У СФЕРІ ЕКОНОМІКИ сфері економіки, якими є суб’єкт, об’єкт, прямий та зворотний зв’язки. Крім того, студенти зможуть орієнтуватися в системі нормативно-правових актів, на підставі яких здійснюється державне управління у сфері економіки.
Тема 1. Сутність державного управління у сфері економіки
1. Державна економічна політика та державне управління економікою: співвідношення понять.
2. Система державного управління економікою.
3. Правове регулювання економікою та роль адміністративного права у сфері державного управління економікою.
Перелік знань та вмінь, яких набуде студент після опанування теми
У результаті вивчення даної теми студенти зможуть з’ясувати сутність державної економічної політики, її основні напрями, а також її взаємозв’язок з механізмом державного управління у сфері економіки; елементи системи державного управління у
1. Державна економічна політика та державне управління економікою: співвідношення понять
Економіка в усі часи була визначальною сферою життєдіяльності суспільства, від розвитку якої залежали всі інші сфери: соціальна, культурна, політична, військова тощо. Це — закономірно, адже саме в процесі економічної діяльності створюються матеріальні блага й умови, без яких людство просто не могло б фізично існувати та розвиватися.
Як свідчить світовий досвід, ефективне функціонування економіки як складної, динамічної системи суспільних відносин дедалі більше потребує цілеспрямованого, організуючого впливу на неї з боку держави, передусім зважаючи на те, що через свої вади механізм ринкового саморегулювання часто неспроможний забезпечити її стабільний розвиток. Такий вплив з боку держави здійснюється шляхом формування й реалізації державної економічної політики та здійснення заходів державного управління в цій сфері. У зв’язку з тим, що терміни «державна економічна політика» і «державне управління економікою» часто невиправдано вживають як тотожні, а іноді безпідставно підмінюють одне одним, необхідно прояснити співвідношення між ними.
Дослідження державного управління та державної політики здавна здійснює адміністративно-правова наука. Доволі широко організаційно-правові аспекти державного управління висвітлено у працях В. Б. Авер’янова [2; 8], Г. В. Атаманчука [4], В. Ф. Опришка [15], Б. П. Курашвілі [12], С. В. Ківалова [1], Б. М. Лазарєва [13] та ін.
Хоча загальноприйнятого визначення державного управління в юридичній літературі поки немає, серед найпоширеніших поглядів можна виокремити два основні підходи — широкий і вузький [7, с. 17].
У широкому сенсі під державним управлінням розуміють сукупність усіх видів діяльності держави (законодавчої, виконавчої, судової), що здійснюються всіма органами державної влади. Попри об’ємність широкого підходу до визначення державного управління, він набув розвитку у працях багатьох відомих науковців, наприклад Г. В. Атаманчука, Б. П. Курашвілі, і зокрема тих, які вивчають проблеми державного управління саме у сфері економіки [4; 12].
Утім, як слушно зазначає В. Б. Авер’янов, широке тлумачення державного управління як сукупності всіх видів діяльності держави, тобто всіх форм реалізації державної влади, є прийнятним лише на рівні аналізу загальносоціальної системи управління загалом, який пов’язаний з виокремленням її відносно самостійних підсистем. На більш конкретному рівні аналізу системи управління держава як інтегрований суб’єкт державного управління вимагає диференційованого розгляду, тобто розгляду як сукупності державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяльності держави. Тому саме «вузьке» розуміння державного управління має бути переважаючим у галузевих державноуправлінських дослідженнях [8, с. 14].
Виходячи з такого вузького бачення, С.В. Ківалов визначає державне управління як самостійний вид державної діяльності, що має підзаконний виконавчо-розпорядчий характер, органів (посадових осіб) з практичної реалізації функцій і завдань держави в процесі регулювання економічної, соціально-культурної й адміністративно-політичної сфер [1, с. 170]. В.К. Колпаков і О. В. Кузьменко вважають, що під державним управлінням слід розуміти специфічну діяльність держави, яка виявляється у функціонуванні низки уповноважених структур (органів) з реалізації виконавчо-розпорядчих функцій, що безперервно, планомірно, владно і в рамках правових настанов впливають на суспільну систему з метою її вдосконалення відповідно до публічних інтересів [10, с. 18]. У світлі такого вузького тлумачення під державним управлінням економікою загалом слід розуміти підзаконну виконавчо-розпорядчу діяльність уповноважених державних органів, їхніх посадових осіб з реалізації функцій і завдань держави у сфері суспільних економічних відносин з урахуванням інтересів суспільства.
Для повнішого розуміння сутності державного управління в економічній сфері спинімося на аналізі його основних характеристик.
