Опыт показывает, что особенно успешной является роль неправительственных организаций в устойчивом развитии тогда, когда они получают правительственную поддержку — финансовую, техническую и правовую. В результате заметно выигрывает дело устойчивого развития. Но, к сожалению, такие ситуации являются пока что достаточно редкими. Правительства все еще пытаются доминировать в процессах устойчивого развития и не допускать неправительственные организации к принятию важных принципиальных решений.
В отношении самой дефиниции понятия «неправительственные организации» следует отметить, что ООН дает достаточно широкое их определение и зачисляет к ним некоммерческие ор
1 Irwin. Citizen Science: A study of people, expertise and sustainable development. — London: Rutledge, 1995.ганизации в частном секторе, академические и исследовательские организации, и местные органы. Широко трактует неправительственные организации «Повестку дня ХХІ столетия»: «основные группы», работающие в «независимых секторах». Их называют третьим сектором, имея в виду правительственный и бизнесовый секторы. «Повестка дня — ХХІ» предусматривает такие функции неправительственных организаций:
• мобилизацию определенных общественных групп в поддержку устойчивого развития;
• детальное и глубокое ознакомление с экономическими, социальными и экологическими условиями в той или другой стране;
• предоставление необходимой помощи власти во время разных катастроф в вопросах образования, здравоохранения;
• поощрение местных организаций к поддержке устойчивого развития;
• исследование, разработка политики, анализ;
• посредничество в некоторых конфликтных ситуациях;
• информационную поддержку;
• наблюдение, оценку, мониторинг процессов устойчивого развития;
• передачу накопленного опыта тем, кто в нем нуждается .
Эти функции, как можно заметить, выполняют и правительства, и бизнесовые круги. Следовательно, в этой сфере очень целесообразным является партнерство, сотрудничество всех трех секторов — правительственного, бизнесового и общественного.
Иногда неправительственные организации играют центральную роль в устойчивом развитии. Речь идет о таких ситуациях, когда правительства работают слабо, неэффективно. Такие ситуации имеют место в Кении и Танзании, на севере Пакистана, в Бангладеш.
Обеспечение участия разных групп, институций, секторов в планировании и реализации стратегии устойчивого развития является нелегким делом. Это объясняется тем, что участие требует значительного времени и усилий относительно развития человеческих ресурсов. Речь идет также о финансовых ресурсах, найти которые достаточно проблематично. Далеко не все верят в пер
1 United Nation. Agenda XXI: Programme of action for sustainable development report, New York. —N.Y.:UN Publications, 1992.спективы устойчивого развития. Следовательно, профессионалы не спешат присоединиться к деятельности, связанной с устойчивым развитием.
Правительственные планирующие и административные структуры определяют, можно ли строить национальную стратегию сверху, а затем идти вниз. Правительственные круги пытаются соединять многодисциплинарный подход с таким, что предусматривает участие многих кругов, заинтересованных в процессе устойчивого развития и формировании соответствующей стратегии.
Принципиально важно соединять национальный уровень стратегии с локальным. Участие определенных кругов может быть как горизонтальным, так и вертикальным. Горизонтальное участие происходит с заинтересованными секторальными группами, министерствами и муниципалитетами в разных частях страны. Вертикальное участие направлено на решение проблем от общенационального к местному уровню.
Опыт некоторых стратегий свидетельствует о концентрации внимания на горизонтальном участии, с максимальным участием правительств и академических кругов. Нельзя забывать, что публичная информация, образование и коммуникации является интегральной частью стратегического процесса. Этот процесс должен обязательно включать информирование всех творцов прогресса, достигнутого в деле стратегии устойчивого развития. Такой подход будет способствовать поиску консенсуса, разработке определенной политики, планов действий и т.д. При этом необходимо задействовать все информационные средства. Речь идет о таких этапах, как содействие укреплению доверия к стратегии, ее анализу, формированию политики, составлению плана действий, решение финансовых проблем и, конечно, имплементации. Гласность, транспарентность, открытость — это основополагающие требования к успешному планированию и имплементации стратегии устойчивого развития. Следовательно, один из главных вызовов, с которыми встречаются многие страны, — повышение уровня эффективности участия разных кругов и групп.
Стратегии устойчивого развития, если они должны определять путь развития, должны стать интегральной частью правительственного механизма. Процесс устойчивого развития убедительно демонстрирует, что никакая страна не может иметь эффективное централизованное планирование, и в то же время децентрализованную имплементацию.Достигнутое до сих пор в отрасли устойчивого развития и его имплементация свидетельствует о наличии двух вызовов. Вопервых, это необходимость убеждения правительств, что стратегии устойчивого развития — это постоянный, длительный и циклический процесс. А во-вторых, это необходимость строить стратегию на субнациональных уровнях и устанавливать эффективные связи между разными стратегиями развития .
