3.1. Співвідношення важелів державного та ринкового регулювання економіки
3.2. Статистичне забезпечення ефективної реалізації державної бюджетної політики
3.3. Статистичне оцінювання податкового навантаження
3.4. Оцінювання впливу монетарної політики на економічне зростання
3.1. Співвідношення важелів державного та ринкового регулювання економіки
2 ХХ століття стало революційним у напрямі розвитку теорії й практики управління та визначення соціальноекономічної ролі держави як інституту політичної організації суспільства.
Як відомо, в ході розвитку економіки можна виділити дві основні форми господарювання: централізоване управління економікою, або адміністративне, в якому процес вир обництва і розподілу здійснюється за державним планом, і ринкове господарство, в якому всі суб’єкти самостійно розробляють свої плани і вступають в економічні відносини під впливом механізму ринку, що координує їхню діяльність. У даному разі вимірювальними інструментами регулювання стає вже не план, а попит, пропозиція та ціна, що вільно вста новлюється за згодою покупця і торговця.
Але навіть ці дві головні форми господарювання ніколи не існували і не існують у чистому прояві. Навіть у жорстко централізованій економічній системі колишнього СРСР ринок обслуговував ті потреби, які було неможливо задовольнити централізованими методами або на задоволення яких в державі не вис тачало необхідних ресурсів.
В Україні, як і в більшості пострадянських країн, протягом багатьох десятиліть функціонувала адміністративно-централізована модель управління економікою, яка історично довела, що вона не в змозі взаємозв’язати попит і пропозицію мільйонів людей. І водночас врахувати обмеженість ресурсів, оскільки такий спосіб регулювання позбавляє індивіда свободи здійснювати вл асний економічний вибір і брати на себе відповідальність за його здійснення. Тому система централізованого управління неминуче призводить до падіння рівня суспільного добробуту і підриву основ існування правової держави та демократії.
Основна причина цього в тому, що основний закон централізованого управління економікою — це максимізація капіталовкладень. Тобто збільшення не результатів су спільного виробництва, а його витрат. Механізм дії цього закону полягає в тому, що, оскільки рушієм суспільного виробництва є не ринок, а адміністративний державний апарат, процес виробництва відбувається не за ринковими принципами, а за законами функціонування адміністративного апарату. Кожна функціональна ланка держав
3ного апарату вимагає своєї частки затрат на виконання функцій, в яких дуже часто немає суспільної потреби. В системі державного управління України можна навести десятки масштабних проявів дії цього закону.
Адміністративно-споживацькі принципи централізованого державного регулювання не передбачають і не можуть передбачати сталих соціально-економічних критеріїв і процедур оцінки регуляторних актів, тобто ти х управлінських кроків, які робить держава з метою впливу на поведінку своїх громадян.
Альтернативою централізованого регулювання економікою в світовій практиці державного регулювання тривалий час була політика «нерегульованої економіки». Вона передбачала максимальну мінімізацію економічної влади держави і передання економічних інтересів безпосередньо їх носіям — споживачам, які краще знають, чо го саме вони потребують, та виробникам, які за допомогою механізму цін дізнаються про рівень і характер споживання і намагаються оптимально використати свої виробничі ресурси у власних інтересах заради інтересів інших.
Концепція «нерегульованої економіки» передбачала, що ціновий механізм як «природний порядок» формується спонтанно, сам по собі. З одного боку, політ ика «вільної економіки», або державного невтручання, поклала початок стрімкому розвитку індустріалізації виробництва. Але, з іншого боку, гранична мінімізація регулюючих функцій держави та надмірне покладання на ринкове саморегулювання, яке в цілому ряду випадків неспроможне оптимально і справедливо врегулювати всі соціальноекономічні процеси, призвела до суттєвого обмеження економічної свободи суб’єктів господарю вання. Як виявилося, необмежена регуляторними нормативними рамками свобода ринкових відносин, як правило, може використовуватися їхніми суб’єктами насамперед для зміни ринкових правил на свою користь або взагалі для скасування вільних ринкових відносин, оскільки свобода — це не лише свобода економічного вибору і конкуренції, а й свобода монополії.