Тоді як законодавчим органом держави визначаються основні засади державної політики в економічній сфері шляхом прийняття відповідних законів, практична реалізація приписів, що містяться в цих актах законодавства, забезпечується діяльністю низки інших уповноважених державою органів. Тому державне управління як вид діяльності держави з практичної реалізації законів — це насамперед виконавча діяльність. Здійснення цієї функції (виконання) неможливе без прийняття конкретних управлінських рішень і контролю за їх виконанням. Тому органи державного управління наділяються повноваженнями владного характеру, тобто дістають від держави право здійснювати розпорядчу діяльність [10, с. 17].
Спрямованість виконавчо-розпорядчої діяльності цих органів на забезпечення реалізації норм законів зумовлює її підзаконний характер. Підзаконність означає, що будь-які дії органів державного управління, будь-які їхні рішення, які приймаються на виконання законів, мають чітко відповідати відповідним приписам цих законів. Отже, саме норми законів здебільшого формують правове підґрунтя державного управління і визначають межі його виконавчого спрямування.
Подібно до будь-якого іншого виду управління державне управління — це діяльність цілеспрямована. У найширшому розумінні метою державного управління в економічній сфері є за-
безпечення задоволення матеріальних потреб та інтересів особи та суспільства. Якщо спробувати визначити таку мету в точнішому юридичному сенсі, необхідно проаналізувати деякі статті Конституції України. Передусім слід звернути увагу на положення ст. З Основного Закону, в якій зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а головним обов’язком держави є утвердження і забезпечення прав і свобод людини. Виходячи із зазначених конституційних положень, держава зобов’язана спрямовувати свою управлінську діяльність в економічній сфері на задоволення економічних прав людини. При цьому до економічних прав людини, закріплених у Конституції України, можна віднести право власності (ст. 41), право на підприємницьку діяльність, не заборонену законом (ст. 42), право на працю (ст. 43) тощо. Отже, загальною метою державного управління економікою є забезпечення задоволення економічних прав особи, в основу яких покладено її матеріальні потреби та інтереси.
Передумовою реалізації зазначеної мети має стати побудова соціально орієнтованої ринкової економіки. Хоча на законодавчому рівні єдиного систематизованого переліку основних завдань, спрямованих на побудову такої економіки, поки немає, з аналізу економічної літератури випливає, що до таких завдань слід віднести: забезпечення сталого економічного зростання, зорієнтованого на задоволення потреб населення; забезпечення високого рівня зайнятості населення та високої продуктивності праці; утвердження інноваційно-інвестиційної моделі розвитку економіки; формування постіндустріального технічного і технологічного способу виробництва та відповідної структури економіки; становлення багатоукладної економіки; формування сучасної ринкової інфраструктури; ефективну інтеграцію у світову економіку з урахуванням міжнародного поділу праці.
Основні напрями діяльності держави з досягнення її цілей і завдань називають функціями [18, с. 61]. Взаємозв’язок функцій і завдань держави, як зазначає В. Сердюк, полягає в тому, що функції держави зумовлені її цілями і завданнями, що стоять перед нею на певному етапі розвитку [16, с. 22]. Таким чином, функції держави в економічній сфері або, як їх часто називають, економічні функції — це основні напрями діяльності держави, спрямовані на реалізацію її завдань в цій сфері задля задоволення економічних потреб особи і суспільства.
Сукупність цілей, завдань та основних напрямів (функцій) і способів діяльності держави в економічній сфері, як випливає заналізу економічної літератури, а також зі ст.ст. 9, 10 Господарського кодексу України, можна схарактеризувати поняттям державна економічна політика.
