Бюджетне законодавство розвинутих ринкових країн має свою специфіку та є основою бюджетно-податкової політики цих країн на сучасному етапі. У західних країнах бюджетне законодавство розвивається впродовж тривалого часу, інколи навіть сторіч. За весь період розвитку бюджетне законодавство набуло різноманітних форм і в основному забезпечує правові межі, які дають виконавчій гілці влади можливість здійснювати програми на підставі повноважень, наданих законодавчою гілкою влади, і бути їй підзвітною. У зв’язку з переходом України від централізованопланової системи управління до системи змішаного ринкового типу та зміною структури влади, а також створенням нового регулятивного середовища, вивчення досвіду і структури бюджетного законодавства ринкових країн є досить актуальним.
Загальною особливістю бюджетного законодавства розвинутих ринкових країн є масштабність його структури. У цих країнах правові межі сформовано на кількох рівнях: Конституція; Закон про управління бюджетно-фінансовою діяльністю (закон, в якому йдеться про загальні принципи державного фінансового планування; інколи його називають органічним законом про бюджет); закони про річний бюджет (асигнування); закони про спеціальні асигнування, фінансові приписи та інструкції. Однак конкретний набір цих норм змінюється залежно від країни (табл. 12.2).
Таблиця 12.2
РІВНІ ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ
БЮДЖЕТНОЇ ПОЛІТИКИ В КРАЇНАХ ОЕСР
| Конституційний рівень |
Управлінський рівень |
Спеціалізований рівень |
| Більшість конституцій має положення щодо управління фінансовою діяльністю за трьома напрямами: 1) вимоги про те, щоб усі державні кошти проходили через спеціальні рахунки й витрачалися тільки на підставі повноважень, передбачених законом; 2) визначення фінансових відносин між загальнодержавним рівнем управління і субнаціональними рівнями; 3 ) положення, пов’язані з відповідними повноваженнями законодавчої та виконавчої гілок влади стосовно державних фінансів |
1. Закон про управління бюджетно-фінансовою діяльн істю, що може набути форми окремого закону (наприклад, Закон про Державний бюджет, аудит) або кількох загальних законів, що охоплюють певні напрями та можуть бути зведені в бюджетний кодекс 2.Закон п ро річний бюджет ухвалюється на підставі конституції або закону про управління бюджетно-фінансовою діяльністю з метою отримання санкції на витрачання державних коштів для виконання програм уряду, так званих щорічних асигнувань |
1. Спеціальні закони, що забезпечують спеціальні, або постійні, асигнування для задоволення різних потреб, тобто закони, що санкціонують виплати по лінії соціального забезпечення, де ржавні позики, обслуговування боргу 2. Бюджетам багатьох к раїн ОЕСР притаманна також висока частка (до 70—80 %) щорічних витрат, санкціонованих на підставі інших, відмінних від закону про державний бюджет на поточний рік, законодавчих актів |
Розглянемо найбільш узагальнену структуру бюджетного законодавства країн світу.
1. Загальні положення. У вступному розділі бюджетного законодавства, як правило, встановлюються загальні принципи управління фінансовою діяльністю уряду й можуть даватися визначення термінів, ужитих у законі, для забезпечення належного тлумачення та узгодженості з іншими законами. Нижче розглянуто деякі важливі моменти, які мають знайти своє відображення в цьому розділі.
Асигнування. Головною характерною рисою будь-якого закону про бюджет є визначення способу, за яким санкціонується використання державних грошей на урядові програми.
Визначення бюджетного дефіциту. Як зазначалося, ролі бюджету в управлінні на макроекономічному рівні стали надавати великого значення відносно недавно, тому в більшості країн
ОЕСР на ній не робили наголос на рівні бюджетного законодавства. Одним із засобів заохочення до концентрування уваги на макроекономічному управлінні було б включення до законодавства чіткого аналітичного визначення бюджетного дефіциту (або бюджетного надлишку) як його складової частини.
Відповідальні за застосування законодавства. У бюджетному законодавстві має бути визначено відповідальних за його застосування та їхні обов’язки і, у разі потреби, інші необхідні аспекти законодавчого процесу. У деяких країнах, наприклад у країнах Британської співдружності націй, традиційним є включення переліку відповідальних до вступного розділу, в інших країнах визначення обов’язків наводиться у відповідних місцях закону.
2. Повноваження на управління бюджетно-фінансовою діяльністю.
Порівняння повноважень виконавчої та законодавчої гілок влади. Безумовно, законодавчий орган має контролювати бюджетний процес, і в країнах ОЕСР існує небагато чітко визначених обмежень щодо того, до якої міри законодавчий орган може вносити зміни до бюджету. У більшості країн у цьому аспекті, однак, існують практичні обмеження, накладені на законодавчу владу. Загальновизнано, що участь законодавчого органу в змінах бюджетних пропозицій виконавчої влади, що виходять за погоджені макроекономічні межі, здатна породити непотрібні суперечності та є потенційно контрпродуктивною.
Повноваження Міністерства фінансів. Як зазначалося вище, бюджетне законодавство має закріпити й керівну роль Міністерства фінансів. Міністр фінансів є відповідальним за контроль над підготовкою й поданням парламентові щорічних бюджетних звітів. Він повинен володіти правом вимагати звіти про стан будьякого з державних рахунків, відкритих поза межами бюджету. Міністр є відповідальним за забезпечення того, щоб видатки здійснювалися, а використання кредитів відбувалося в межах дефіциту, визначеного в щорічному законі про бюджетні асигнування.
