У багатьох наукових працях зустрічається твердження, відповідно до якого бюджет є основним інструментом забезпечення і регулювання економічного розвитку. Тлумачний словник С. Ожегова визначає розвиток як процес закономірних змін, перехід з одного стану в інший, більш якісний, перехід від якісного старого стану до нового, від простого до складного . Тобто загальне розуміння розвитку передбачає якісно нові зміни, які поліпшують стан досліджуваної системи. Цей підхід конкретизує Пол П. Стрітен, який вважає, що під розвитком треба розуміти боротьбу з головними проблемами сучасного світу: голодом, хворобами, неграмотністю, незадовільними умовами проживання, безробіттям, нерівністю . Спроектувавши такий підхід на економічний розвиток, можна дійти висновку, що він передбачає боротьбу з негативними явищами в економіці, у результаті чого зменшуються їх вияви або наслідки, а добробут суспільства зростає.
На нашу думку, найбільш точне визначення економічного розвитку наведене в економічній енциклопедії: економічний розвиток — процес функціонування та еволюції економічної системи в довготерміновому періоді, що відбувається під впливом економічних суперечностей, потреб та інтересів . Така інтерпретація робить акцент на тривалій перспективі еволюції економічної системи, її прогресі в результаті розв’язання економічних суперечностей, задоволення суспільних потреб та інтересів.
Досліджуючи роль бюджету в забезпеченні економічного розвитку, слід виходити з того, яку роль відіграє бюджет у суспільстві. Якщо бюджет служить інструментом розподілу коштів між панівною елітою та фінансуванням мінімальних потреб інших членів суспільства, то навряд чи його можна вважати механізмом забезпечення економічного розвитку. Також роль бюджету як регулятора економічного розвитку може блокуватися необґрунтовано великим та неконтрольованим бюрократичним апаратом. Як стверджує послідовник теорії суспільного вибору В. Нісканен, бюрократія має на меті не максимізацію бюджету в цілому, а максимізацію так званого дискретного бюджету, тобто тієї його частини, якою вона розпоряджається більш-менш довільно, непідконтрольно спонсорові в особі політиків. Тому, зважаючи на низьку довіру до держави, необхідно створювати відповідні інститути для захисту інтересів громадян та одночасно для захисту їхніх організацій . Така проблема особливо гостро виявляється в тих суспільствах, де здійснюються інституціональні трансформації. Саме в період трансформаційних змін процеси перерозподілу влади і власності відбуваються особливо жорстко, що вкрай негативно позначається на розвитку суспільства.
Отже, у результаті реалізації контрциклічної політики та антикризових програм держава об’єктивно перетворилася на єдиного економічного агента, який має у своєму розпорядженні значні матеріальні та фінансові активи, що відбивають її потенціал і адміністративні можливості, необхідні для підтримки відтворювального процесу на всіх стадіях формування державних фінансових ресурсів і надання суспільних благ і послуг . Ці тенденції посилюються внаслідок поширення таких явищ, як корупція, бюрократія, котрі, безперечно, негативно впливають на рівень довіри до держави з боку громадян.
Водночас у демократичних суспільствах держава дедалі більше стає уособленням загальноцивілізаційних цінностей та інтересів. У діяльності держави пріоритетного значення набувають соціальні функції: інвестиції в соціальну інфраструктуру, насамперед у освіту, науку та медицину, політика ефективності зайнятості, гармонізація відносин між працею та капіталом, підтримка соціально вразливих верств населення, забезпечення людям рівних можливостей у виборі умов праці, життя тощо . Тому призначення бюджету як інструменту забезпечення і регулювання економічного розвитку може бути реалізоване тільки в демократичному суспільстві на засадах суспільного вибору. Залежно від того, які пріоритети ставить перед собою суспільство (в особі обраної за допомогою демократичного голосування політичної сили), будуть визначатись і вектори економічного розвитку.
