Для ліпшого розуміння сутності державного управління економікою необхідно розглянути його як управлінську систему, елементами якої є суб’єкт та об’єкт управління, управлінський вплив (прямий зв’язок) та зворотний зв’язок.
Ключовою ланкою в системі державного управління економі
як система спеціально уповноважених органів державного управління, що виконують функції управління в економічній сфері. Оскільки система органів державного управління економікою є невіддільною складовою загальної системи органів державного управління в Україні, в ієрархічному зрізі її структура складається з таких організаційно-правових рівнів:
— вищий рівень — представлений Президентом України та Кабінетом Міністрів України;
— центральний рівень — представлений центральними органами виконавчої влади, якими є: міністерства, державні комітети (державні служби), органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, а також деякі державні органи зі спеціальним статусом, що не входять до системи органів виконавчої влади;
— місцевий, або територіальний рівень — представлений, по-перше, місцевими органами загальної компетенції, такими як: Рада міністрів АРК, обласні, Київська і Севастопольська міські, районні державні адміністрації; по-друге, місцевими органами спеціальної (галузевої, функціональної, змішаної) компетенції, які безпосередньо підпорядковані відповідним центральним органам виконавчої влади і водночас, як правило, перебувають у підпорядкуванні місцевим державним адміністраціям.
Роль Президента України в державному управлінні економікою зумовлена його конституційними повноваженнями як глави держави щодо керівництва сферами зовнішньополітичної діяльності та національної безпеки, які досить часто стосуються питань зовнішньоекономічної діяльності, міжнародної економічної інтеграції, а також питань національної економічної безпеки.
Так, відповідно до ст. 106 Конституції Президент України представляє державу в міжнародних відносинах, веде переговори та укладає міжнародні договори України, в тому числі і з питань, що стосуються зовнішньоекономічної діяльності та міжнародної економічної інтеграції.
Як випливає з аналізу положень ст. 7 Закону України «Про основи національної безпеки України» від 19.06.2003 р., питаннями, безпосередньо пов’язаними із зовнішньоекономічною діяльністю, міжнародною економічною інтеграцією України, які можна розглядати в контексті захисту національної економічної безпеки і вирішення яких вимагає участі Президента України, можуть бути загрози національним економічним інтересам і безпеці, такі як:
— критична залежність національної економіки від кон’юнктури зовнішніх ринків;
— нераціональна структура експорту з переважно сировинним характером та низькою питомою вагою продукції з високою часткою доданої вартості;
— велика боргова залежність держави, критичні обсяги державного зовнішнього боргу;
— небезпечне для економічної незалежності України зростання частки іноземного капіталу в стратегічних галузях економіки;
— неефективність використання паливно-енергетичних ресурсів, недостатні темпи диверсифікації джерел їх постачання, що створює загрозу енергетичній безпеці держави.
Крім того, низка інших загроз, окреслених у зазначеній статті Закону України «Про основи національної безпеки України» хоча й прямо не стосується зовнішньоекономічної діяльності, втім, також перебуває в компетенції глави держави, адже безпосередньо впливає на стан національної безпеки в економічній сфері. Це, зокрема, такі загрози національним інтересам :
— критичний стан основних виробничих фондів у провідних галузях промисловості, загострення проблеми підтримання в належному технічному стані ядерних об’єктів на території України;
— недостатні темпи відтворювальних процесів та подолання структурної деформації в економіці;
— зниження інвестиційної й інноваційної активності і науково-технічного й технологічного потенціалу, скорочення досліджень на стратегічно важливих напрямах інноваційного розвитку.
Найширшим колом державно-управлінських повноважень у сфері економіки відповідно до законодавства наділений Кабінет Міністрів України (Уряд України). Повноваження Кабінету Міністрів України у сфері економіки врегульовано в розділі 6 Конституції України та Законом України «Про Кабінет Міністрів України». Так, зокрема, відповідно до ст. 116 Основного Закону Кабінет Міністрів України серед іншого: забезпечує економічну самостійність України, проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, політики у сферах праці й зайнятості населення, екологічної безпеки і природокористування; розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного розвитку України; забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об’єктами державної власності відповідно до закону; розробляє проект Закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету
України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання; організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи.
