2.1.5. Еволюція бюджетної політики ЄС

Еволюція бюджетної політики якнайтісніше пов’язана з еволюцією самого союзу, адже кожна країна чи міжнародна організація в реалізації своїх політик і цілей спирається на бюджет. Розвиток бюджетної політики ЄС можна умовно поділити на такі фази за ключовими характеристиками:

• становлення фінансової системи співтовариств (1951—1975 роки );

• криза союзних фінансів (1975—1987 роки);

• реформа союзних фінансів: пакет Делора І (1988—1992 роки)^*;

• консолідація реформи 1988 року: пакет Делора ІІ (1993— 1999 роки);

• заснування сталої бюджетної бази для розширення Європейського союзу: порядок денний 2000 (2000—2006 роки);

• виклики політик ЄС та їх бюджетні інструменти у розширеному ЄС: багаторічні фінансові рамки на 2007—2013 роки.

У 1951 році угода Про Європейський союз вугілля та сталі (ЄСВС) забезпечила його адміністративним бюджетом та операційним бюджетом. У 1957 році Європейський економічний союз (ЄЕС) засновує єдиний бюджет, а угода про Євроатом створює адміністративний бюджет і бюджет з досліджень та інвестицій. 1965 року Угода про злиття приєднала до бюджету ЄЕС адміністративні бюджети ЄСВС та Євроатома, а у 1970 році ще й бюджет із досліджень та інвестицій. Із 1970 року аж до 2002го співіснували два бюджети: загальний та операційний бюджети ЄСВС. Із 1971 почала функціонувати система власних ресурсів, що складалися з мита, сільськогосподарських акцизів та доходів на основі ПДВ (спочатку обмежених рівнем у 1 %). З розвитком спільних політик створювалася низка фондів: Європейський сільськогосподарський фонд керування та гарантій (1962 рік), Європейський соціальний фонд (1971), Європейський фонд регіонального розвитку, значно розширилася дослідницька політика. У 1973 році з приєднанням Великої Британії, Данії та Ірландії відбулося перше розширення співтовариств, що викликало й бюджетні зміни. Нові країничлени протягом 4 років поступово збільшували розмір свого внеску до бюджету.

За перші 20 років існування фінансова система ЄС зазнала ключових змін, до яких традиційно відносять такі:

• рух у напрямі уніфікації бюджетних інструментів;
• прогрес щодо фінансової автономії ЄС;
• розвиток спільних політик ЄС;
• пошук балансу між інституціями щодо використання бюджетної влади;

• перше розширення Європейських співтовариств.

Правові, політичні та інституційні баланси союзних фінансових домовленостей початку 1970х років поступово протягом наступних 10 років були зіпсовані. Відносини між країнамичленами та між європейськими інституціями стали надзвичайно напруженими протягом цього періоду та поступово переросли у відкритий конфлікт. У результаті функціонування бюджетного процесу з 1980 по 1988 роки було надзвичайно важким. Інституції зустрічалися в Суді юстиції, затримувалися прийняття бюджету, Парламент відхиляв бюджет, вимагалися авансові платежі та спеціальні виплати тощо. У 1980, 1985, 1986 та 1988 роках бюджет не було прийнято до початку бюджетного року та протягом 5—6 місяців діяло правило 1/12 витрат попереднього року. Основними причинами такого стану відносин були загальна атмосфера конфлікту у відносинах між інституціями викликана наявністю різних тлумачень у різних засновницьких документах, питання бюджетних дисбалансів з боку Великої Британії (уперше механізми корекції було використано ще у 1976 році) та Німеччини, неадекватність ресурсів (витрати зростали та значно перевищували ресурси, які, в свою чергу, зменшувалися). Ще одним джерелом напруження була нечіткість запровадженого у 1970 році розподілу витрат на обов’язкові та необов’язкові. Хоча інституції намагалися владнати суперечності самостійно, приймаючі різні декларації, справи пішли на краще після 1986 року.