Пріоритети бюджетної політики відіграють важливу роль у регулюванні економічного розвитку країни та розв’язанні соціальних проблем. Суперечності, які виникають у процесі реалізації пріоритетів бюджетної політики, є чи не найбільш складними. Вони тісно пов’язані з оптимальним розподілом та ефективним використанням бюджетних коштів, а отже, суттєво впливають на ефективність бюджетної політики, а в кінцевому підсумку — на соціально-економічний розвиток суспільства . У цитованій праці Л. Лисяк зазначає, що пріоритети бюджетної політики фактично виявляються у напрямах державних видатків ; також про пріоритети бюджету, поряд з видатками, свідчать і податки. На наш погляд, спектр бюджетних пріоритетів є дещо ширшим. Для того щоб уточнити їх перелік, вважаємо за доцільне звернутися до етимологічних коренів слова «пріоритет».
Пріоритет (від нім. Priorit?t) — означає першість у чомусь, переважне право, переважне значення чогось. Cловник іншомовних слів дає такі тлумачення цього слова: 1) першість у відкритті; 2) переважне, первинне значення чого-небудь; 3) напрям, який потребує першочергової уваги .
У контексті визначення сутності бюджетних пріоритетів пріоритетом може бути або первинне значення, або напрям, який потребує першочергової уваги. Проте, на наш погляд, некоректно звужувати пріоритети бюджету і бюджетної системи тільки до акумулювання податків та здійснення видатків, оскільки на економічний розвиток держави (а особливо її територій) значний вплив має система міжбюджетних відносин. Перспективи довгострокового фінансування та антикризової підтримки економіки залежать від політики дефіцитного фінансування та політики державних запозичень. Саме тому ні система міжбюджетних відносин, ні дефіцитне фінансування та боргова політика не можуть бути виключені з кола бюджетних пріоритетів. Пріоритетні напрями розвитку та функціонування бюджетної системи можна розглядати на основі трьох методологічних підходів — функціонального, оптимізаційного і динамічного. Перший дає можливість виявити резерви вдосконалення міжбюджетних відносин виходячи з функцій, що їх виконують конкретні рівні бюджетної системи. У рамках другого підходу визначається оптимізація бюджетних доходів і витрат за відповідного розмежування дохідних і витратних повноважень між рівнями бюджетної системи. Третій підхід полягає в урахуванні особливостей макроекономічної ситуації під час визначення пріоритетів у сфері міжбюджетних відносин (табл. 1.2).
Нині в Україні у формуванні пріоритетних напрямів розвитку бюджетної системи переважають функціональний та оптимізаційний підходи, що характерно і для інших країн СНД . Проте за умов значних циклічних коливань економічних систем ці підходи не дають змоги повною мірою виконувати основну функцію системи — ефективно вирішувати проблеми міжбюджетних відносин, що виникають у кризові періоди.
Таблиця 1.2
МЕТОДОЛОГІЧНІ ПІДХОДИ ДО ФОРМУВАННЯ ПРІОРИТЕТНИХ
НАПРЯМІВ РОЗВИТКУ БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ
| Підхід |
Основне положення |
Переваги |
Недоліки |
Примітка: розроблено автором.У рамках динамічного підходу, який має помітні переваги порівняно з функціональним і оптимізаційним, можна сформулювати найважливіші принципи розмежування повноважень між рівнями бюджетної системи України:
— принцип виокремлення повноважень між рівнями бюджетної системи на основі децентралізації залежно від потреб країни в цілому і конкретної місцевості та її громадянина у відповідних суспільних благах;
— принцип здійснення конкретних витрат з урахуванням максимізації корисного ефекту за мінімізації витрат, які вміщують витрати на адміністрування і дальший контроль;
— принцип забезпечення «потенціалу дії» як здібності відповідного рівня влади здійснювати повноваження з фінансування першочергових напрямів економічного розвитку місцевості в разі змін макроекономічних умов у національній господарській системі;
— принцип бюджетної достатності для всіх рівнів бюджетної системи оперативного реагування на змінювані макроекономічні умови.