Ці та інші повноваження Уряду України в економічній сфері деталізовано в інших законах та підзаконних нормативноправових актах. Так, зокрема, організаційно-господарські повноваження Кабінету Міністрів України щодо управління об’єктами державної власності регламентовано Законом України «Про управління об’єктами державної власності» від 21.09.2006 р., повноваження щодо розроблення й реалізації загальнодержавних програм економічного розвитку деталізовані в Законі України «Про державні цільові програми» від 18.03.2004 р.
Оскільки Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, всі інші органи, що належать до цієї гілки державної влади, підпорядковані, підзвітні та підконтрольні йому. У зв’язку з цим згідно зі ст.1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Уряд України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації; спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Таким чином, Кабінет Міністрів України відіграє роль координаційного центру в системі органів виконавчої влади щодо проведення державної економічної політики.
На структурному рівні центральних органів виконавчої влади перебувають міністерства, державні комітети (державні служби) України, а також центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Правовий статус цих органів визначено Конституцією та законами України, Указом Президента «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 15.12.1999 р. № 1572/99, а також положеннями про відповідні центральні органи виконавчої влади.
Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності. Міністерство очолює Міністр, якого призначає на посаду Верховна Рада України за поданням Прем’єр-міністра (виняток становлять міністри закордонних справ та оборони — подання вносить Президент України). Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розроблення й реалізацію державної політики, спрямовує і координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання.Міністр на виконання вимог законодавства в межах наданих повноважень визначає політичні пріоритети та стратегічні напрями роботи міністерства і шляхи досягнення поставлених цілей. До міністерств, що беруть участь у формуванні й реалізації державної економічної політики, передусім належать: Міністерство економіки України, Міністерство фінансів України, Міністерство промислової політики України, Міністерство аграрної політики України, Міністерство палива та енергетики України, Міністерство вугільної промисловості України, Міністерство транспорту та зв’язку України.
На відміну від міністерств, керівники яких безпосередньо беруть участь в роботі Уряду України, голови державних комітетів до складу Уряду не входять, тому діяльність цих органів в економічній сфері спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністрів та міністрів. Державний комітет (державна служба) вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державний комітет (державну службу) очолює голова, якого призначає на посаду та звільняє з посади в установленому порядку Кабінет Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра (виняток становить Державний комітет телебачення та радіомовлення України — його керівника призначає Верховна Рада України за поданням Прем’єра). До державних комітетів, що беруть активну участь у здійсненні державного управління економікою, насамперед належать такі, як: Державний комітет України з державного матеріального резерву, Державний комітет України водного господарства, Державний комітет рибного господарства України, Державний комітет лісового господарства України, Державний комітет України із земельних ресурсів.
Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлюватися спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності та підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та розв’язання інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його Голова, якого призначає на посаду та звільняє з посади Кабінет Міністрів України. Центральними органами виконавчої влади зі спеціаль-ним статусом, що беруть участь у здійсненні державного управління економікою, зокрема, є: Державне агентство з інвестицій та інновацій, Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Державна податкова адміністрація України, Державна служба експортного контролю України, Державний комітет статистики України.
Кабінет Міністрів України у разі необхідності та в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції) у складі відповідного центрального органу виконавчої влади. Урядові органи державного управління здійснюють управління окремими підгалузями або сферами діяльності, контрольно-наглядові функції, регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних і юридичних осіб.
Місцевими органами державної виконавчої влади, насамперед є місцеві державні адміністрації — державні органи виконавчої влади в областях, районах, у районах Автономної Республіки Крим, а також у містах Києві та Севастополі. Правовий статус місцевих державних адміністрацій визначається Конституцією України (ст.ст. 118, 119), 3аконом України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 року, іншими законами, нормативно-правовими актами Президента України та Кабінету Міністрів України.
Відповідно до чинного законодавства місцева держадміністрація є місцевим органом у системі органів виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, який виконує повноваження державної виконавчої влади, зокрема, забезпечує виконання державних та регіональних програм соціально-економічного розвитку, підготовку й виконання обласних та районних бюджетів тощо. Крім того, місцеві державні адміністрації виконують делеговані їм виконавчі функції відповідних місцевих рад. Для реалізації управлінських повноважень у складі місцевих державних адміністрацій створюються управління, відділи та інші структурні підрозділи, які діють під загальним керівництвом голови місцевої державної адміністрації. Голова призначається на посаду і звільняється з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.
