Оскільки бюджет є передусім суспільним надбанням, то дослідження його ролі в суспільстві буде неповним без урахування впливу політичних і соціологічних чинників. Саме тому як одну зі складових методології дослідження ми вичленили теорію суспільного вибору. Остання вивчає політичний механізм формування макроекономічних рішень. Методологічною базою теорії суспільного вибору є принципи класичного лібералізму, інституціоналізму і методи мікроекономічного аналізу. Теорія суспільного вибору базується на концепції раціональної поведінки індивідів у економічній системі. За умов неповноти інформації зростає ризик розчарування з боку виборців (наслідком чого є опортуністична поведінка у сфері перерозподілу доходів), а головною причиною участі в політичному житті суспільства (виборах) стає мотив одержання додаткової корисності. Оскільки адміністративними важелями змінити таку ситуацію неможливо, то одним зі способів мінімізації зазначених ризиків є розвиток державно-приватного партнерства, яке в змозі забезпечити контроль над ефективним використанням бюджетних коштів та знизити ризик опортуністичної поведінки як з боку виборців, так і з боку держави.За тривалу історію цивілізації різноманітні держави виникали, об’єднувалися, розпадалися, на їх місці з’являлися нові, з іншими цінностями та цілями розвитку. Процеси виникнення та розвитку держав можуть бути пояснені з позицій різних теорій — теологічної, патріархальної (Арістотель ), договірної (Т. Гоббс , Ж.-Ж. Руссо ), психологічної (Дж. Фрейзер ) тощо. Залежно від вихідної теорії різняться позиції її послідовників щодо ролі держави у суспільстві, її функцій та механізмів їх реалізації. У поняття «держава» та в її призначення представники різних історичних епох вкладали різний зміст. Так, Платон вважав ідеальною державу, яка поєднує ієрархію трьох станів: правителів-мудреців, воїнів і чиновників, селян і ремісників . Т. Мор обґрунтовував, що держава — це змова багатих проти бідних . Г. Гегель вважав, що держава — це образ і дійсність розуму, це хода Бога у світі . Роль держави у ході історії поступово змінювалася — якщо основна роль ранніх держав полягала в завоюванні нових земель (для одержання доступу до нових ресурсів, у т. ч. людських) та захисту завойованих, то функції держав пізніших епох суттєво розширились і нині зачіпають практично всі сфери життя суспільства. Відповідним чином змінювались і підходи до управління державним бюджетом (скарбницею) для забезпечення виконання функцій держави. Якщо ранні держави часто не мали стабільних джерел надходжень до скарбниці, то пізні держави мали відносно розвинуту податкову систему, яка була надійним джерелом надходжень до бюджету, що, у свою чергу, давало можливість забезпечити виконання задекларованих державою функцій.
З етимологічного погляду функція є визначеною роллю, яку відіграє публічна влада у процесі виробництва, розподілу, споживання суспільних благ. Під цим кутом зору функція розкривається через такі поняття: завдання (представництво інтересів, установлення єдиних правил гри, визначення пріоритетів, організація процесу надання публічних благ, контроль за додержанням правил); спосіб вирішення (вибори, розпорядження ресурсами, здійснення правосуддя); результат (демократія, право, розподіл ресурсів за визначеними пріоритетами, система публічних послуг, баланс та захист інтересів); тип влади (представницька, законодавча, виконавча, судова).
Функції держави трансформувались у ході історії залежно від багатьох чинників — культурних, релігійних, економічних тощо. Так, давньогрецькі філософи рекомендували державі заохочувати підвищення продуктивності праці, а для цього треба було вкладати державні кошти в купівлю нових рабів, будівництво готелів, крамниць, складів тощо . Видатні діячі Римської імперії вбачали роль держави в розбудові сильної економіки, яка здатна не тільки утримувати армію, але й забезпечити справедливий розподіл благ у суспільстві . В епоху меркантилізму домінувала теорія поліцейської держави . Х. Вольф розробив теорію, відповідно до якої головною функцією держави було стежити за тим, щоб зростання народонаселення не перевищувало обсягу ресурсів, необхідних для забезпечення життя. Також держава має підтримувати чинність законів, які створюють природний порядок і надають повну свободу конкуренції. Фізіократи також вважали, що функції держави — створення природного порядку, загальна освіта, створення підприємств суспільного характеру . На думку представників класичної економічної школи, функції держави — гарантування безпеки життя людини і її майна, розв’язання спорів, тобто всього того, що індивідуум робить неефективно, оскільки основні макроекономічні цілі досягаються швидше, якщо держава не втручається у ринковий механізм . Ж. Сісмонді запевняв, що функції держави — підтримання суспільного порядку, громадські роботи, народне просвітництво, національний захист . Якщо представники класичної економічної теорії не висували на перший план економічну функцію держави, то прибічники марксистської теорії стверджують, що однією з основних функцій держави є інтенсивне втручання в процеси суспільного виробництва . Тобто відбувається зміна цільових орієнтирів діяльності держави — від повного невтручання в економічне життя суспільства до активної участі в ньому. Така переорієнтація не відбулася сама по собі, її спонукали зовнішні чинники, які найчастіше виявлялися через провали ринку, у т. ч. через кризи перевиробництва.