Тому з пог ляду економічної теорії можна вважати хибним і псевдонауковим, поширений у перехідних умовах України стереотип, що вже самі ринкові механізми господарювання й правова держава є запорукою утвердження громадянських свобод усіх суб’єктів суспільних відносин, у тому числі й свободи економічної. Нічим не обмежена ринкова стихія, як бачи мо, може призвести до підриву основ правової держави. Адже повноцінні ринкові господарства, в яких через державне регуляторне невтручання
4відбулася концентрація економічної влади й монополізація, поступово перетворилися на економічні монополії й олігополії та політичні диктатури.
Таким чином, крайнощі розвитку суспільства, хоча і відрізняються принципово за ідеологією і багато в чому протилежні, втім мають і багато спільного: і в тій і в тій створюються сприятливі умови для авторитаризму і на віть тоталітарних режимів.
Очевидно, що відокремлення держави і економіки, що є суттю політики нерегульованого ринку, закономірно призводить до переплетення приватної економічної влади з державною владою. Як довела практика впровадження політики державного регуляторного невтручання і теоретичні дослідження у цій сфері, це породжує певний тип економічного порядку, за якого починають управляти держа вою і регулювати економікою саме владні угруповання. Небезпека формування саме такого типу економічного порядку, створеного на засадах адміністративного капіталізму, монополії та олігополії, нависає тепер і над Україною.
Таким чином, як бачимо, існує комплекс питань, які належать до неспроможностей ринку і які неможливо вирішити лише внаслідок дії ринкових інстру ментів. Саме у таких випадках і необхідне втручання держави, роль якої має бути визначальною в тих напрямках, де ніхто не зможе її замінити. На це вказував Дж. Кейнс у праці «Кінець політики невтручання держави в економіку»: «Держава має братись за те, чого на цей час не робить ніхто інший» [75 , 65]. Серед цих стратегічних завдань, які має вирішувати держава, реалізуючи свою регуляторну функцію, є такі:
• створення правового поля для вільного розвитку суб’єктів господарювання і контролю дотримання ними законодавчих норм;
• забезпечення умов для добросовісної конкуренції і регулювання цін на стратегічні види товарів та послуг;
• за безпечення національного виробництва необхідним обсягом стратегічних видів товарів та послуг через мотивацію заповнення економічних сегментів, які непривабливі для приватного сектору;
• забезпечення зайнятості населення, справедливого розподілу ресурсів і доходів та надання інших соціальних гарантій;
• допомога суб’єктам господарювання в плані адаптації до змін ринкової кон’юнктури створювати сприятливі умови для активіза ції їхньої виробничої діяльності.
На нашу думку, на основі таких цілей необхідно формувати економічні засади державного регулювання і в Україні.
5У даному контексті треба відмітити, що формулювання цілей державного регулювання економіки не вичерпує всіх проблем, які треба визначити, формуючи стратегію самого регулювання.
У першу чергу треба визначити ту межу, яку держава не має права переходити, реалізуючі власну регулюючу функцію, тобто межу, яка розділяє практично централізовану модель управління економікою і модель «нерегульованої економік и».
На думку автора, визначити цю межу можна за допомогою аналізу тих функцій управління, які закладені у сутність цього процесу західними ідеологами теорії і практики управління, або менеджменту, що в перекладі з англійської (management) і означає управління (рис. 3.1).
Так, згідно з теорією управління, існує чотири функції менеджменту, а саме: to plan — плану вати; to organize — організовувати; to control — контролювати; to lead — керувати.
