1.3. Ефективність бюджетно-податкового регулювання: критерії, відносні межі та чинники, що її визначають

Упродовж останніх років бюджетно-податкова проблематика в Україні привертає дедалі більшу увагу політиків, економічного істеблішменту, аналітиків, засобів масової інформації. Виконання бюджету стало ледь не основним критерієм ефективності роботи уряду. На жаль, головним предметом обговорень та урядових рішень стала проблема забезпечення належних надходжень до державного та місцевих бюджетів і фінансування відповідних видатків. Дискусії, які точилися навколо прийняття Бюджетного кодексу України та ведуться нині навколо прийняття пакета законодавчих актів, що мають в остаточному підсумку ввійти до Податкового кодексу, також зосереджені на питаннях збирання та розподілу коштів. Питання оцінювання ефективності бюджетних та податкових відносин, їхнього впливу на перебіг основних соціально-економічних процесів довгий час майже не порушувалися. Це дає під

стави стверджувати, що протягом багатьох років в Україні спостерігалося нехтування бюджетно-податковою політикою як такою.

Бюджет із загальноприйнятого у світовій практиці інструменту макроекономічної політики перетворився на своєрідний «еталон», необґрунтовано виступаючи в ролі чи не основного мірила «просунутості» ринкових перетворень в Україні.

Тож бюджетно-податкова політика поки що не стала механізмом, який допомагає уряду проводити структурні реформи, а значна частина рішень у цій сфері підпорядковувалася не стратегічним економічним міркуванням, а була предметом політичного «торгу».

Ефективність бюджетно-податкової політики може бути оцінена за ступенем виконання нею належних функцій. З огляду на це вона має розглядатися, по-перше, з точки зору виконання державного бюджету — фіскальна ефективність, а по-друге — з точки зору впливу на соціально-економічну динаміку в країні — стратегічна ефективність. Варто зауважити, що аналіз фіскальної ефективності бюджетно-податкової політики здійснюється в Україні останнім часом досить активно, однак проблеми стратегічної ефективності поки що не здобули належної уваги.

Найважливішими показниками фіскальної ефективності бюджетно-податкової політики є збирання бюджетних доходів, виконання бюджетних зобов’язань, управління бюджетним дефіцитом і державним боргом. З урахуванням результативності діяльності виконавчої влади з реалізації цих напрямів можна дати кількісну оцінку ефективності бюджетно-податкової політики. Критеріями ефективності бюджетно-податкової політики за цим напрямом можуть бути:

• рівень збирання бюджетних доходів у цілому і податків зокрема;

• рівень виконання бюджетних зобов’язань;

• величина бюджетного дефіциту, параметри та швидкість зростання державного боргу;

• обсяг фінансових ресурсів, що спрямовуються на обслуговування державного боргу;

• рівень монетизації бюджетних потоків;

• величина валютних резервів, що використовуються для фінансування бюджетного дефіциту;

• ступінь виконання законодавчих і прирівняних до них актів про бюджет;

• величина простроченої заборгованості з грошових виплат унаслідок браку бюджетного фінансування;

• величина простроченої заборгованості бюджетних установ через їх недофінансування тощо.

Загальна незбалансованість зобов’язань і ресурсів в Україні визначає низьку ефективність наявної бюджетної системи. Незважаючи на значний прогрес у створенні ефективної системи управління державними фінансами, її елементи функціонують із недостатньо високим ступенем ефективності. Це стосується міжбюджетних відносин та бюджетного процесу взагалі, у тому числі стадій формування бюджетно-податкової політики, виконання бюджету, обліку й контролю, прозорості бюджетів і процедур прийняття бюджетних рішень, управління боргом і активами.

Критеріями стратегічної ефективності бюджетно-податкової політики є динаміка основних макроекономічних показників у зіставленні з накресленими структурними пріоритетами:

• динаміка ВВП та обсягів виробництва;

• рівень інфляції;

• динаміка валютного курсу;

• рівень зайнятості та реальних доходів населення тощо.

На жаль, поліпшення більшості зазначених показників сталося за останні роки без, а почасти — і всупереч заходам бюджетноподаткової політики. Відсутність, суперечливість чи невизначеність стратегічних пріоритетів перешкоджає виробленню збалансованої бюджетно-податкової політики і, власне, є одним з найголовніших чинників її фіскалізації.

Стратегічна ефективність бюджетно-податкової політики залежить від того, яким чином вона пов’язана з іншими складовими макроекономічної політики, і насамперед — із грошово-кредитною політикою.

Оскільки визначення ефективності бюджетно-податкової політики є надзвичайно важливим для держави, то виникає необхідність розробити методичне забезпечення, з’ясувати її теоретичні засади та відносні межі, що формуються залежно від функцій і характеру бюджетно-податкової політики та визначаються цілою низкою чинників (табл. 1.5).