В ответ на увеличение вызовов глобализации, частный сектор должен видеть свою роль в содействии устойчивому развитию посредством деятельности таких влиятельных международных институций, как «Мировой бизнесовый совет» и «Глобальный контракт» с частным сектором (созданный по линии ООН) относительно ответственного поведения бизнеса и его общего участия в программах устойчивого развития.
Очень важную роль в планировании устойчивого развития играют такие участники, как правительственные круги (власть) и гражданское общество. При всем этом нельзя забывать, что все они имеют свои собственные интересы, которые могут совпадать друг с другом, а могут и не совпадать. Следовательно, это создает иногда ситуацию, где вероятны и разные подходы, разные пути и методы. Вот почему с самого начала процесса планирования необходимо более-менее точно определить роль и место разных участников. Нужно ответить на многочисленные вопросы: Кто что делает и как? Кто какое имеет мастерство, ресурсы, возможности? Как добиваются согласованных решений и соответственно результатов? Кто финансирует те или другие действия и услуги? Какие есть альтернативы возможному курсу действий? Какой должна быть процедура, когда соглашение не может быть достигнуто? Каким являются типичные роли главных участников в стратегическом процессе?
Очевидно, что и в поисках ответов на вышеуказанные вопросы ведущую роль должны играть правительственные круги.
Именно они располагают основными материальными и финансовыми ресурсами. Именно они создают необходимые механизмы относительно разработки стандартов и выполнения международных договоренностей. Конечно, что здесь особенно ответственная роль принадлежит центральному правительству. Но эта роль
1 Dobie, Models for National Strategies: Building Capacity for Sustainable Development. United Nations Development Programme, New York.
—N.Y., 2000.не может переходить в какой-то диктат, навязывание своих решений. Эта роль должна быть координирующей и организующей. Реальная практика, существующая в мире такова, что многие страны имеют свои единые планы национального развития. Это могут быть планы устойчивого развития. Но действуют и такие, которые тяжело квалифицировать как планы устойчивости. В частности, развивающиеся страны имеют уже традицию составления периодических планов национального развития. Достаточно часто — это пятилетние планы с масштабными целями. Типичный пример дает опыт таких больших стран, как Индия и Китай, которые демонстрируют большие экономические успехи.
Охарактеризуем пятилетний план национального развития Индии (1997
—2002 г.) . Это был девятый план национального развития страны. Цели этого важного документа определялись следующим образом:
• приоритет сельскому хозяйству и сельскому развитию с учетом обеспечения занятости и ликвидации бедности;
• ускорение темпов развития экономики при стабильных ценах;
• обеспечение продовольственной безопасности наиболее незащищенных слоев;
• обеспечения основных минимальных услуг в отношении безопасной питьевой воды, основных медицинских услуг, начального образования и т.д.;
• стабилизация темпов народонаселения;
• обеспечение экономической устойчивости;
• улучшение статуса женщин, социально важных групп;
• содействие развитию Панчаят Радж (самый низкий уровень местного самоуправления);
• усиление попыток по построению опоры на собственные силы.
Конечно, этот план еще нельзя назвать существенно устойчивым. Но бесспорно, что немало его элементов действует именно в направлении устойчивого развития.
1 Ministry of Environment and Forests, Government of India. Empowering People for Sustainable Development, 2002.1
ПЛАНИРОВАНИЕ В КНР
Механизм пятилетнего планирования в Китае — долгосрочная программа, которая находиться в центре экономического развития страны. Цель этого механизма заключается в том, чтобы сделать возможным составление детального плана для главных строительных проектов, распределения производственных сил, пропорционального развития национальной экономики, а также ориентации на будущее развитие страны. С 1949 г. (образование КНР) действовали 9 пятилетних планов (первый — 1953—1957 гг., девятый — 1996—2000 гг.).
Главные цели девятого плана Китая:
• завершить вторую фазу модернизации, увеличить в четыре раза ВВП на душу населения от уровня 1980 г. при условии, что народонаселение в 2000 г. возрастает на 300 млн от уровня 1980 г.;
• повысить жизненные стандарты до уровня комфортной жизни с практической ликвидацией бедности;
• формирование современной системы предпринимательства и установления рыночной экономики.