Рис. 3.1. Функції управління на макро- і мікрорівнях
Автор переконаний, що всі чотири наведені вище функції можуть бути абсолютно ефективно реалізовані на мікро- (і, можливо, на мезо-) рівнях управління. Але керувати ринковою економікою на макрорівні неможливо. Інакше неминуче ринкова модель функціонування економіки перетвориться на адміністративно-командну модель і, як результат, втратить усі свої переваги, які об’єктивно притаманні від критій ринковій економіці. 6 Таким чином, на макрорівні можуть бути успішно реалізовані тільки три останні функції менеджменту, які об’єктивно перетворюють процес управління економікою на цьому рівні в процес її регулювання.
Система державного регулювання у сфері господарювання повинна діяти за законами ринкової і загальної природної доцільності. У сфері економічних відносин і державної еконо мічної політики так само потрібен внутрішній регулятор, який постійно визначав би, чого не вистачає, а що є у надлишку; який щоразу вимірював би ступінь обмеженості тих чи інших благ. І наочно показував, як у кожному конкретному випадку необхідно вибудовувати раціональну комбінацію всіх виробничих засобів і ресурсів.
Як са ме будуть комбінуватися внутрішні складові у системі поєднання впливів ринку і держави — залежить від формування національної моделі господарювання кожної держави, від політичної зрілості її суспільства та її розвиненості владних інститутів.
Держава повинна за допомогою регуляторних методів і форм задавати принципові форми ринкових відносин, а самі ринкові процеси мають регулюватися влас не ринковим механізмом. Тому важливою передумовою розвитку системи ефективного державного регулювання є виявлення різниці між формою і процесом ринкових відносин та чітке визначення тих випадків, коли держава може і повинна раціонально втручатися в сферу господарювання, а коли — принципово покладатися на дію ринкового саморегулювання.
Тому держава не мо же вдаватися ані до жорсткого регулювання ринковими відносинами, ані відкидати адміністративні важелі впливу і покладатися на стихійний розвиток вільного ринку.
Державне регулювання, спрямоване на якісну та кількісну зміну кількісних і якісних параметрів певного соціальноекономічного явища, на зміну поведінки і мотивацій суб’єктів певної сфери суспільних відносин, може досягти трансформації у заздале гідь визначеному напрямі певних факторів і системних суспільних процесів. Головним теоретичним підґрунтям державного регулювання є наукове дослідження об’єктів майбутнього регулювання, вивчення їхньої внутрішньої природи, взаємозв’язків і внутрішніх суперечностей. Лише їх об’єктивне знання дає можливість правильно обирати і хронологічно вибудовувати необхідні засоби регуляторного впливу та ефективно реалізовувати ту чи іншу ф ункцію управління.
7Об’єкти, які для свого сталого і динамічного розвитку потребують певного впливу, називають керованими, а сукупність дій, спрямованих на забезпечення більш ефективного функціонування цих об’єктів, — управлінням.
Об’єктами регулювання в економіці є:
• соціально-економічні відносини між людьми, державою, суб’єктами господарювання і т.д.;
• процеси, а саме: фінанс ування, бюджетування, інвестування, соціального захисту, міграції населення, навіть певною мірою, природного відтворення населення тощо;
• структурні складові економічної системи — регіони, форми економічної діяльності, галузі та сектори економіки, суб’єкти господарювання тощо.
Отже, доходимо висновку, що ринкове регулювання економіки можна сформулювати як систематичний та цілеспрямований вплив на певний об’єкт або/та на йог о структурні ієрархічні складові з метою забезпечення умов ефективного та тривалого функціонування та досягнення в результаті цього певних соціальних та економічних результатів.
Конкретизація цілей регулювання економічної системи є умовою цілеспрямованого впливу за результатами. Оцінка результатів за системою цілей пов’язана з оцінюванням ефективності використання ресу рсів і функціонування економіки в цілому та її складових у конкретних умовах внутрішнього та зовнішнього конкурентного середовища.
Взаємодія внутрішніх та зовнішніх складових конкурентного середовища та розподіл системи на її складові дає змогу забезпечити системність у застосуванні принципів та методів регулювання взаємодії окремих частин системи в певній її цілісн ості для досягнення мети збалансованого розвитку системи загалом та всіх її структурних елементів.