Реалізація цих принципів у процесі розвитку національної бюджетної системи дасть змогу створити стійку у своїй основі, але відкриту до змін систему розмежувань бюджетних повноважень між її рівнями. Таке розмежування на принципі достатності самофінансування бюджетних повноважень сприятиме підвищенню ролі бюджетної системи у стимулюванні економічного зростання на місцях.
Додержання принципу достатності самофінансування передбачає узгодження пріоритетів стосовно до доходів і видатків бюджету. За умов економічного спаду (зростання) держава має вживати заходів щодо одночасного послаблення (посилення) податкового навантаження на економіку та збільшення (зменшення) видатків бюджету . В Україні такі рішення часто ухвалюються без урахування часового лагу та мають більше політичний, ніж економічний, характер. Наслідками такого ручного управління є непослідовність економічної політики, що не сприяє подоланню економічної кризи та зростанню добробуту суспільства.
Недоліком формування бюджетів усіх ланок бюджетної системи України є те, що вони спираються не на аналіз реального становища, як це відбувається, скажімо, у Франції (на основі статистичних даних і результатів конкретних соціологічних досліджень про стан справ у певних галузях економіки або соціальній сфері) ,а на прогнози, оцінки, тенденції, очікування та інші припущення, які ґрунтуються на щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє і зовнішнє становище України», Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, прогнозних та програмних документах економічного та соціального розвитку, державних цільових програмах (п. 1 ст. 21 гл. 4).
Бюджет розвитку формується на основі середньострокового прогнозу соціально-економічного розвитку України (на індикативних прогнозних показниках на наступні за плановим два бюджетні періоди) і містить такі самі місцеві прогнозні дані їх можливостей мобілізації доходів, залучення державних і місцевих запозичень і фінансування витрат бюджету. Аналогічно формуються місцеві бюджети відповідно до прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку, державних цільових програм з визначенням очікуваних результатів діяльності (п. 5 ст. 21 гл. 4). Утім нинішня система середньострокового прогнозу не дає ефективних результатів, що виявляється у значних (більше ніж 70 %) відхиленнях прогнозних показників доходів зведеного бюджету й реальних величин податків, що формують бюджет . У результаті зростає ризик недовиконання дохідної частини бюджету та ризик зростання адміністративного тиску на платників податків. А це, у свою чергу, поглиблює тенденції до ухиляння від сплати податків, скорочуючи тим самим обсяги податкових надходжень до бюджету в майбутньому.
Економічний прогноз — це певна гіпотеза, певна ймовірнісна оцінка перебігу економічного процесу в майбутньому . Хоч прогноз може передбачати вплив на майбутнє, прогнозування не розв’язує проблеми цілеспрямованого вибору найліпшого з можливих варіантів, не визначає стратегії на майбутнє. Це прерогатива планування, бо прогноз не є різновидом плану чи якою-небудь його модифікацією, а слугує свого роду аналітичним підґрунтям для планування майбутнього. Воно охоплює такі стадії бюджетного процесу, як складання, розгляд і затвердження бюджетів, об’єктивно потребує органічної взаємодії органів влади насамперед на стадії формування показників дохідної частини бюджету, адже від неї прямо залежить видаткова частина бюджету.
Оскільки Україна здійснила перехід до ринкової економіки, що передбачає самостійність підприємницьких структур, то прогнозування набуло умовного характеру. Така ненадійна основа складання державного бюджету, як правило, віддаляє процес формування бюджетних коштів від реальності, що призводить до постійних збоїв бюджетної системи через виникнення «чорних дірок» у бюджеті. Через обов’язковість виконання його як закону ми часто спостерігаємо фінансування неактуальних заходів, а на реалізацію життєво необхідних суспільних потреб кошти не виділяються.