1981 року до співтовариств приєдналася Греція, а у 1986му Португалія та Іспанія, які також протягом 5 років нарощували свої внески до спільного бюджету. Це розширення та підписання Єдиного акта^* надали новий політичний імпульс (єдиний ринок, економічне та соціальне згуртування, рамкова програма з досліджень) реформі союзної фінансової системи. На початку 1987 року Комісія презентувала проект реформ — Пакет Делора, що складався з двох повідомлень: «Єдиний акт: нові кордони для Європи» та «Звіт щодо фінансування бюджету співтовариства», а пізніше цього року ще серію пропозицій щодо сільськогосподарської політики та структурних фондів, а також загальних бюджетних і фінансових правил (нові власні ресурси, зміни до фінансових правил, бюджетна дисципліна та корекція бюджетних дисбалансів). На початку 1988 року була дана широка дорога запропонованим реформам, які стосувалися трьох основних політичних аспектів: співтовариство отримало додаткові ресурси для забезпечення операцій протягом 1988—1992 років; відбулися зміни, що стосувалися розподілу цих додаткових ресурсів, пріоритетами серед яких було названо політики згуртування та жорсткі дисциплінарні обмеження, що мали б стати гальмом для зростання сільськогосподарських видатків; запроваджувалася нова система фінансування співтовариства, що прив’язувала внески країнчленів до відносного розміру їх добробуту. Зазначимо, що відтепер розмір власних ресурсів визначався стелею, яка вираховувалася як відсоток ВНП співтовариства, що збільшувався з 1,15 % у 1988 році до 1,2 % у 1992 році. Проведені реформи дістали позитивні оцінки та призвели до впорядкованого зростання витрат, удосконалення бюджетних процедур та бюджетного менеджменту, а також адекватності власних ресурсів. Досягненню позитивних результатів також сприяли добрі внутрішні та світові економічні умови.

На цьому бюджетні реформи не припинилися та було запропоновано Пакет Делора ІІ на 1993—1999 роки. Оскільки оцінки Комісії щодо запровадженої у 1988 році системи були позитивними, вона дійшла висновку про необхідність оновлення фінансової перспективи та міжінституційної угоди на майбутні періоди з внесенням змін на основі отриманого досвіду. Пакет Делора ІІ фактично запроваджував у життя положення Маастрихтської угоди, основним бюджетним проявом якої було створення Фонду згуртування для фінансування проектів з розвитку інфраструктури, транспорту та захисту навколишнього середовища у країнах, що мають ВНП на душу населення, нижчий 90 % від середнього по співтовариству (Греція, Іспанія, Ірландія, Португалія) з метою підтримки їх зусиль щодо економічної конвергенції в контексті економічного та монетарного союзу. Іншими бюджетними проявами угоди були такі:

1. протокол щодо економічного та соціального згуртування (він став сильним політичним сигналом щодо посилення регіональних політик);

2. нові повноваження співтовариства у сфері трансєвропейських мереж, освіти, промисловості та культури;

3. положення щодо спільної зарубіжної та безпекової політики та кооперації у сфері юстиції та внутрішніх справ, що передбачали покладання адміністративних витрат інституцій щодо цих політик на бюджет співтовариства.

Було прийнято запропоновані Комісією пріоритети політик, серед яких необхідно назвати такі: економічне та соціальне згуртування через розвиток нових структурних операцій; зовнішні акції з метою оцінки змін у міжнародному середовищі; посилення конкурентоспроможності промисловості, особливо за рахунок сприяння дослідженням та участі у фінансуванні трансєвропейських мереж. У грудні 1992 року Рада затвердила стелю витрат бюджету в розмірі 1,335 % ВНП. Виконання пакета Делора ІІ зіткнулося з проблемою несприятливої економічної ситуації та певного дефіциту власних ресурсів. Країни, що вели переговори про приєднання (Норвегія, Фінляндія, Швеція та Австрія), переймалися бюджетними питаннями захисту сільського господарства та шоку для власних фінансів. Було прийнято зміни до фінансової перспективи на 1995—1999 роки, серед яких:

♦ розширення рамок сільськогосподарських витрат обмежувалося 74 % зростання ВНП у результаті приєднання нових членів;

♦ збільшення спрямування коштів структурних фондів у країни, що приєднувалися, які, в свою чергу, збільшували розмір доходів бюджету;