Цілі регулювання в системі можуть бути досягнуті за рахунок комплексного використання всіх функцій регулювання, тобто планової, організаційної та контрольної.
Необхідною умовою ефективної реалізації ринкового регулювання економіки є наявність об’єктивної, своєчасної, повної та точної інформації про кі лькісні характеристики об’єктів регулювання у поєднанні з їх якісним змістом. Потреба в проведенні аналізу зміни об’єкта у часі та у діалектичному взаємозв’язку з іншими об’єктами також вимагає інформації певної структури та якості, так само, як і застосування певних методів аналізу цієї інформації. Все це обумо влює необхідність викори8 стання статистичного аналізу економічних процесів, який має ґрунтуватися на принципах системного підходу, що створює умови оптимізації як структурних частин економічної системи, так і економіки в цілому.
Усе викладене дає підстави стверджувати про нагальність застосування статистичного забезпечення процесу регулювання економікою.
Основне завдання статистичного забезпечення процесу регулювання економікою полягає у пізнанні з д опомогою статистичних методів кількісних відношень причинних зв’язків у масових суспільних явищах, опис і вимірюванні взаємозв’язків закономірностей їх формування і тенденцій розвитку в конкретних умовах місця і часу.
Це передбачає диференціацію прийомів та методів аналізу за об’єктами регулювання, з урахуванням дії окремих підсистем у розподілі за їх функ ціями та ланками відповідно до потреб користувачів.
Одержані в результаті статистичного аналізу кількісні характеристики мають показати ступінь відповідності параметрів системи поставленим цілям і критеріям, висвітлити резерви підвищення ефективності функціонування системи, а на цій основі — і кінцевих результатів її діяльності та взаємодії з іншими системами.
Послідовність реалізації етапів рег улювання економіки підпорядкована взаємозв’язку його агрегованих функцій — планування, організації та контролю.
У свою чергу, мета підвищення наукового рівня та обґрунтованості управлінських рішень може бути реалізована у повному обсязі лише за умов послідовної реалізації відповідних функцій статистичного забезпечення регулювання економіки: методологічної, яка визначає систему понять та умов формування інформаційного забез печення, розробки та використання методів статистичного дослідження; онтологічної, що встановлює і вивчає основні характеристики і властивості явищ і процесів, які досліджуються вперше; системоутворюючої — завдяки якій вхідні дані статистичного аналізу розглядаються як складова інтегрованої інформаційної статистичної бази; описової констатує факти соціально-економічної реальності; оцінювальної, що визначає відповідність соціальноекономі чного стану цільовим параметрам, критеріям і потенційним можливостям;
9діагностичної, яка аналізує причинно-наслідкові зв’язки та результати діяльності, впливу на них факторів внутрішнього і зовнішнього середовища; пояснювальної, що виявляє сутність явищ, причини їх виникнення, закономірності і тенденції функціонування; інструментальної, яка виступає як база підготовки проектів прийняття управлінських рішень для досягнення поставленої мети; практично-прикладної, що урахову є результати статистичного аналізу в процесі удосконалення діяльності керованих об’єктів; контрольної, що забезпечує оцінку достовірності та відповідності розрахунку та інтерпретації статистичних показників; пошукової, яка виявляє невикористані резерви та потенційні можливості підвищення ефективності діяльності керованих об’єктів; прогностичної
— виявляє закономірності і тенденції розвитку для пояснення минулого і с учасного з метою передбачення шляхів розвитку в майбутньому під впливом основних факторів.
Також важливим етапом реалізації функції планування є статистичне прогнозування. Саме прогнозування, диктуючи необхідність прийняття управлінських рішень з певною вірогідністю і в певних межах примушує управлінців мислити та діяти менш детерміністські, примушуючи їх приймати та реалізовувати більш гну чкі та менш небезпечні рішення. Це зменшує рівень небезпеки можливих втрат, які можуть виникнути в результаті непередбачуваних обставин, зокрема ризику, пов’язаного з узятими на майбутнє зобов’язаннями.
