Конституція України визначила державну службу як найважливіший інститут у справі розвитку української державності. Сучасна держава має величезну кількість різноманітних завдань і функцій, від успішної реалізації яких залежить функціонування всієї суспільно-політичної системи, а відтак вона не може існувати без професійного службового корпусу.
Конституція України закріпила основні положення інституту державної служби:
• джерело дер жавної влади — народ України;
• закріплення гарантій прав і свобод людини і громадянина.
Державна служба є підпорядкованим елементом у структурі держави, який реагує на політичні імпульси з боку політичного керівництва. Політики, які прийшли до влади через вільні вибори та виражають волю населення, здобувають право визначати державну політику (у тому числі держ авну кадрову політику, що має бути пов’язана правом).
Завдання державної служби полягає в тому, щоб запроваджувати в життя державну політику. Її реалізація на практиці може зіткнутися з певними труднощами, оскільки державні службовці є «слугами» держави за змістом самого визначення, але в той же час за принципами державної служби є «слу гами» народу і, працюючи в органах державної влади, можуть мати свої власні погляди на політику, що провадиться.
При цьому, за законом, державні службовці, перебуваючи на службі, мають реалізовувати лише державні рішення, а свої політичні переконання виносити за межі виконання посадових обов’язків і повноважень.
Норми Конституції України є нормами прямої дії. Вони не можуть бути змінені будь-якими законами. Водночас сам текст Конституції містить вказівки щодо необхідності прийняття низки законів, які сприятимуть розвитку положень, закріплених Конституцією у загальній формі.
Конституція та закони України регулюють найважливіші суспільні відносини та закріплюють: основи конституційного ладу та державного у строю; основні права, свободи та обов’язки людини і громадянина; форми та види власності, основи кримінального, адміністративного, цивільного, сімейного та інших галузей законодавства, а також інші принципові напрями життєдіяльності держави і суспільства. Їхня дія має універсальний, загальнообов’язковий характер за колом осіб, у часі й просторі.
Державна служба має розвиватися й реф ормуватися на підставі визначених Конституцією України засад (рис. 3.1):
• основ конституційного ладу;
• прав, свобод і обов’язків людини і громадянина;
• інституту президентства;
• інституту законодавчої влади;
• інституту виконавчої влади;
• інституту судової влади;
• інституту прокуратури;
• інституту місцевого самоврядування. Інституціональні положення державної служби, які так чи інакше вста новлюють державно-службові відносини, вміщено в різних розділах Конституції України.
Ст. 38 розділу ІІ «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина» Конституції України передбачає право громадян брати участь в управлінні державними справами. Зокрема вона визначає рівне для всіх громадян право доступу до державної служби, а також до служби в органах мі сцевого самоврядування. Ці конституційні положення відповідають Міжнародному пакту про громадянські та політичні права від 16 грудня 1966 р., згідно з яким кожний громадянин повинен мати, без будь-якої дискримінації та необґрунтованих обмежень, право й можливість брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і через вільно обраних представників. Цей же Пакт уста новлює, що під час прийому на державну службу не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання або іншими ознаками, а також інших
обставин для громадян, чия професійна підготовка відповідає вимогам щодо відповідної посади.
Рис. 3.1. Принципи та правовий статус державної служби
Право громадян брати участь в управлінні державними справами забезпечується також можливістю обирати й бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
У Конституції визначено також інші форми участі громадян в управлінні справами держави. Згідно зі ст. 36 громадяни України мають право на свободу об’єднання у політичні партії та громадські об’єдна ння для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, культурних та
1
Треба суттєво переробити всю схему. Правовий статус не відповідає взагалі змісту.
Мова має йти про статус державної служби
інших інтересів. Політичні партії, у свою чергу, сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян.
Конституційне право громадян на участь в управлінні справами держави забезпечується також іншими правами:
• збиратися мирно і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування (ст. 39);
• направляти індивідуальні або колективні письмо ві звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (ст. 40);
• на страйк для захисту своїх економічних і соціальних інтересів (ст. 44);
• на оскарже ння в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст. 55);
• звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого
Верховної Ради України з прав людини (ст. 55);
• звертатися після використання всіх національних засобів правового захисту за захистом своїх прав і свобод до відповідних судових органів міжнар одних організацій, членом або учасником яких є Україна (ст. 55);
• на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб під час здійсненні ними своїх повноважень (ст. 56).