Основний напрям використання бюджетних коштів — це, безумовно, розв’язання економічних і соціальних завдань. Проте для цього необхідно визначити найбільш пекучі проблеми, виділити відповідні фінансові кошти і відобразити це в бюджеті. Чинна процедура бюджетного процесу, закріплена в Бюджетному Кодексі України, дані вимоги ігнорує. Учасниками бюджетного процесу визнані органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов’язками) з управління бюджетними коштами (ст. 19 гл. 4). Як результат — Україна має бюджет, спрямований не на розв’язання загальнонаціональних проблем, а на ліквідацію відомчих суперечок у розподілі бюджетних коштів. Саме тому бюджет України й досі формується не від низу до верху, як, наприклад, у Німеччині, із широким залученням громадян, а від верху до низу без будь-якої участі у визначенні загальнонаціональних і місцевих проблем територіальних громад .
Переконані, що зміна правил формування державного бюджету із широким залученням усіх ланок бюджетної системи могла б забезпечити: по-перше, урахування реальних місцевих потреб і країни в цілому; по-друге, фінансування місцевих програм розвитку закріплювалося б у законі про бюджет і здійснювалося б у той час, коли передбачено їх реалізацію; по-третє, усі показники бюджету набули б прозорості і зрозумілості для громадян низових ланок бюджетної системи та органів місцевого самоврядування. Функціонування бюджетної системи відразу набуло б суспільної значущості.
Через бюджетну систему бюджет реалізовує перерозподільну функцію доходів суспільства на користь одного агента за кошт іншого з метою забезпечити виконання першим функцій, в яких заінтересоване суспільство. За її допомогою держава здійснює втручання, якщо треба, у соціально-економічну систему, і від цього виграє суспільство загалом. Тобто бюджетна система є суспільним надбанням, і об’єктивно потрібен ефективний механізм перерозподілу бюджетних коштів на користь держави для виконання покладених на неї функцій. Для бюджету України питання ефективності, міри, регламентації, управління тощо залишаються актуальними й донині, оскільки майже половина вироблених у економіці товарів і послуг у поточних цінах щороку перерозподіляється через залучення їх до бюджетної системи на користь держави .
Скорочення реальних доходів населення в Україні майже вдвічі за останнє десятиліття свідчить про неефективність владних структур, суперечить пріоритету підвищення суспільного добробуту, відбиває неадекватність бюджету як механізму перерозподілу доходу суспільства на користь державних інститутів, а отже, вкрай потрібні серйозні корективи та модернізація всієї бюджетної системи. На конституційному рівні мають бути закріплені структура й обсяг допустимих державних витрат, що не дасть змоги державним структурам цілком включати в централізований бюджет державні витрати і тим самим виводи з-під суспільного контролю значну їх частину. Такий підхід сприятиме викоріненню практики виконавчої влади самостійно, без схвалення і поза контролем представницької влади, розпоряджатися відомою часткою бюджетних коштів.
Якщо простежити генезис бюджетної системи України, то, крім періоду Запорізької Січі, її основне джерело наповнення — платники податків — опинялись у підлеглому становищі стосовно до потреб держави . Залишаючись гвинтиком величезної державної машини, продуктивною силою, статистичною одиницею, платниками податків і зборів, громадяни України ніколи не були центром бюджетної системи. Не рівень життя населення, а величина виробленого національного продукту на душу населення визначає розвиненість чи нерозвиненість країни. Кількість і якість вироблених в інтересах держави матеріальних ресурсів визначає її велич, що поглинає більшість фінансових ресурсів країни. Формування і підтримка великодержавного іміджу залишилося основним завданням і сучасної бюджетної політики України, яка доповнилася всевладдям бюрократії. Централізм і бюрократія пронизали всю систему. Намагання вирішити завдання місцевого значення за допомогою централізованого бюджету, державний контроль за діяльністю місцевих органів влади характерні для всієї системи так званого місцевого самоврядування. Ідея централізму залишилась стрижневою й у новому Бюджетному кодексі України 2010 р., який закріплює право центральних інститутів бюджетної системи розподіляти бюджетні кошти і управляти ними. Це — вияв ментальності влади і громадян України, який суперечить принципам суспільного вибору.
