Здійснення субнаціональними органами влади запозичень із метою збалансування місцевих бюджетів або фінансування інвестиційних проектів є одним з найсуперечливіших аспектів політики у сфері міжбюджетних відносин. З одного боку, боргове фінан-сування розвитку місцевої інфраструктури дає змогу, по-перше, акумулювати ресурси, обсяг яких значно перевищує наявний рівень бюджетних доходів, а по-друге, рівномірно розподілити витрати між поколіннями, що користуватимуться вигодами від місцевих інвестиційних проектів. Крім цього, фінансування за рахунок позик сприяє відповідальнішому ставленню місцевої влади до своїх обов’язків і відповідно — продуктивнішому використанню обмежених фінансових ресурсів, оскільки, на відміну від цільових трансфертів, визначальними умовами надання будьяких позик є їхня платність, строковість і повернення. Ринок капіталу відразу відреагує на погіршення фінансового стану позичальника, наприклад через підвищення процентів, зниження кредитного рейтингу, відмову в наданні нових позик.
Однак, з другого боку, за умови слабкої інституційної бази та браку ринкової дисципліни у здійсненні місцевих запозичень останні можуть перетворитися з фактора економічного зростання регіону в реальну загрозу макроекономічній стабільності країни в цілому. Головна проблема, пов’язана з використанням запозичень на субнаціональному рівні, полягає в можливості виникнення так званих моральних зобов’язань (moral hazard). Останні виникають тоді, коли обсяг місцевих запозичень виходить за межі оптимального рівня, унаслідок існування очікувань щодо можливості повного або часткового перекладання власних боргових зобов’язань на національний уряд у разі дефолту.
Як правило, найбільшу загрозу становлять запозичення субнаціональних органів влади з метою фінансування поточних видатків бюджету. За умови обмеженої власної дохідної бази існує небезпека покриття касових розривів позиками, що, у свою чергу, надаються під заставу майбутніх трансфертів. Крім цього, боргове фінансування поточного споживання може призводити до порушення міжгенераційної рівності, оскільки в разі дефолту тягар поточних видатків перекладається на майбутні покоління. Отже, існує щонайменше дві причини щодо обмеження права субнаціональних органів влади самостійно здійснювати запозичення: 1) необхідність проведення стабілізаційної політики, що передбачає наявність повного контролю з боку національного уряду за рівнем державного боргу; 2) потреба попередження ірраціональної поведінки субнаціональних органів влади на ринках капіталу.
Позики субнаціональним органам влади зазвичай надаються під заставу місцевих активів або доходів. Існують три схеми забезпечення боргу:
Застава основних фондів. Цю схему застосовують тоді, коли позика використовується для фінансування капітальних активів, що здатні приносити дохід і можуть бути передані кредиторові в рахунок сплати боргу.
Застава урядової блочної субсидії або частини податків. Ця схема застосовується, як правило, лише тоді, коли кредитором є урядові фонди або інституції, що мають можливість скористатися зазначеними джерелами для погашення боргу.
Застава прямих муніципальних надходжень. У разі порушення кредитної угоди кредитор зможе одержувати податкові та інші муніципальні надходження, тільки-но їх буде зібрано.
Для здійснення запозичень субнаціональні органи влади можуть використовувати одне з таких джерел фінансових ресурсів:
• прямі запозичення з державного бюджету (у деяких країнах великого поширення набула також практика здійснення запозичень між бюджетами одного рівня);
• запозичення через фінансових посередників, діяльність яких фінансується або контролюється державою;
• внутрішні та зовнішні ринки капіталу.
Позики з центрального або вищого бюджету можуть надаватися як безпосередньо, так і через фінансових посередників. Прямі запозичення, як правило, притаманні країнам, де приватний ринок капіталу ще тільки зароджуються або його немає зовсім. Практика здійснення запозичень через державних фінансових посередників, таких як муніципальні фонди розвитку або державні банки комунального кредиту, значно поширена, насамперед, у країнах
Західної Європи та Латинської Америки. Крім безпосереднього надання пільгових кредитів муніципальні фонди розвитку також здійснюють нагляд за ефективністю процесу реалізації місцевих інвестицій.
Для органів місцевого самоврядування запозичення з державного бюджету або через державних фінансових посередників є досить зручним і надійним інструментом мобілізації ресурсів. По-перше, вони, як правило, надаються на довгостроковий період та під нижчий за ринковий процент річних. По-друге, реструктуризувати такий борг значно легше, ніж борг перед приватним позичальником. У результаті процент повернення таких кредитів є незначним, а тягар обслуговування субнаціонального боргу перекладається на державний бюджет. Узагалі, позики з державного бюджету або через державних фінансових посередників дуже часто мають політичний контекст, перетворюючись на ефективний засіб впливу держави на регіони.
Кредити, які залучають субнаціональні органи влади на внутрішніх і зовнішніх ринках капіталу, як правило, надаються у формі банківського комунального кредиту або облігацій муніципальної позики. Принципова різниця між ними полягає насамперед у тому, що банки, надаючи кредит, здійснюють за дорученням своїх клієнтів нагляд за його використанням і фінансовим станом позичальника. Ця функція банків називається «делегованим моніторингом». Муніципальні облігації, у свою чергу, продаються безпосередньо приватним позичальникам, домогосподарствам і фінансовим інститутам (пенсійним фондам, страховим компаніям тощо).
Банківські позики можуть надаватися як спеціалізованими комунальними банками, так і комерційними або акціонерними комунальними банками. Засновником останніх є, як правило, об’єднання територіальних громад, а їхня діяльність обмежується операціями із взаємного кредитування. Щодо муніципальних облігаційних позик, то основною перевагою цього способу кредитування є його гнучкість і здатність у короткий термін зібрати кошти від широкого загалу населення за меншими процентними ставками порівняно з банківськими позиками. Водночас процедура випуску муніципальних цінних паперів потребує істотних адміністративних видатків, особливо якщо обсяг емісії є невеликим. Муніципальні облігації поділяються на інвестиційні (житлові, виробничі, конвертовані), соціальні та ті, що покривають дефіцит місцевого бюджету.
У країнах з перехідною економікою прихованою формою боргу органів місцевого самоврядування є заборгованість із заробітної плати працівникам бюджетних установ або перед постачальниками за неоплачені товари та послуги, наприклад перед комунальними підприємствами, енергорозподільчими компаніями.
Однак можливості використання цього ресурсу як джерела запозичення є обмеженими. Як працівники бюджетної сфери, так і постачальники з часом припинять надавати свої послуги, якщо не отримуватимуть за них відповідну плату.
Останнім часом у країнах з перехідною економікою можна спостерігати значний прогрес щодо диверсифікації джерел місцевих запозичень. Разом з тим, існує низка чинників, які стримують розвиток дієздатного ринку комунального кредиту в цих країнах, а саме:
• відсутність або слабкість відповідної законодавчої бази здійснення запозичень (наприклад, брак чітких механізмів відчуження майна, продажу та погашення боргів);
• брак відповідної інфраструктури ринку місцевих запозичень (відсутність життєздатного сектору ринку банківських послуг і капіталу, нерозвиненість інституту андерайтингу та розрахунково-депозитарної системи тощо);
• низький рівень організаційно-методологічної бази здійснення, обслуговування та погашення місцевих запозичень (брак системи фінансового оцінювання та обліку місцевих позик, системи рейтингу облігацій, інформаційна закритість ринку тощо).
