика та інституціональна зрілість інститутів державного сектору економіки , то наявність контрциклічної асиметрії в бюджетній політиці, обумовленої політико-інституціональними спотвореннями, може похитнути спроможність інституціональних організацій системи еластично реагувати на циклічні коливання та максимізувати добробут у міжчасовому контексті.

Крім формальних правил, які накладають на дії інституціональних утворень усіх ланок бюджетної системи та парламенту певні обмеження у сфері бюджету, що підвищує ефективність функціонування її в цілому, існують і альтернативні інституціональні механізми, які дають можливість розв’язати проблему бюджетної дискреційності у площині спонукальних мотивів політики, а не формальних обмежень . Ідеться про необхідність узгодження формальних і неформальних правил у сфері бюджетного процесу, а також обмеження впливовості неформальних інститутів, які знижують ефективність бюджетної політики.

Вплив бюджетних правил на ефективність функціонування бюджетної політики та їх дію на реальний сектор економіки слід розглядати не тільки через те, що дефіцитне зміщення призводить до погіршення боргової стійкості чи стабілізаційної неефективності дискреційної бюджетної політики. Маніпулювання суспільним вибором та специфіка бюджетного процесу допускають, що під формальні обмеження мають підпадати не тільки бюджетні дефіцити, але й самі масштаби надання суспільних благ за бюджетні кошти. В основі цих обмежень мають бути враховані економічні ефекти: не порушувати оптимального балансу між приватною та державною формою розподілу ВВП через бюджетну систему в результаті нових ініціатив виконання перерозподільних функцій, які є, швидше, політикоінституціональними маніпуляціями, ніж результатом суспільного вибору; накладати обмеження на зростання окремих бюджетних видатків, що дало б змогу не тільки убезпечити бюджетний баланс від кумулятивного примноження зобов’язань, що беруться суспільним сектором економіки, а також гарантувало б забезпечення певних перерозподільних пропорцій чи лімітування масштабів держави в суспільному розвитку на основі раціональних бюджетних обмежень. Останні будуть селекціонізуватися природним способом у рамках суспільного вибору .

Важливо запровадити логічно вмотивовану прив’язку бюджетних видатків до надходжень (податків), зробити її правилом, обов’язковим до виконання інституціональними організаціями, і демократичні процедури не стануть на заваді наближенню бюджетного розподілу до Парето-ефективності . Концепція оптимального за Парето розподілу ресурсів (у т. ч. бюджетних) базується на трьох передумовах: кожна людина ліпше може оцінити свій добробут; суспільний добробут визначається тільки в одиницях добробуту окремих людей; добробут окремих людей є непорівнянним . Порушення зв’язків між процесами формування дохідної й видаткової частин бюджету є однією з причин порушення суспільної рівноваги, провокування ситуації, коли одні члени суспільства сплачують за інших або заможні члени суспільства мають більший доступ до публічних благ, ніж бідні.

Приклад України переконує, що вибір на користь суспільних благ, створюваних за бюджетні ресурси, є більш преференційним порівняно із приватними благами. Утім зростання масштабів держави через використання бюджетних ресурсів далеко не завжди відбиває такий вибір. Тут важливо не допустити такого зростання обсягів надання суспільних благ за бюджетні кошти, яке б порушило межі закону Вагнера (зростання бюджетів та перерозподілу ВВП через них є мірою цивілізаційного розвитку). Тобто забезпечення бюджетними коштами збільшення масштабів надання суспільних послуг не може пов’язуватись із раціональним вибором економічних агентів . Зростання видатків бюджету має цілу низку обмежень, тому не може бути абсолютним індикатором розвитку суспільства. Важливо не допустити зростання непродуктивних видатків та забезпечити необхідний приріст інвестиційних. Однією з обов’язкових умов якісного соціального забезпечення є не просто надання соціальних трансфертів, а надання їх лише тим, хто їх потребує, та в обсягах, здатних гарантувати нормальний рівень життя.