За умов сучасної фінансової кризи і загального падіння економічного розвитку України спостерігається й дальша активність держави в концентрації бюджетних коштів і їх спрямуванні на вибрані цілі: здійснення проектів, програм економічних реформ на 2010–2014 рр., оголошених національними пріоритетами (модернізація інфраструктури та базових секторів, поліпшення бізнес-клімату та залучення інвестицій, підвищення стандартів життя, стійкий економічний розвиток) . Їх реалізація передбачає формування в українській економіці квазіринкових інструментів державного регулювання (так званих інститутів розвитку), створення державних виробничих корпорацій. Якщо проаналізувати зазначені раніше програмні положення, то можна схвалити пріоритетні напрями розвитку, але навряд чи можна погодитись із механізмами і мотивуванням їх вибору. Розроблені у високих кабінетах державними чиновниками, вони нерідко не враховують думок та ініціатив спілки підприємців і інших об’єднань громадянського суспільства. Саме цим пояснюється більша заінтересованість державних чиновників у ієрархічній структурі, ніж громадян України.
Передумовами, необхідними для формування бюджетної політики щодо збалансованості бюджету, є точність, адекватність і відкритість фінансової інформації. Світ уже вирішує цю проблему завдяки втіленню так званих електронних бюджетів . Більше 50 держав світу різного рівня розвитку, включаючи країни з ринками, що формуються, ухвалили комплексні закони про свободу інформації в бюджетно-фінансовій сфері, щоб полегшити доступ громадян до інформації використання бюджетних коштів усіма ланками бюджетної системи . При цьому більше від половини цих законів набули чинності в останні 10 років. Це новий рівень інтеграції і централізації всіх інформаційних потоків для формування повного циклу фінансового менеджменту у сфері державних фінансів. Його мета — забезпечити взаємозв’язок стратегічного бюджетного фінансування з процесом бюджетного планування, єдиний процес виконання бюджету з урахуванням положень Бюджетного кодексу України, моніторинг обсягу і якості наданих державою і місцевими органами послуг. Тобто бюджетування з широким використанням комунікаційних технологій, які вже є невід’-ємною складовою цивілізаційного розвитку .
Важливо зазначити, що для бюджетної системи електронний бюджет забезпечить: застосування єдиної для всіх методології проектування і виконання бюджету; відсутність дублювання інформації (будь-які довідкові дані й документи вносяться в систему один раз); економію бюджетних коштів і підвищення ефективності бюджетних витрат завдяки уніфікації процедур і скороченню строків їх виконання; уточнення паперового документообігу; економію витрат на ІТ-спеціалістів. А головне — це найдієвіший контроль з боку платників податків за використанням бюджетних коштів на вирішення загальнодержавних завдань, а не власних. У ході реалізації бюджетної політики важливим є контроль за додержанням планової динамічності економіки народногосподарських пропорцій і збалансованості бюджету . Реформу менеджменту державних фінансів, яка полягає в запровадженні в бюджетний процес принципів прозорості і відповідальності, М. Стівенс відносить до інституціонального забезпечення реформ .