Усі права та свобо ди є рівними як для чоловіків, так і для жінок. Надання жінкам рівних з чоловіками можливостей у громадсько-політичній діяльності забезпечується ст.24
Конституції України. У сфері державної служби ця рівність має виключати дискримінацію жінок, які вступають на службу, проходять службу або просуваються по ній.
Конституція України (ст. 92) встановила, що виключно законами України визначаються основи державної слу жби, організація та діяльність органів виконавчої влади, засади місцевого самоврядування.
Слід ур ахувати порядок згадування об’єктів у цій статті.
Спочатку мова йде про державну службу, що для організації та
діяльності органів виконавчої влади має визначальний характер. У данному разі під основами слід розуміти весь комплекс відносин у системі «орган державної влади — посада в органі державної влади — державний службовець — особа (фізична або юридична)», що має бути унормований виключно законами України.
Конституція України значною мірою регулює питання, пов’язані з визначенням і реалізацією пр авового статусу державних службовців.
Правовий статус державних службовців є одним з основних елементів правового інституту державної служби. Інші структурні утворення останнього покликані забезпечувати функціонування професійного кадрового персоналу, вони конкретизують, уточнюють правовий статус державних службовців і дають змогу повною мірою реалізувати його потенціал.
Правовий статус державних службовців містить такі складові: способи за міщення посад; нормування та організація праці; вимоги, що висуваються до державних службовців, та гарантії держави; права, обов’язки, обмеження та заборони щодо посади; проходження служби (атестація, підвищення по службі, присвоєння рангу, спеціального звання тощо); заходи стимулювання та відповідальності.
Конституція України визначає два способи заміщення посад (у різних процедурах і співвідношеннях): виборність і приз начення.
Президент України обирається громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років (ст. 103).
Прем’єр-міністр України призначається Президентом України за згодою Верховної Ради України, а питання припинення його повноважень і відставки відносяться до компетенції Президента України (ст. 106, п. 9). Чле ни Кабінету Міністрів України, керівники інших центральних органів виконавчої влади та голови місцевих державних адміністрацій призначаються за поданням Прем’єр-міністра України та припиняють свої повноваження за рішенням Президента України (ст. 106, п. 10). Призначення на посади та звільнення з посад за згодою з Верховною Радою України голів Антимонопольного комітету України, Фон ду державного майна України, Державного комітету телебачення і радіомовлення України є повноваженнями Президента України (ст.106, п.14). За такою ж процедурою призначається Голова
Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку. Президент також призначає за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора України та звільняє його з посади (ст. 106, п. 11), призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах та в міжнародних організаціях (ст.106, п. 5), призначає половину складу Національної ради України з пи тань телебачення і радіомовлення (ст. 106, п.13), призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України (ст. 106, п. 17), призначає третину Конституційного Суду України (ст. 106, п. 22).
Верховна Рада України здійснює: призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати (ст.85, п.16), Уповноваженого Верховної Ради України з пра в людини (ст. 85, п. 17), призначення половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (ст.85, п.20), призначення на посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої Комісії за поданням Президента України (ст.85, п.21), призначення третини складу Конституційного Суду України (ст.85, п.26), призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату Верхо вної Ради України та структури її апарату (ст.85, п.35).
Заступники керівників центральних органів виконавчої влади призначаються указами Президента України.
Заступники голів місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду й звільняються з посади керівниками цих органів у встановленому порядку. Інші державні службовці призначаються та звільняються з посад керівниками органів у визначеному Законом Украї ни «Про державну службу» порядку.
Конституція України також визначає певні умови призначення на посади, зокрема прийняття присяги.
Під час вступу на посаду Президент України, як глава держави (ст.102), складає присягу, текст якої містить ст. 104 Конституції України. Вона виражає такий принцип служби, як вірність Україні, оскільки всі посадові особи, які за законо м складають присягу, присягають боронити суверенітет та незалежність України, виконувати свої обов’язки в інтересах усіх співвітчизників, відстоювати права та свободи громадян. Отже, Конституція встановлює принцип вірності Президента України своїй державі й принцип довіри народові, який обрав його на посаду.