Основные задачи этого плана: ? обеспечить устойчивый и стабильный рост в сельском хозяйстве и сельской экономике в целом; ? активно способствовать реорганизации промышленной структуры; ? содействовать координированному развитию региональной экономики; ? поддерживать макроэкономическую стабильность; ? постоянно повышать жизненные стандарты людей, как в сельских, так и в городских районах.
2
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПЛАНЫ ТАИЛАНДА
Начиная с 1961 года, Таиланд выполняет один за другим планы национального экономического и социального развития. Последний план на 1997—2001 гг. — восьмой. Осо
1 National Strategies for Sustainable Development: Challenges, Approaches and Innova-tions in Strategic and Coordinated Action. Country Case Studies: China.
2 National Strategies for Sustainable Development: Challenges, Approaches and Innova-tions in Strategic and Coordinated Action. Country Case Studies: Thailand.бенности девятого плана — участие гражданского общества. Сотни неправительственных организаций, местных общин, тысячи людей приглашались Управлением национального экономического и социального развития принять участие в формировании девятого Плана национального экономического и социального развития. Процесс оказался достаточно успешным. Несмотря на то, что некоторые предложения неправительственных организаций не были включены в план и многие из них отказались от участия, преимущественное большинство неправительственных организаций приняли участие в процессе формирования девятого плана.
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПЛАН
1
РАЗВИТИЯ МАРОККО
Марокко пыталась включить свои экологические обеспокоенности в процесс планирования экономического и социального развития и соответственно добивалась полного согласования между этими секторами. Для реализации этой идеи проводились специальные семинары, в частности, относительно законодательства, регулирования и финансирования, которые имели целью достичь определенных интегрированных планов действий. Ставилась также задача избежать своеобразной конфронтации между экономическими и экологическими приоритетами. Результат указанной деятельности в Марокко достаточно убедительный. Это, прежде всего, План экологических действий, который удалось связать с тремя другими планами развития — Планом экономического и социального развития, Планом борьбы с опустыниванием и Планом земельного менеджмента.
Каждый из этих планов разрабатывался с учетом приоритетов и потребностей других планов, то есть, достигался определенный уровень интеграции, взаимосвязи, взаимодействия трех главных основ — экономической, социальной и экологической.
1 National Strategies for Sustainable Development: Challenges, Approaches and Innova-tions in Strategic and Coordinated Action. Country Case Studies: Morocco.ПЛАН ПРОДОВОЛЬСТВЕННЫХ
1
ДЕЙСТВИЙ БАНГЛАДЕШ
Этот план был подготовлен при международной помощи. Генеральная идея этого плана заключалась в том, чтобы реагировать должным эффективным образом на катастрофические наводнения, которые так часто происходят в этой стране. Но для этого плана были характерны достаточно серьезные изъяны, а именно — достаточно узким был подход к ответственному менеджменту, без учета экологических проблем, без надлежащей интеграции с другими влияниями.
Некоторые обобщения заключаются в следующем. Большинство планов национального развития перешло от философии к такому подходу, когда создаются соответствующие условия для широкого и активного участия общественности в процессе планирования. То есть, планы не «спускаются» сверху вниз, а они разрабатываются одновременно координировано и наверху, и внизу. Достигается то, что можно охарактеризовать как настоящее партнерство, с участием правительственных структур, бизнеса и широких кругов гражданского общества.
Гражданское общество должно играть значительно большую роль в процессе устойчивого развития. Его функции могут заключаться в следующем. Оно занимает особенное место в том, чтобы обращать надлежащее внимание на острые неотложные проблемы, которые нуждаются в своевременном и адекватном решении. Речь идет также о мобилизации общественного мнения, о поддержке программ развития, особенно в бедных регионах, о деятельности относительно защиты окружающей среды. Гражданское общество выполняет важную миссию в обеспечении диалога, как с бизнесом, так и с правительством, благодаря которому сближаются позиции этой важной триады, которая, собственно, является движущей силой процесса устойчивого развития (если говорить о роли субъективного фактора).
Гражданское общество играет большую роль в мобилизации широких слоев населения в поддержку устойчивого развития.
Оно, в частности, помогает людям детально ознакомиться с целями, задачами, характером, содержанием, а также имплемента
1 National Strategies for Sustainable Development: Challenges, Approaches and Innova-tions in Strategic and Coordinated Action. Country Case Studies: Bangladesh.цией. Именно гражданское общество может предотвратить конфликты, а в случае их возникновения — способствовать их раннему урегулированию .