ефективного господарювання та ліквідацію будь-яких протизаконних економічних структур. До основних нормативноправових актів у сфері реалізації цього напряму економічної політики належать Закони України «Про приватизацію державного майна» від 04.03.1992 р., «Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)» від 06.03.1992 р. та ін.; цінова політика, спрямована на регулювання державою відносин обміну між суб’єктами ринку з метою забезпечення еквівалентності в процесі реалізації національного продукту, дотримання необхідної паритетності цін між галузями та видами господарської діяльності, а також забезпечення стабільності оптових та роздрібних цін. Зазначений напрям державної економічної політики здійснюється на основі положень р. 21 Господарського кодексу України, Закону України «Про ціни та ціноутворення» від 03.12.1990 р. та ін.; антимонопольно-конкурентна політика, спрямована на створення оптимального конкурентного середовища діяльності суб’єктів господарювання, забезпечення їх взаємодії на умовах недопущення проявів дискримінації одних суб’єктів іншими, насамперед у сфері монопольного ціноутворення та за рахунок зниження якості продукції, послуг, сприяння зростанню ефективної соціально орієнтованої економіки. Правові засади реалізації цієї політики визначені у р. 3, 28 Господарського кодексу України, Законах України «Про захист економічної конкуренції» від 11.01.2001 р., «Про захист від недобросовісної конкуренції» від 07.06.1996 р., «Про природні монополії» від 20.04.2000 р., «Про Антимонопольний комітет України» від 26.11.1993 р. та ін.; бюджетна політика, спрямована на оптимізацію та раціоналізацію формування доходів і використання державних фінансових ресурсів, підвищення ефективності державних інвестицій у народне господарство, узгодження загальнодержавних і місцевих інтересів у сфері міжбюджетних відносин, регулювання державного боргу та забезпечення соціальної справедливості при перерозподілі національного доходу. Формування та реалізація бюджетної політики здійснюються на основі Бюджетного кодексу України від 21.06.2001 р., законів про бюджет та ін.; податкова політика, спрямована на забезпечення економічно обґрунтованого податкового навантаження на суб’єктів господарювання, стимулювання суспільно необхідної економічної діяльності суб’єктів, а також дотримання принципу соціальної справедливості та конституційних гарантій прав громадян при оподаткуванніїхніх доходів. Податкова політика держави врегульована Законами України «Про систему оподаткування» від 25.06.1991 р., «Про оподаткування прибутку підприємств» від 28.12.1994 р., «Про податок на додану вартість» від 03.04.1997 р. та ін.; грошово-кредитна політика, спрямована на забезпечення народного господарства економічно необхідним обсягом грошової маси, досягнення ефективного готівкового обігу, залучення коштів суб’єктів господарювання та населення до банківської системи, стимулювання використання кредитних ресурсів на потреби функціонування і розвитку економіки. Правові засади здійснення цього напряму державної економічної політики визначено Законами України «Про банки і банківську діяльність» від 07.12.2000р., «Про цінні папери та фондовий ринок» від 23.02.2006 р., «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» від 12.07.2001 р.; валютна політика, спрямована на встановлення і підтримання паритетного курсу національної валюти щодо іноземних валют, стимулювання зростання державних валютних резервів та їх ефективне використання. Здійснення цієї політики врегульовано Законом України «Про порядок здійснення розрахунків в іноземній валюті» від 23.09.1994 р., Декретом Кабінету Міністрів України «Про систему валютного регулювання і валютного контролю» від 19.02.1993 р.; зовнішньоекономічна політика, спрямована на регулювання державою відносин суб’єктів господарювання з іноземними суб’єктами господарювання та захист національного ринку і вітчизняного товаровиробника. До основних нормативно-правових актів у сфері реалізації зовнішньоекономічної політики належать Закони України «Про зовнішньоекономічну діяльність» від 16.04.1991 р., «Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту» від 22.12.1998 р., «Про захист національного виробника від субсидованого імпорту» від 22.12.1998 р., «Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну» від 22.12.1998 р. [6, c. 17 — 19].
У сфері господарювання держава здійснює також екологічну політику, що забезпечує раціональне використання та повноцінне відтворення природних ресурсів, створення безпечних умов життєдіяльності населення. Крім того, у соціальноекономічній сфері держава здійснює соціальну політику захисту прав споживачів, політику заробітної плати і доходів населення, політику зайнятості, політику соціального захисту і соціального забезпечення.
Як випливає з аналізу ст. 9 Господарського кодексу України, залежно від форми реалізації державна економічна політика поділяється на довгострокову (стратегічну) і поточну (тактичну) економічну політику.
Економічна стратегія — це обраний державою курс економічної політики, розрахований на тривалу перспективу і спрямований на вирішення крупномасштабних економічних і соціальних завдань, завдань культурного розвитку, забезпечення економічної безпеки держави, збереження і примноження її економічного потенціалу і національного багатства, підвищення народного добробуту. Економічна стратегія включає визначення пріоритетних цілей народного господарства, засобів та способів їх реалізації, виходячи зі змісту об’єктивних процесів і тенденцій, що мають місце в національному та світовому господарстві, та враховуючи законні інтереси суб’єктів господарювання.
Економічна тактика — це сукупність найближчих цілей, завдань, засобів і способів їх досягнення для реалізації стратегічного курсу економічної політики в конкретних умовах, що складаються в поточному періоді розвитку народного господарства.
Аналізуючи співвідношення понять «державне управління економікою» та «державна економічна політика», слід зазначити, що оскільки державне управління економікою — це діяльність, спрямована на практичну реалізацію завдань і функцій держави в цій сфері, а відповідні завдання і функції держави характеризуються поняттям «державна економічна політика», можемо дійти висновку, що державне управління економікою — це діяльність щодо забезпечення практичної реалізації державної економічної політики. Іншими словами, державне управління є тим організаційно-правовим механізмом, за допомогою якого державна економічна політика втілюється в життя на практиці. кою є її керівна підсистема, тобто суб’єкт державного управління. Загалом на макрорівні суб’єктом державного управління економікою є держава, яка в управлінському процесі представлена