Новий Бюджетний кодекс у межах державного та місцевих бюджетів закріпив практику створення спеціальних фондів, які порушують єдність і повноту в бюджетній системі (адже це більше ніж 20 % доходів державного бюджету) . Однак якщо розглядати бюджет як суспільне надбання, то виокремлення статей витрат із загального бюджету, цільова прив’язка доходів до певних витрат не витримують критики. Подібне цільове використання частини бюджетних коштів здійснюється поза ринковими механізмами, перешкоджаючи конкуренції потреб і пріоритетів у витратах бюджетних коштів. Складаючи бюджети на поточний рік, керуються не підтвердженням необхідності їх витрат, а нормою бюджетного кодексу (33 %, а з 2014 р 50 % спеціального фонду державного бюджету мають цільове призначення), що порушує найважливіший принцип збалансованості його формування та бюджетної системи в цілому, відповідно до якого всі доходи мають служити для покриття всіх витрат. Ігнорування на практиці даного принципу функціонування бюджетної системи підвищує ймовірність помилкових рішень і зловживань у галузі бюджетної політики. Погоджуючись із А. Н. Горбуновим , зазначимо, що, за прикладом Бразилії, доречно визначати межі цільових витрат, а не обов’язковість як норму. Такий підхід дасть можливість здійснювати бюджетний маневр залежно від конкретної економічної ситуації. У науковій літературі термін «бюджетний маневр» трактується як часткова зміна пріоритетів витратної політики без нарощування загального обсягу витрат .
Виходячи з викладеного можна зробити висновок, що встановлення бюджетних пріоритетів в Україні ускладнюється суперечностями, наявними в кожній зі складових бюджетної системи. Саме тому актуальним є визначення критеріальних параметрів бюджетних пріоритетів. Варто зауважити, що такі параметри мають установлюватись із урахуванням часового горизонту, необхідного для розв’язання проблеми. Такий горизонт не має бути надто короткий і не має змінюватися безпідставно швидко (оскільки тоді не відбудеться реалізації відповідного пріоритету), але й не має бути тривалим настільки, щоб викликати застійні явища в механізмі формування і розподілу коштів.
Одним з головних критеріальних параметрів, на наш погляд, є стійкість бюджетної системи. У теорії фінансів і практичній фінансовій діяльності це поняття часто ототожнюється з поняттями збалансованості, стабільності, рівноваги. Збалансованість бюджетної системи охоплює дві складові — горизонтальну і вертикальну збалансованість, але не є станом, коли рівні ентропії залишаються постійними в часі. Формування стійкої унітарної бюджетної системи пов’язане як з позбавленням її від флуктуації через обмеження впливу негативних зовнішніх чинників, так і з досягненням стану, гранично близького до вертикальної фіскальної рівноваги і до бюджетної симетрії. Фінансова стійкість унітарної бюджетної системи передбачає наявність взаємозв’язку між її елементами, що мають адаптивні властивості, спрямовані на досягнення цілей функцій системи.
Для аналізу унітарної бюджетної системи Україні на стійкість вирішальне значення мають параметри системи, які належать до факторів нестійкості. Останні дестабілізують бюджетну систему внаслідок безпосереднього впливу на визначені параметри її функціонування, що безпосередньо і призводить до її нестійкості. У теорії фінансів ці параметри називають критичними параметрами системи (наприклад, зростання частки боргу до критичного у ВВП, коли надходження до бюджетної системи, які обслуговують позику, перевищують допустимі).
Ще одним критеріальним параметром є міра централізації бюджетної системи. Вертикальне фінансове вирівнювання не передбачає захоплення ідеями децентралізації бюджетної системи, проти чого застерігають західні дослідники. Фіскальна незалежність, — зазначає Б. Вейнгаст, — становить важливу складову політичної незалежності взагалі, тому вона є критично важливим чинником децентралізації за умов унітарних держав . Фіскальний унітаризм, на думку В. Оутса, власне, як і фіскальний федералізм, має ґрунтуватися на розумінні того, які функції й інструменти якнайліпше мають використовуватися на центральному, а які — на місцевому рівні громадського управління . Основні принципи цієї самостійності визначає і Європейська хартія місцевого самоврядування, підписана 15 жовтня 1985 р. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії. Органи місцевого самоврядування мають право в рамках національної економічної політики на свої власні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатись у межах своїх повноважень. Обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування відповідає функціям, передбаченим конституцією або законом. Принаймні частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування формується за кошти місцевих податків та зборів, розмір яких вони мають повноваження встановлювати в межах закону . В Україні такий параметр не додержується, що є однією з причин виникнення проблем у міжбюджетних відносинах.