Конституцією України також встановлюються певні обмеження на зайняття посад. Так, ст. 78 визначає, що народні депутати не можуть мати іншого представницького мандата чи перебувати на державній службі. Мета цього конституційного положення — запобігти залежності народних депутатів від будьяких органів державної влади або особистих інтересів інших осіб. За допомогою цього положення реалізується принцип поділ у влади, згідно з яким одній і тій самій особі забороняється виконувати функції законодавчої та виконавчої влади.
Державні службовці мають певний правовий статус. Для державного службовця визначено особливі умови вступу на державну службу, проходження та припинення служби. Вони реалізують надані їм повноваження, функції як усередині органу державної влади, так і щодо зо внішніх суб’єктів права (громадян, інших організацій тощо).
Права державних службовців як складовий чинник їх правового статусу ґрунтуються на конституційних правах громадян України.
Конституцією України для державних службовців, як і для всіх громадян України, встановлюються: право на повагу до його гідності (ст. 27); право на свободу та особисту недоторканність (ст.29); гарантія на недоторканніст ь житла (ст. 30); інші права і гарантії, визначені статтями: 31
—35, 43, 45—49, 53, 59.
Конституція України передбачає можливість деякого обмеження прав і свобод людини й громадянина. Проте варто було доповнити її вказівкою на можливість визначення обмежень прав і свобод громадянина конкретними конституційними законами не лише в умовах надзвичайного стану.
Правовий статус державних службовців залежить ві д умов, у яких проходить державна служба. Тому особливості статусу державних службовців можуть визначитися також ситуацією, що виникла: наприклад, запровадження режиму надзвичайного чи воєнного стану; оголошення мобілізації; інші встановлені спеціальними законами адміністративно-правові режими. У цих випадках зміст статусу державного службовця може змінюватися; службовці можуть діставати додаткові повноваження, права; для них можуть устано влюватися спеціальні обов’язки та особливі умови проходження служби та юридичної відповідальності.
Специфіка виконуваних службовцями завдань і функцій держави визначає особливості правового статусу різних категорій посад державних службовців.
Найважливішою передумовою побудови правової держави, з одного боку, є виконання державними службовцями своїх функцій на основі принципу політичного нейтралітету. Майже всі розвинуті в економіко-правовому відношенні держави завжди намагаються сформувати такий державний апарат, який був би вільним від впливу ззовні. Тому основне завдання державних службовців у цих країнах полягає в тому, щоб ре алізувати державні рішення, прийняті в установленому порядку.
Принциповою рисою, що характеризує сучасну правову державу, є наявність багатопартійної системи. Згідно зі ст. 36 Конституції України визнається політична різноманітність, багатопартійність. А відтак закономірно виникає питання про співвідношення державної служби як практичної професійної діяльності державних службовців і можливості для них бути членами різних політичних партій.
В умовах зі ткнення інтересів організованих соціальних груп і їхнього різноспрямованого впливу потрібна незалежна державна служба, яка є прибічником інтересів усього суспільства й держави загалом і водночас прагне справедливого та зваженого врахування групових інтересів. Державний службовець зобов’язаний нести свою службу в інтересах особи і громадянина, всього суспільства. Держава, у свою чергу, пов инна повною мірою гарантувати таку службу й мати право довіряти її здійснення державним службовцям.
У країнах з розвинутою правовою системою, тобто в умовах гарантованого та усталеного правопорядку, в органах державної влади існують два види службовців — політичні чиновники та чиновники-фахівці. Політичні чиновники сходять з державної арени з приходом до влади пр едставників інших партій, які формують новий урядовий кабінет. Чиновники-фахівці постійно виконують завдання та функції держави незалежно від того, які політичні зміни відбуваються в державі, в структурах управління при регулярній зміні влади. У цьому проявляються такі принципи професійної служби на Заході, як довічність служби й практична незмінюваність на службі. Ці чин овники зазвичай мають дуже високий рівень професійно-адміністративної підготовки й нерідко перевершують у цьому своїх керівників — політичних чиновників. Отже, вони забезпечують неперервність службово-управлінського процесу. «Справжній» державний службовець має бути поза політикою. Якщо державна служба — це професія, то це вже не політика, а вирішення практичних завдань. Посадові обов’язки
такий чиновник виконує неупереджено, незважаючи на свої політичні пристрасті та переконання.