У кейнсіанській теорії роль держави полягає в контролі і регулюванні сукупного попиту, одержавленні економіки, дефіцитному фінансуванні, розширенні державних соціальних програм . Тобто відбувається зміщення акцентів у бік реалізації економічної і соціальної функції держави. Це було обумовлено насамперед визнанням неспроможності ринку ефективно розв’язувати економічні суперечності, які призвели до масштабних економічних криз у першій половині ХХ ст. Підвищення соціальної відповідальності держави було спричинене необхідністю стримати зростання соціального напруження в суспільстві. Саме в кейнсіанській теорії видно наочне поєднання процесу реалізації соціальної та економічної функцій держави — фінансування соціальних програм (організація громадських робіт, виплата допомоги з безробіття тощо) у період кризи стимулює зростання сукупного попиту, що дає поштовх розвитку економіки.
Представники неокласичних течій (зокрема теорії невтручання): Р. Лукас , Р. Барро , М. Фрідмен — вели мову про те, що функціями держави є створення ефективного пропонування, часткова приватизація власності, скорочення бюджетного дефіциту, зміцнення грошового обігу та скорочення державних соціальних програм . При цьому окремі погляди названих учених були протилежні постулатам кейнсіанської теорії. Це пояснюється тим, що зростання ролі держави в суспільстві не вирішувало всіх економічних проблем, адже подекуди провали ринку замінювалися провалами держави. Так, заходи стимулювання сукупного попиту (відповідно до кейнсіанської теорії) пізніше стали причиною значного зростання рівня інфляції, а зростання державного боргу стало серйозною загрозою для фінансової безпеки деяких держав.
Представники інституціонального напряму економічної думки дійшли висновку, що основними функціями держави є захисна (держава є гарантом конституційного договору) і виробнича (держава є виробником суспільних благ) . Інші функції можуть вважатися похідними від зазначених, їх перелік і зміст змінюються у процесі розвитку суспільства. Тож бачимо, що еволюція поглядів на роль і функції держави відбувалась у напрямі від крайніх позицій (невтручання або надмірне втручання) до пошуку оптимальної міри втручання держави в життя суспільства. Також важливим аспектом еволюції функцій держави було розмежування функцій правителя (короля, імператора, президента) та власне функцій держави, що сприяло й розмежуванню витрат державних коштів на утримання правителя та виконання функцій держави. Усе це відповідним способом позначилось і на підходах до визначення функцій держави у ХХ–ХХІ ст. Суперечки стосовно до того, яка міра втручання держави в життя суспільства є оптимальною, які функції обов’язково повинна виконувати саме держава, а які можна частково перекласти на інших членів суспільства, не вщухають і донині.
Учені використовують багато підходів до визначення і класифікації функцій держави. Традиційним залишається їх поділ на внутрішні і зовнішні, однак щодо переліку і сутності внутрішніх і зовнішніх функцій єдності серед дослідників немає, і така ситуація є природною, оскільки вона обумовлена еволюцією держави, котра поступово змінювала її роль у суспільстві, а значить, і функції. У найбільш широкому розумінні функції держави розглядаються як напрямок і зміст її діяльності, обумовлені призначенням держави і характером завдань, що стоять перед нею . Також під функціями держави деякі дослідники пропонують розуміти розглянуті в комплексі предмет і зміст діяльності держави за конкретних історичних умов розвитку суспільства, а також засоби і споми внутрішньої і зовнішньої діяльності держави, в яких виявляється та конкретизується її сутність і соціальне призначення. Подруге, функції держави мають цілеспрямований, конкретно предметний характер . У свою чергу, А. Глєбов розглядає функції держави як непростий феномен, який складається із соціального призначення держави як основи та практичної діяльності держа
соби, що її забезпечують .