Повноваження органів влади субнаціонального рівня. У країнах колишнього Радянського Союзу місцевій владі, згідно з Постановою 1990 р., було надано значну (принаймні номінальну)
незалежність у підготовці своїх бюджетів. У зв’язку з тим, що загалом близько 40 % сукупних загальних державних витрат проходило через місцеві бюджети, вони могли істотно впливати на макроекономічну стратегію. Такий самий вплив можуть справляти повноваження центрального уряду наглядати й контролювати ці бюджети.
3. Підготовка й затвердження бюджету. Тут має бути окреслено принципи та описано процес підготовки планів уряду щодо витрачання коштів, які подаються на розгляд і затвердження до парламенту, котрий асигнує відповідні кошти. Спільною для багатьох країн рисою є те, що бюджет у них готується в межах системи багаторічного фінансового планування на базі ґрунтовного аналізу та декларування урядом своєї макроекономічної політики. У деяких випадках ці вимоги включено до законодавства. В інших країнах, таких як Австралія та Великобританія, багаторічне фінансове планування є центральною ланкою бюджетного процесу, хоча така вимога не має юридичного оформлення.
4. Виконання й коригування бюджету. Повноваження виконавчої влади та Міністерства фінансів контролювати виконання бюджету має для країн вирішальне значення, оскільки дає їм змогу швидко пристосуватися до змін економічних обставин, надто якщо взяти до уваги високий ступінь невизначеності в тому, що стосується отримання надходжень. Як правило, системи типу європейської та британської фактично надають виконавчій владі (через Міністерство фінансів) право, якщо цього вимагає економічна ситуація, обмежувати видатки рівнем, який нижче санкціонованого парламентом. Однак у Сполучених Штатах виконавча влада може лише скасовувати повноваження на витрачання коштів за згодою Конгресу.
5. Урядові позики і проблема гарантій. Загалом право центрального уряду брати позики покладається на єдину інстанцію — міністра фінансів. Іншим міністрам не слід дозволяти укладати угоди про позики. В Австралії одержання позики вимагає ухвалення парламентом відповідного закону. У Новій Зеландії бюджетне законодавство надає міністрові фінансів загальне право позичати, якщо «... це необхідно або доцільно з огляду на державні інтереси». Як правило, положення про позики не накладають обмежень на засоби, які можуть бути використані урядом, і не дискримінують власників державних боргових зобов’язань. Позичати зазвичай дозволяється як у резидентів, так і з іноземних джерел, без (в обох випадках) обмежень щодо валютного номіналу виданого цінного папера або позикового документа.
6. Банківська діяльність та фінансові активи. У деяких країнах, особливо там, де побутує британська традиція, бюджетне законодавство надає міністрові фінансів повноваження щодо всіх банківських заходів уряду і дозволяє йому на свій розсуд вкладати невикористані залишки на банківських рахунках у комерційні банки для забезпечення контролю на використанням коштів і ефективного регулювання грошових операцій. В інших країнах вимагається, щоб усі урядові депозити зберігалися в центральному банку. Не всі країни мають у своєму бюджетному законодавстві положення щодо цих питань, хоча загальна практика така, що міністерство фінансів або державна скарбниця відповідає за урядові банківські рахунки. У зв’язку з цим важливим питанням є бажаність розмежування функцій центрального банку та уряду. Заборона центральному банку отримувати урядові депозити зміцнить розмежування центрального банку з урядом, надавши йому виключний контроль над основною частиною грошових коштів, але вона ж послабить роль центрального банку як фінансового агента уряду.
7. Фінансова звітність і перевірка рахунків. Життєво важливими для бюджетного законодавства є вимоги, щоб міністр фінансів звітував про стан урядових фінансів (загалом раз на рік, але іноді частіше), що забезпечило б підготовку належних звітів міністерствами, та подавав фінансові документи зовнішньому бухгалтеру-ревізору. Звіти мають готуватися згідно з усталеними методами бухгалтерського обліку і складатися зі: звіту про фінансовий стан на день підведення балансу, звіту про доходи та витрати на рік, асигнування та інші асигнування за цей рік, звіту про отримані за цей рік позики й сукупні обсяги позик на цей день, звіту про умовні зобов’язання станом на день підведення балансу, звіту про надзвичайні втрати, здійснені протягом цього року (згідно з відповідною нормою закону); порівняльних фактичних показників за попередній рік.
8. Відповідальність і санкції. Більшість бюджетних законодавств мають у своєму складі розділ, де визначається відповідальність за дотримання вимог закону та передбачається застосування санкцій у разі їх невиконання. Концепція відповідальності за управління фінансовою діяльністю уряду в деяких розвинутих промислових країнах Заходу розвивалася кількома шляхами. У Новій Зеландії, наприклад, наголос на відповідальності міністерств за результатами діяльності та застосування діючих у приватному секторі правил ведення звітності призвели до чіткішого розрізнення між політичною відповідальністю міністрів і техніч-
ною відповідальністю керівників відомств та до більш широкого застосування методів ведення й перевірок звітності, притаманних приватному сектору економіки, для оцінки показників діяльності відомств. В інших країнах, наприклад у Великобританії, Австралії та Сполучених Штатах, існує тенденція робити наголос на розробці показників якості роботи, оцінці ефективності та продуктивності через бюрократичний механізм.
Бюджетне законодавство розвинутих ринкових країн ОЕСР варто розглядати як адміністративний засіб у системі макроекономічного регулювання.
У практиці ринкових країн застосовуються різні підходи щодо використання регуляторної ролі бюджетного законодавства (рис. 12.2).
Рис. 12.2. Основні підходи до використання регуляторної ролі бюджетного законодавства