Законом України «Про державну службу» встановлено, що державним службовцям забороняється бути зв’язаними рішеннями партій, політичних рухів та інших громадських об’єднань, брати участь у страйках, а також «вчиняти дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу» (ст. 16). Отже, це також визначає коло політичних правообмежень д ержавних службовців.
Державна служба має гарантувати безперервність державних дій навіть у разі постійної зміни співвідношення політичних сил у суспільстві.
Громадянин, який вступає на державну службу, добровільно погоджується на окремі обмеження своїх конституційних прав і свобод, що стає нормою, основою для всієї системи державної служби. У цьому й по лягає принцип політичного нейтралітету (позапартійності, політичної нейтральності) державної служби.
Конституція України як джерело законодавства про державну службу заклала підхід до неї ззовні, з більш високого, загальнодержавного рівня. Державна служба являє собою цілісне явище, один з численних аспектів суспільного життя, що унормовується конституційними положеннями. Конституція заклала засади самої державної служби й зако нодавства про неї та шляхи його розвитку.
Закон України «Про державну службу» регулює весь комплекс найбільш визначальних питань і аспектів державної служби зсередини, інакше кажучи, визначає конкретні засади її організації, функціонування, місця в системі суспільних відносин, правове становище державних службовців. Він є тим підґрунтям, на підставі якого прийнято цілу низку нор мативноправових актів, що остаточно унормували питання формування, реалізації та припинення державно-службових відносин державними службовцями, їх статусу, кар’єри, класифікації, прав, обов’язків, повноважень, відповідальності, матеріального та соціально-побутового обслуговування тощо.
Треба зазначити, що закони самі по собі не мають можливості розв’язувати конкретні проблеми з причини узагальнювального характеру та наявн ості певних закономірностей у суспільних відносинах. Тим більше, державна служба розвивається та потребує оперативного регулювання. Воно здійснюється нормативними актами Президента та Кабінету Міністрів
України.
За загальним правилом, дія нормативного акта в часі починається з моменту набрання цим актом чинності.
Теорія права та суща в нашій державі практика набрання чинності законом або іншим нормативно-правовим актом пов’язує з настанням одного з наведених нижче фактів: після перебігу 10 днів з моменту їх офіційного оприлюднення, а нормативні акти Кабінету Міністрів України, які не визначають права та обов’язки громадян, — з моменту їх прийняття, — якщо іншого не передбачено самими актами; або (головним чином, якщо це зазначено в акті) з дня офіційного оприлюднення нормативно-правового акта; або в інших випадках, передбачених самим актом чи актом, який вводить його в дію.
Однак ніколи не може набрати чинності акт до дня його опублікування. Це правило знайшло своє відображення в частині третій ст. 57 Конституції України: «Закони та інші нормативноправові акти, що визначають права і обов’язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними». Нечинність неопублікованого закону не можна змішувати з поняттям зворотної сили закону, відповідно до якого закон не має зворотної дії в часі, крім випадків, коли він пом’якшує або скасовує відповідальність особи. «Офіційне опублікування» — це опублікування нормативного акта у визначених у законодавчому порядку офіційних друкованих виданнях. Пункт 1 Указу Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» від 10 червня 1997 р. містить вичерпний перелік офіційних друкованих видань: «Офіційний вісник України», «Відомості Верховної Ради України», газета «Урядовий кур’єр». Закони та інші нормативно-правові акти України не пізніш як у 15денний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою у зазначених випадках.
Жодні, крім указаних вище видань, не мають права офіційно публікувати нормативно-правові акти. Публікація в них таких актів має суто інформативний характер. З фактом такої публікації законодавство не пов’язує настання юридичних наслідків у вигляді набрання нормативним актом чинності.