У теорії держави функція означає напрям, предмет діяльності того чи іншого політико-правового інституту, зміст цієї діяльності, її забезпечення. Так, І. Арістова досліджує функції держави з двох позицій. По-перше, це — основні, найбільш важливі напря
ви щодо реалізації свого призначення . На наш погляд, функції держави є своєрідним віддзеркаленням найбільш актуальних завдань держави, способу їх реалізації та ефективності функціонування державних інституцій.
Теорія суспільного вибору трактує державу з двох позицій: відповідно до першої держава є чорним ящиком (ящиком для голосування), в який кладуться індивідуальні переваги виборців (голоси), у результаті з цього ящика виходять відповідні політичні результати. З огляду на це міра втручання держави в життя суспільства, перелік функцій, є результатом свідомого вибору громадян. Відповідно до другої позиції, держава є сукупністю кандидатів, партій, бюрократів, парламентаріїв, де кожен діє виходячи з власних цілей за обмежень, які накладаються правилами голосування. У контексті ТСВ держава часто розглядається як корисливий максимізатор, оскільки первинна мета держави полягає в максимізації доходів. Така модель держави-Левіафана відповідає гіпотезі К. Вікселя про те, що зростання державних видатків треба прив’язувати до можливостей мобілізації податків, необхідних для фінансування видатків. Це забезпечує розумну основу для вибору громадян, щоб вони могли оцінити обсяг і якість благ і витрати на їх фінансування.
Як уже зазначалося, до класифікації функцій держави також існують кілька підходів. Традиційно функції держави поділяють на внутрішні (вони здійснюються в межах однієї держави, конкретизують її внутрішню політику та змінюються під впливом еволюції внутрішніх завдань) та зовнішні (вони забезпечують здійснення зовнішньої політики держави) . На нашу думку, за умов глобалізації такий поділ є умовним, оскільки функції держави у ХХІ ст. є своєрідним компромісом між внутрішньою політикою, яка обумовлюється потребами суспільства, та зовнішньою, яка формується під впливом глобального середовища, його викликами і можливостями.
Більш обґрунтованим є функціональний підхід, у рамках якого виділяються чотири основні функції держави: економічна (полягає в забезпеченні правильності функціонування і розвитку економіки), політична (забезпеченні державної й суспільної безпеки, охорона суверенітету і цілісності держави від зовнішніх зазіхань), соціальна (охорона прав і свобод усього населення, задоволення соціальних потреб людей) та ідеологічна (підтримка певної ідеології, у тому числі релігійної, національної культури, науки). Також дослідники виокремлюють гуманістичну, культурно-виховну, господарську, організаторську, наукову, екологічну, інформаційну, управлінську, енергетичну та інші функції . На нашу думку, така деталізація обумовлена не тільки розширенням діяльності держави, але й браком чіткої межі між функціями держави та органів державної влади, що часом є причиною виникнення термінологічної плутанини. Функція держави є абстрактним поняттям, своєрідною моделлю бажаного, досягнення якої забезпечується завдяки діяльності органів державної влади, і від того, наскільки ефективною буде діяльність органів державної влади, залежатимуть міра та якість реалізації функцій держави.
Нині в науковій літературі використовується поняття «еволюція функцій держави» , що охоплює розвиток і зміну функцій під впливом як сутнісних і формальних характеристик держави, так і зовнішнього середовища, що розвивається. Ми вважаємо, що еволюція функцій держави у ХХІ ст. є процесом об’єктивним, обумовленим зовнішніми впливами, які спонукають державу посилювати або послаблювати свій вплив на окремі процеси в суспільстві, виконуючи вимоги міжнародної спільноти. Також слід зауважити, що поштовхом до еволюції функцій держави є постійний пошук компромісу між державою та суспільством в обсягах фінансування соціальних благ, саме тому зміни в динаміці фінансування соціальної сфери, зрушення у співвідношенні між фінансуванням сектору державного управління, економічної та соціальної сфери є одними з основних індикаторів зміни пріоритетів держави. Тобто можна зробити висновок, що у ХХІ ст. доцільно вести мову про три основні функції держави (або функції першого порядку) — управлінську, економічну та соціальну, зміст яких розкривається відповідними функціями другого порядку (табл. 3.1).