Складовими бюджетних правил є примус до виконання та експліцитні санкції за їх порушення. Примус до виконання випливає з функцій бюджетних правил і відрізняє їх від цілей бюджетної політики або нормативного визначення принципів їх реалізації, — зазначає Д. Ломбардо. Він стверджує, що правила:

— є засобом надсилання сигналів про те, що бюджетна політика здійснюватиметься відповідно до зобов’язань інституціональних організацій системи всіх рівнів з додержанням курсу на стійкість та стабільність у сфері державних фінансів;

— забезпечують стабілізацію очікувань економічних агентів і є їх номінальним якорем, що допомагає знизити рівень невизначеності і скоротити надбавки за ризик та трансакційні витрати в реалізації бюджетної політики;

— є засобом скерування до додержання зобов’язань, оскільки вони роблять відхилення від соціально бажаних цілей бюджетної політики занадто обтяжливими для політиків .

Відповідно до інституціональних досліджень саме характер формулювання примусу до виконання, модель штрафних санкцій, процедура їх застосування, активізація захисних статей тощо впливають на міру додержання бюджетного правила і, в підсумку, його ефективність у бюджетному процесі, що підтверджує досвід.

Узагальнюючи викладене, інституціональну архітектоніку бюджету зобразимо у вигляді рис. 2.1.

Тож у бюджетній архітектоніці виокремлюються три групи суб’єктів:

1) постачальники бюджетних послуг (інституціональні організації бюджетної системи);

2) інститути, інституціональні організації, які забезпечують виконання бюджету на всіх рівнях системи;

3) споживачі бюджетних послуг і суспільних благ.

200 Lombardo D. The Design of Fiscal Rules [Electronic Resource] / D. Lombardo // IMF and Tukin Banks Association Seminar. — Feb. 26. — 2009.

— P. 6.

Рис. 2.1. Інституціональна архітектоніка бюджету [розроблено автором]

Тут принциповою є інституціональна архітектоніка організацій, які мають повноваження контролю і застосування санкцій за порушення бюджетних правил. Їх структура в системі має бути віддалена від владних зв’язків із порушником правил, а інше ефективність бюджетного правила знижується (випадок парламентських коаліцій та призначених ними урядів). Разом з тим ускладнення інституціональної архітектоніки бюджетної системи створює умови реального ризику, оскільки існує альтернатива між витратами на забезпечення примусу та витратами від опортуністичного додержання бюджетних правил її інституціональними організаціями і бюджетоодержувачами . Тому поєднання бюджетних правил у системі та незалежних від них спонукальних мотивів до здорової бюджетної політики даватиме завжди ліпший результат порівняно з випадками, коли невдале подолання проблеми динамічної інкосистентності супроводжується зміщенням її генерування від агента до принципала.

Ефективність функціонування інституціональної архітектоніки бюджету та додержання правил залежить від дієвості апарату примусу та рівня трансакційних витрат на додержання бюджетних правил. Трансакційні витрати можна визначити як витрати економічної взаємодії, в яких би формах вона не відбувалась. Вони охоплюють витрати ухвалення рішень, розроблення планів і організації майбутньої діяльності, ведення переговорів про її зміст і умови (коли в ділові відносини вступають двоє або більше учасників), витрати за зміни планів, перегляду умов угоди і вирішення спірних питань, витрати забезпечення виконання домовленостей.

Трансакційні витрати охоплюють також будь-які витрати, що виникають унаслідок неефективних спільних рішень, планів, укладених договорів і створених структур, неефективних реакцій на умови, що змінилися, неефективного захисту угод. Інакше кажучи, вони вміщують усе, що так чи інакше позначається на порівняльній працездатності різних способів розподілу ресурсів і організацій виробничої діяльності . Якщо трансакційні витрати на додержання бюджетних правил перевищуватимуть витрати на ухиляння від таких правил (та вигоди від ухиляння), то інституціональна архітектоніка деформована, а ефективність реалізації бюджетної політики буде низька.