Активным участником процессов стратегического планирования и имплементации должно быть многоформатное партнерство. Именно оно должно адресоваться проблемам развития и добиваться соответствующих решений путем переговоров. Многоформатность, конечно, здесь употребляется для того, чтобы характеризовать процессы, цель которых — свести вместе всех заинтересованных и достаточно подготовленных участников для нахождения, а впоследствии принятия нужных решений. При этом речь идет о необходимости условий обязательного равенства и отчетности. Сам процесс этот должен быть достаточно транспарентным и демократичным. Он может включать такие виды активности, как диалог, обмен мнениями, дискуссии, поиски консенсуса. Характер многостороннего партнерства зависит от сущности, важности и сложности самой проблемы, участников, временных рамок и т.д. Можно сослаться на достаточно эффективный пример указанного партнерства в Канаде, Новой Зеландии, Боливии, Непале, Таиланде, где в частности приняты необходимые важные решения по этому вопросу.
Многостороннее партнерство строится на определенных принципах. Назовем наиболее влиятельные из них:
• Отчетность, поощрение согласованных транспарентных демократических механизмов, имплементация, мониторинг и оценка.
• Эффективность — предоставление средств адресации срочными вопросами устойчивости; содействие перспективным решениям, принятие определенных обязательств.
• Равенство — установление определенного баланса между групповыми участниками.
Можно также указать на необходимость гибкости подходов, качественное управление, учет всех взглядов, партнерское управление, социальные выгоды, укрепление правительственных институций.
Рассмотрим некоторые аспекты позитивного опыта в налаживании партнерства в некоторых странах.
1 Ghai and Vuvian. Grassroots environmental. Grassroots environmental.Особенности канадского опыта сводятся к следующему .
Процесс с самого начала планировался как транспарентный, включая и отчетность. Каждый партнер несет ответственность за свой взнос в устойчивость. Диалог и сотрудничество в значительной мере характеризуют отношения между участниками. Общее виденье, согласованность взглядов относительно плановых элементов политики рассматриваются как необходимость в переходе к устойчивости. Стратегия и конкретная деятельность согласовываются и базируются на учете всех выраженных инициатив. В Канаде удалось достичь решающего прорыва в устойчивом развитии — взаимодействие, сотрудничество экономического, социального и экологического секторов, а также триады участников процесса — правительства, бизнеса и гражданского общества.
Определенный позитивный опыт приобрела Южная Африканская Республика, где работает Национальный совет экономического развития и труда — с участием представителей гражданского общества, бизнеса и правительства. Фактически здесь принимает участие и четвертый сектор — труд 2 .
В Гренаде премьер-министр возглавляет регулярный трехсторонний национальный форум (правительство, бизнес, труд), который действует как постоянный орган стратегического планирования устойчивого развития .
В Новой Зеландии удалось привлечь представителей коренного населения (маори) к участию в решении проблем устойчивого развития. Это касается и партнерства между участниками. Партнеры, которые представляют частный сектор, становятся все более активными и успешными. То же можно сказать и о представителях общественных кругов .
Участники указанной триады в случае их согласия, взаимопонимания вносят существенный взнос в дело устойчивого развития. Здесь важно именно взаимодействие, продвижение к консенсусу. Но не нужно забывать, что каждый участник триады несет
1 Stratos Inc. Economic Instruments for Environmental Protection and Conservation: Best practices and opportunities of Canada. —Ottawa, 2003.
2 Department of Environmental Affairs and Tourism. South Africa’s review of Agenda 21 1992—2002 Summary of Process South Africa, 2001.
3 World Bank. Comprehensive Development Framework: Country Experience: Report for the Development Committee, 2000.
4 World Bank. Comprehensive Development Framework: Implementation. Experience in Low and Middle-Income Countries. World Bank, 2001.с собой в устойчивое развитие что-то свое, специфическое, коренное.
Правительственный сектор — способствует доступу к информации, поставляет профессионально подготовленные кадры, предоставляет транспортные и коммуникационные услуги, поставляет ресурсы, в том числе и финансовые, посредством бюджетного процесса, обеспечивает безопасность и стабильность.
Частный сектор — обеспечивает менеджмент и технические навыки, объединения, контракты, инновации и т.д.
Гражданское общество — результаты исследования, опыт, подготовленные специалисты, ответы на вызовы, социальная безопасность, обеспечение интересов широких кругов и т.д.