Базою статистичного забезпечення функції контролю є статистичний аналіз рядів динаміки, відносні величини співвідношення зі стандартом та територіального порівняння. Цілям ко нтролю слугують також статистичні моделі причинно-наслідкових зв’язків. Використання цих моделей є важливою передумовою досягнення головної мети регулювання — підтримки сталих та збалансованих темпів зростання економічної системи на тлі високого рівня ефективності її функціонування та конкурентоспроможності. Інформаційно-аналітичне забезпечення організаційної складової процесу регулювання економіки ґрунтується на принципах статистичної ме тодології діагностики стану об’єктів управління, причинно-наслідкового механізму формування динаміки, прогнозування і на цій основі прийняття оптимальних управлінських рішень.
Усе викладене робить статистичне забезпечення регулювання економіки невід’ємною частиною впливу керуючої системи на процес формування необхідних умов, які спроможні забезпечити 10високі й сталі темпи економічного зростання, підвищення рівня конкурентоспроможності економіки та її орієнтації на досягнення високих соціальних стандартів.
Беручи це до уваги, а також усвідомлюючи, що регулююча роль держави реалізується стосовно як внутрішніх, так і зовнішніх факторів економічного зростання, було прийняте рішення розробити і сформувати методологічні принципи статистичного забезпечення держа вного регулювання бюджетною, монетарною, технічною, інвестиційною, інноваційною, валютно-курсовою політикою тощо. Ці аспекти розглядаються в даному та наступних розділах монографії.
Ураховуючи, що всі складові економічного зростання у даному дослідженні розглядаються з позицій співвідношення макроекономічної попиту і макроекономічної пропозиції, взаємодія між процесом ринкового регулювання та його статистичним та інформаційним з абезпеченням відображена на рис. 3.2.
Рис. 3.2. Концепція державного регулювання ринковою економікою
Загальновідомо, що будь-яке наукове дослідження внутрішньої природи того чи іншого явища, його динаміки та взаємозв’язків неможливо без широкого застосування статистичних методів аналізу, в результаті чого, власне кажучи, і мають бути розроблені обґрунтовані і адекватні управлінські рішення щодо впливу на певний об’єкт чи його структурні складові для забезпечен ня розвитку цього об’єкта.
Узагальнюючою функцією статистичного забезпечення регулювання економіки є власне статистичний аналіз — заключний етап статистичного дослідження. На цій стадії досліджуються ха
11рактерні особливості структури, зв’язки між явищами, закономірності розвитку з використанням статистичних методів. Статистичний аналіз завершується інтерпретацією здобутих результатів, формулюванням теоретичних і практичних висновків і пропозицій, у тому числі щодо управлінських рішень.
Управлінські рішення практично реалізуються у вигляді прийняття та виконання спеціальних регуляторних норм і нормативів. Економіч ний характер регуляторних норм можна досліджувати, застосовуючи різні підходи. З одного боку, регуляторні норми — це особливий виробничий, правозахисний і стабілізаційний ресурс для суб’єктів ринкових відносин. Вони є адміністративним інструментом розвитку ринкових відносин, надання їм конкурентних, відкритих і перспективних форм.
З певною часткою умовності макроекономічні регуляторні норми, що на наш у думку найбільш суттєво впливають на процес економічного зростання та конкурентоспроможності країни, можна поділити на ті, які розробляються у рамках реалізації демографічної, бюджетної, монетарної, інвестиційної, інноваційної та регуляторної політики тощо.
Ураховуючи, що питання демографічної політики певною мірою вже розглядалися у розділі 1 монографії, в наступних її частинах бу де більш детально проаналізовано проблеми, пов’язані з розробкою та реалізацією бюджетної, монетарної, інвестиційної, інноваційної та регуляторної політики.