Як справедливо зауважує Т. Еггертсон, там, де існують високі трансакційні витрати і панує невизначеність, більшість людей, імовірно, будуть пробувати різні варіанти поведінки, а не додержуватися граничних правил економічної теорії. Винятком є підприємці, які можуть наражатися на ризиковані експерименти, ігноруючи фактор неповноти інформації. Таких підприємців часто називають авантюристами (якщо вони зазнають невдачі), але якщо досягають успіху, то стають предметом захоплення та взірцем для наслідування. Наслідувальна (імітаційна) поведінка досить швидко поширюється, і може статися так, що некомпетентні імітатори віднайдуть нову формулу, яка буде працювати ліпше, ніж попередній економічний порядок . У цьому немає нічого поганого, якщо наслідувальна поведінка спрямована на вдосконалення формальних правил, закріплених законом, але якщо така поведінка спрямована на посилення опортуністичних тенденцій, то інститут бюджету може зазнати краху.

Збільшувати ризик опортуністичної поведінки економічних агентів може і сама держава, провокуючи їх своїми діями. У країнах з децентралізованою власністю на засоби виробництва стабільність має вирішальне значення для функціонування економіки. На визначення і стабільність виключних прав впливає поведінка держави у фінансових справах. Якщо держава провадить «грабіжницьку» фінансову політику, то виключні права де-факто не є повними, а індивіди, які максимізують багатство, у відповідь на невизначеність у правах власності здійснюють різноманітні коригування, щоб мінімізувати ризик привласнення належної їм власності .

Ефективність функціонування апарату примусу залежить від того, наскільки ефективною є система контролю та відповідальності за порушення бюджетних правил. Аналіз рамкових угод бюджетної політики МВФ, які є визначальними і для бюджетних правил багатьох національних бюджетних систем, свідчить, що примус до виконання чітко демонструє логіку інституціональної контрактації учасників бюджетного процесу, які хоча б теоретично можуть удатись до опортуністичної поведінки і тим самим профанувати правило за формою, а не за змістом. Найважливішими складовими таких правил є:

1) інституціональна (законодавча) база бюджетного правила, кінцева мета, час запровадження на основі зміни після запровадження;

2) ширина покриття бюджетних агрегатів;

3) міра дискреційності, що її дозволяють бюджетні правила в разі настання тих чи інших шоків;

4) додаткові процедури, що сприяють або посилюють реалізацію бюджетних правил у системі. А індекс сили бюджетних правил вже складається з дещо іншого набору складових: потужності інституціонального забезпечення примусу; рівня гнучкості в системі; середньої кількості втілених у системі бюджетних правил у загальній їх кількості .

Дещо за іншими принципами будує індекс бюджетних правил європейська група експертів: інституціональна (законодавча) основа правил; ієрархія та повноваження інституціонального органу архітектоніки бюджетної системи, що вповноважений здійснювати моніторинг виконання правила; ієрархія і повноваження органу, що покликаний забезпечувати примус до виконання правила; структура механізму примусу виконання бюджетного правила . Наступні емпіричні дослідження демонструють, що бюджетні правила справляють вагомий вплив на тенденцію до збалансування надходжень і видатків бюджетних коштів, приведення величини державного боргу у відповідність із лінією довгострокової стійкості . Деякі дослідники фінансової економіки прямо пов’язують порядок у балансах усієї фінансової і бюджетної системи з відновленням позитивної динаміки розвитку економіки в багатьох країнах .

Взаємодія формальних і неформальних правил в інституціональній архітектоніці бюджету залежить від багатьох чинників, у тому числі й від основи неформальних правил. Маємо зазначити, що ми не підтримуємо позицію, відповідно до якої в основі неформальних правил лежить національна культура. На наш погляд, культура жодного народу не передбачає шахрайство та обман, а є віддзеркаленням поведінки держави, у рамках якої вона формується та розвивається. Саме тому важливим аспектом є формування кількісних і якісних обмежень бюджетних правил (формальних), які показують, що поведінка держави спрямована на підвищення суспільного добробуту, а не на збагачення провладної еліти.