Стратегия устойчивого развития предусматривает возможность процесса изменений, в том числе и долгосрочных. Это, конечно, требует навыков, готовности управления таким ответственным процессом на трех уровнях — индивидуальном, институционном и системном. Очевидно, что эта деятельность предусматривает активное участие разных заинтересованных участников процесса. Эти последние соответственно должны хорошо знать друг друга, обсуждать вызовы и перспективы, идентифицировать сущность проблемы и намечать пути их решения.
А это означает, что здесь нужно взаимопонимание, готовность к разумным компромиссам, а также координация и механизмы для проведения широкомасштабного диалога. Такая деятельность требует надежных, современных способов общения — коммуникаций. Некоторые исследования справедливо определяют коммуникационные системы как кровеносную систему стратегии устойчивого развития. Речь идет даже о намного большем — об информационных, образовательных и коммуникационных стратегиях, а также соответствующих планах действий, включающих три элемента — сотрудничество, кооперацию и коммуникации.
Следовательно, эта проблематика настолько важна для процесса стратегического планирования, что она предусматривает информационный менеджмент, использование информации, язык (понятен ли язык стратегий), установление целей и доступ к информации. Иногда проблемы заключаются в том, что информация может подаваться без нужных объяснений. Это, разумеется, утруждает процесс стратегического управления. Следовательно, необходимо четко определить определенные требования к информационной деятельности, которым нужно следовать.В первую очередь, очевидно, нужна более-менее понятная концептуальная база. А, кроме того, информация должна быть доступной, что является существенным элементом транспарентности и отчетности.
Значение информационно-коммуникационной деятельности подчеркивает и «Повестка дня — ХХІ», и «Декларация Всемирного саммита по устойчивому развитию». Одна из важнейших задач заключается в уменьшении информационного разрыва между Югом и Севером относительно наличия, качества, согласованности, стандартизованности и доступности данных .
Сложной и до сих пор не решенной проблемой является разработка механизмов оценки взаимосвязей между разными секторальными параметрами, связанными с экономическим ростом, социальным прогрессом и защитой окружающей среды. Эти методы пока еще слабо разработаны и недостаточно широко применяются.
Недостаточно активно осуществляются цели, поставленные упомянутыми выше важными международными форумами. Речь идет о достижении большей эффективности в сборе данных и их оценке, об укреплении местного, национального и международного потенциала в сфере накопления и использования многосекторной информации. Все еще недостаточно развиваются средства для того, чтобы планирование в целях устоявшегося развития во всех секторах было основано на своевременной, надежной и удобной для использования информации.
Остаются актуальными разработка показателей устоявшегося развития, содействие их глобальному использованию, улучшение сбора и использования данных, включая усовершенствование методов оценки и анализа, создание всеобъемлющей (глобальной) системы информации.
В то же время нужно отметить определенный прогресс, достигнутый за последние годы в отрасли информационного обеспечения стратегий устойчивого развития. Можно в этой связи сослаться, в частности, на деятельность Европейской экономической комиссии. По линии этой международной организации была разработана и подписана (Аархуе, Дания, 25 июня 1998 г.) Международная конвенция, которая обязывает правительства обеспечивать, чтобы информационная политика по вопросам ок
1 Johannesburg Declaration on Sustainable Development. N.Y. UN, 2002.ружающей среды была доступна и отразилась в соответствующих национальных стратегиях . Три фундамента лежат в основе указанной международной конвенции — свободный доступ к информации, общественное участие и доступность к правовым структурам. Нельзя также не сказать о создании глобальной коалиции общественных внешних групп, способствующих доступу к информации. Речь идет об Инициативе доступа (The Access Initiative), сформированной в ноябре 2000 г. 2 .
Эта международная группировка отстаивает такие принципы:
• признание, что информация и власть неделимы, связаны друг с другом, и что нужно создавать информационную, образовательную и коммуникационную стратегии (ІЕС);
• усиление эффективности методов и механизмов коммуникаций, учебы, обмена опытом, диалога;
• содействие отдельным личностям и группам в принятии участия в учебе, создании базы данных, обмена информацией;
• признание, что информация может стать дезинформацией, принятие мер, чтобы это не случалось;
• использование опыта прошлого, в частности традиционных знаний и культуры.
Указанное международное общество надает информацию о чрезвычайных ситуациях, ориентируется на мониторинговую информацию относительно качества. В поле зрения «Инициативы доступа» находится сбор информации о влиянии промышленной деятельности на окружающую среду, а также такие вопросы, как защита прав на информацию, а также поощрение парламентариев, журналистов, научных работников, общественных деятелей к содействию устойчивому развитию.