Мінімально допустима межа є змінною та визначається такими чинниками, як:

• поточний стан економіки;

• загальний рівень життя в країні, що визначає споживацькі стереотипи;

• модель регулювання економіки: а) якщо з незначним державним втручанням, то перерозподіл доходів буде обмеженим; б) якщо державне регулювання передбачає сильну корекцію ринкового розподілу доходів, то держава реалізує цілу низку соціальних програм.

Таблиця 1.5

ВІДНОСНІ МЕЖІ ЕФЕКТИВНОСТІ

БЮДЖЕТНО-ПОДАТКОВОЇ ПОЛІТИКИ

Максимально допустима межа — це та межа перерозподілу доходів, за яку держава не має переходити за будь-якої моделі ринкової економіки.

Проблема визначення максимальної межі — одна з найскладніших у сучасному ринковому господарюванні.

Основні чинники, що визначають максимально допустиму межу, такі:

1. Відповідність розмірів соціальних виплат фінансовим можливостям держави, її бюджетам.

2. Ступінь урахування економічних мотивацій власників факторів виробництва у процесі оподаткування.

3. Ступінь урахування негативних ефектів у разі зміни обсягів і термінів соціальних виплат.

4. Ступінь поширення тіньової економіки та приховування доходів.

Розглянемо докладніше основні чинники, що визначають максимально допустиму межу.

По-перше, розміри соціальних виплат мають бути узгоджені з фінансовими можливостями держави, її бюджетом. Якщо соціальні виплати перетворюються в один із чинників бюджетного дефіциту або інфляції, то перерозподіл замінюється інфляційним заміщенням номінальних доходів. Населення не виграє від грошових надбавок, які знищуються інфляційними процесами. Це безпосередньо стосується України: бажання одержати від держави гроші, яких фактично немає в бюджеті, не робить розподіл справедливим, а життя забезпеченим.

По-друге, розміри податків не повинні підривати економічні стимули власників факторів виробництва — стимул працювати, здійснювати бізнес або вкладати капітал. Держава має виконувати свої функції дуже обережно. Якщо вона має бажання максимально забезпечити соціальні програми, незважаючи на реальні обставини, то можливі глибокі деформації ринкового механізму, які спричинять уповільнення економічного зростання та прискорення інфляції, що призведе до збитків, які стосуватимуться всіх членів суспільства, у тому числі й тих, заради кого здійснювалися соціальні програми. Крім цього, коли непомірні соціальні витрати тягнуть за собою збільшення рівня податків, виникає макроекономічний ефект дефіциту заощаджень.

По-третє, при зменшенні обсягів та термінів виплат соціальних допомог слід ураховувати негативні ефекти, які можуть призвести до деформації ринку робочої сили та ринкового механізму взагалі.

Організовуючи пенсійну систему та інші форми соціального забезпечення, державі необхідно враховувати деякі небажані наслідки:

• державні пенсії істотно впливають на економічну поведінку людей. Твердо розраховуючи на допомогу держави в пенсійний період, вони протягом трудової діяльності більше витрачатимуть на споживання і менше на заощадження, що призведе до відносного скорочення їхніх особистих заощаджень. Ефект дефіциту підсилиться. Сповільняться грошові перекази в кредитну систему, що негативно вплине на інвестування та відсоткові ставки;

• при здійсненні соціальної допомоги безробітним держава має встановлювати такий обсяг допомог та терміни їх виплати, щоб не спричинити послаблення в них бажання знайти роботу. Якщо ж таке станеться, то це призведе до зменшення пропозиції робочої сили, що, з одного боку, скоротить надходження прибуткових податків до бюджету, а з другого — ринок праці відповість

на цю ситуацію збільшенням заробітної плати, що не буде пов’язано з результатами праці, матиме інфляційний характер.

Держава має організовувати перерозподіл доходів, щоб зробити його справді ефективним, не допускаючи інфляційного знецінення соціальних виплат, створення хронічного дефіциту заощаджень, підвищення безробіття та інфляції, підсилення бюрократизму. Слід зауважити, що бюрократичні структури, які здійснюють і контролюють перерозподіл доходів у державі, мають власні інтереси, тяжіють до розширення економічної влади й самовідтворюються.

По-четверте, тіньова економіка також стосується проблеми визначення максимально допустимої межі бюджетно-податкової політики, але з іншого боку. Держава має здійснювати бюджетне регулювання у сфері оподаткування у такий спосіб, щоб стимулювати бізнес, підприємництво працювати на основі цивілізованих методів, не ховатися у «тінь», тобто зменшити або попередити розширення тіньового сектору економіки та приховування доходів. Узагалі існування тіньового сектору та корупції є надзвичайно важливим чинником, що зумовлює межі бюджетноподаткової політики в Україні і має бути самостійним об’єктом дослідження та державного регулювання.