Поряд з органами виконавчої влади до системи органів державного управління економікою також слід віднести деякі державні органи зі спеціальним статусом, які не входять до системиорганів виконавчої влади, але виконують важливі виконавчорозпорядчі повноваження в економічній сфері. Це — передусім, Національний банк України, Антимонопольний комітет України та Фонд державного майна України.
Слід наголосити, що держава не завжди реалізує свої економічні функції безпосередньо, тобто через органи державної влади. У деяких випадках доцільніше делегувати відповідні державні виконавчо-розпорядчі повноваження недержавним структурам, наприклад, органам місцевого самоврядування. Так, зокрема, ст.ст. 27, 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. виконавчим органам сільських, селищних та міських рад державою делеговані такі повноваження: розгляд і узгодження планів підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, здійснення яких може спричинити негативні соціальні, демографічні, екологічні та інші наслідки, підготовка до них висновків і внесення пропозицій до відповідних органів; здійснення контролю за дотриманням зобов’язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності; здійснення контролю за дотриманням цін і тарифів; сприяння здійсненню інвестиційної діяльності на відповідній території. Таким чином, до кола суб’єктів державного управління економікою входять не лише державні органи, а й окремі недержавні структури.
Зміст діяльності суб’єктів державного управління становить управлінська, організаційна діяльність, здійснювана у вигляді певних управлінських заходів, прийомів, методів, спрямованих на реалізацію владних повноважень зазначених органів в економічній сфері. Ця діяльність характеризується категорією «управлінський вплив»; це — комплекс керівних команд, які через потоки прямого зв’язку надходять від суб’єкта до об’єкта управління.
Внутрішню сутність управлінського впливу, тобто його зміст, характеризують такі поняття: мета, завдання, методи і функції державного управління. Деякі з цих категорій, зокрема мету і завдання вже розглянуто в попередньому підрозділі, інші, такі як методи та функції державного управління, розглядатимуться в наступній темі.
Управлінський вплив завдяки спрямованості на суб’єкти господарської діяльності веде до бажаних для держави змін в їхній діяльності, оскільки господарська діяльність є основою виникнення господарських відносин. Таким чином, можна стверджува-ти, що об’єктом державного управління у сфері економіки в його цілісному вигляді виступають саме господарські (економічні) відносини. Система цих відносин вельми складна, що зумовлено структурними та функціональними особливостями економіки, яка має численні економічні підсистеми: галузі та сектори економіки, народногосподарські комплекси; різноманітні ринки товарів і послуг, інвестицій, цінних паперів, валюти, фондів, капіталів; соціально-економічні процеси, в тому числі економічні цикли, демографія, зайнятість, інфляція, науково-технічний прогрес, кон’юнктура ринку тощо.
У процесі діяльності суб’єктів державного управління до них надходять реакції зворотного зв’язку з об’єктами управління. Ці зворотні реакції являють собою інформаційні потоки про відповідність розвитку суспільних відносин у сфері економіки, що становлять об’єкт управління, керівним командам суб’єктів управління, а відтак, цілям і завданням держави в зазначеній сфері. Залежно від отриманої каналом зворотного зв’язку інформації, а також зміни умов, цілей і завдань управління суб’єкт управління виробляє й передає нові управлінські впливи для об’єкта управління.
Через канали прямого і зворотного зв’язку забезпечується взаємодія між керуючою і керованою підсистемами, внаслідок чого вони поєднуються в єдину систему державного управління економікою. Взаємодія між органами державного управління та суб’єктами господарювання породжує суспільні відносини державно-владного управлінського характеру. Ці відносини врегульовані нормами переважно адміністративного права. Отже, державне управління економікою — це діяльність, врегульована нормами адміністративного права. Таким чином, владно-організуючий вплив держави на суспільні відносини в сфері економіки реалізується через адміністративні правовідносини.
Вищенаведене дає підстави стверджувати, що державне управління економікою — це врегульована нормами переважно адміністративного права цілеспрямована, підзаконна діяльність уповноважених державних органів, їхніх посадових осіб та