Групування функцій дає змогу кількісно оцінити ефективність реалізації відповідної функції держави та провести порівняння з іншими країнами. Крім того, укрупнена класифікація функцій держави дасть змогу більш виважено підійти до оцінки фінансового забезпечення діяльності держави, оскільки зміна співвідношення видатків бюджету між зазначеними групами функцій не тільки ілюструє пріоритети держави, але й дає змогу оцінити, наскільки реалізація управлінської функції є ефективною і чи сприяє вона раціональній реалізації інших функцій.Функціям держави властиві ідеологічні, правові та економічні ознаки. Ідеологічна ознака полягає в тому, що ставлення до функцій держави у суспільстві формується під впливом традицій, релігії, політичної ідеології тощо, що в цілому формує ідеологію розвитку суспільства. Саме ця ознака обумовлює спадковість функцій за розпаду одних держав та утворення інших, а також є основою механізму оновлення функцій. Так, потреба в домінуванні соціальної функції держави в сучасному українському суспільстві певною мірою спричинена спадщиною СРСР, де сформувалася суспільна думка, що держава завжди може забезпечити гарантований мінімум безкоштовних суспільних благ. А механізм оновлення функцій починає працювати тоді, коли потреби суспільства змінюються під впливом розширення знань, формування нових світоглядних концепцій тощо.
Правові ознаки функцій держави полягають у тому, що всі функції держави прямо чи опосередковано закріплені в основному законі держави — Конституції, а юридичний механізм їх виконання прописаний у відповідних законах та інших нормативноправових актах. Економічні ознаки функцій держави мають двоякий характер: по-перше, виконання будь-яких функцій держави потребує відповідного фінансового забезпечення, яке формується у процесі функціонування економіки держави; по-друге, реалізація функцій держави, навіть тих, які прямо не пов’язані з економічною сферою, впливає на дальший розвиток економіки.
Реалізація функцій держави відбувається за допомогою відповідних механізмів — господарського, політико-правового, ринкового, фінансового тощо, висвітлення проблематики функціонування яких потребує окремих масштабних досліджень. Тому далі ми зупинимося тільки на бюджетному механізмі реалізації функцій держави, еволюція якого відбувалася разом з еволюцією функцій держави. При цьому зазначимо, що термін «бюджет» почав застосовуватися тільки на початку ХІХ ст., а впорядкування бюджетних систем відбувається ще пізніше, тому про бюджетні механізми реалізації функцій держави можна згадувати з початку ХХ ст.
Бюджетний механізм є складовою фінансового механізму, однак має специфічні риси, обумовлені особливостями бюджетних відносин. У найбільш широкому розумінні бюджетний механізм трактують як сукупність форм, методів, важелів та інструментів використання державного бюджету і впливу на соціально-економічний розвиток, як втілення бюджетної політики або як сукупність засобів, що їх застосовує держава з метою організації бюджетних відносин і забезпечення належних умов для економічного й соціального розвитку . Так, Л. Наумова, вивчаючи сутність бюджетного механізму, виділяє два підходи. Відповідно до першого бюджетний механізм — це функціонування самих бюджетних коштів як грошових потоків. Відповідно до другого підходу бюджетний механізм — сукупність методів і форм, інструментів, заходів і важелів впливу на стан і розвиток економіки . Однак функціонування бюджетних коштів як грошових потоків некоректно вважати бюджетним механізмом, оскільки їх рух є наслідком застосування відповідного інструментарію, у тому числі інструментів бюджетного механізму.
Також бюджетний механізм тлумачиться у вузькому розумінні (О. Ковалюк, М. Крупка) як сукупність інструментів, методів, важелів мобілізації коштів або як категорія управління (Т. Ковальова, С. Барулін) та механізм перерозподілу попередньо акумульованих коштів. У контексті дослідження еволюції бюджетних механізмів реалізації функцій держави являє інтерес підхід О. Василика, який вважає, що бюджетний механізм — це практичне використання бюджету для здійснення фінансової політики держави. За допомогою бюджетного механізму можна практично використовувати бюджет як інструмент державного регулювання економіки, стимулювання виробничих і соціальних процесів . Тобто в бюджетному механізмі можна виділити дві основні складові — систему формування доходів бюджету та систему формування витрат. Кожна з зазначених складових має свій інструментарій та відповідне методичне забезпечення. Якщо вести мову про методичне забезпечення системи формування доходів бюджету, то сюди належить і обґрунтування потреби в обсягах мобілізованих коштів, визначення інструментів та важелів мобілізації коштів, моніторинг результативності застосування відповідних інструментів тощо. Аналогічне забезпечення необхідне для системи формування видатків, яке дає змогу обґрунтувати потребу у фінансуванні відповідного напряму видатків, визначити їх раціональну структуру, оцінити їх ефективність тощо. Крім того, ефективне забезпечення функціонування бюджетного механізму передбачає наявність відповідної системи контролю.
