ПОДАТКОВОЇ ПОЛІТИКИ …Мистецтво оподаткування полягає у вмінні обскубти гуску, щоб отримати найбільшу кількість пір’я за найменшої кількості шипіння...
Міністр фінансів при дворі
Людовіка ХІV ...Податкова система має сприяти стабілізації економіки та економічному зростанню...
Р. Мардтсен Основні проблеми розділу 9.1. Форми, методи та інструменти реалізації податкової політики. 9.2. Вплив оподаткування на ефективність розподілу ресурсів. 9.3. Структура оподаткування: взаємодія податків і характер впливу. 9.4. Регуляторний вплив прямих і непрямих податків на економіку. 9.5. Пільгове оподаткування: призначення, види та особливості. 9.6. Рекомендації МВФ щодо здійснення податкової політики в умовах трансформаційної економіки. 9.7. Формування податкового механізму детінізації економіки (сфера оподаткування доходів громадян).
9.1. Форми, методи та інструменти реалізації податкової політики
Залежно від стану економіки, від цілей, які на даному етапі розвитку економіки держава вважає пріоритетними, використовуються різні форми реалізації податкової політики.
З погляду широти впливу на економічний розвиток країни розрізняють дві форми реалізації податкової політики:
1) універсальну
— її запровадження в практику господарювання стосується всіх економічних суб’єктів — платників податків;
2) селективну — її реалізація стосується:
• окремих категорій економічних суб’єктів;
• окремих секторів національного господарства;
• окремих галузей і виробництв;
• окремих територій тощо.
З погляду цільової спрямованості податкової політики можна виокремити такі форми її реалізації:
1) політику максимізації податків;
2) політику стимулювання економічного розвитку;
3) соціально орієнтовану політику (рис. 9.1).
Рис. 9.1. Форми реалізації податкової політики
Однією з форм реалізації податкової політики є політика максимізації податків. Проводячи її, держава, не особливо турбуючись про наслідки, установлює достатньо високі податкові став-
ки, скорочує податкові пільги та вводить нові податки з метою одержання від громадян якомога більшого обсягу фінансових ресурсів. Зрозуміло, що це не сприяє економічному зростанню. Тому політика максимізації податків реалізується державою, як правило, в екстраординарні моменти її розвитку. В Україні така податкова політика здійснювалася від дня введення податкової незалежності держави, з першого дня запровадження податкової системи. Економічних, соціальних і політичних передумов для реалізації політики максимізації податків на той час не існувало, тож така практика призвела до різних негативних наслідків, насамперед до масового приховування доходів від оподаткування, зростання «тіньової економіки» тощо. Іншою формою реалізації податкової політики є політика стимулювання економічного розвитку. Проводячи її, держава послаблює податковий прес на підприємців, водночас навіть скорочує свої витрати, насамперед на соціальні програми. Метою такої політики є забезпечення пріоритетного розширення капіталу, стимулювання інвестиційної активності тощо. Податкову політику, що здійснювалась наприкінці 90-х років, а також в 2000—2004 рр. в Україні, можна кваліфікувати як політику стимулювання розвитку у зв’язку із запровадженням великої кількості податкових пільг для бізнесу, створенням великих економічних зон та територій пріоритетного розвитку, технопарків та інноваційних структур з пільговим режимом оподаткування. Слід зазначити, що така політика дала певні позитивні результати (з 2000 р. нарощення темпів зростання ВВП). Але водночас вона створила умови для розростання тінізації економічних процесів (до 50 % ВВП), розширення корупції та деморалізації бізнесу, державного управління та суспільства взагалі. Тож податкові інструменти за умов низького рівня економічної та загальної культури в українському суспільстві та «ручного» управління бюджетом перетворилися в суто політичні важелі, що обслуговували певні економічні інтереси конкретних фінансово-олігархічних угруповань.
Прийняття пакета податкових змін до законів України стало важливим політичним засобом, що був застосований у 2003— 2004 рр. напередодні виборів Президента України. Насамперед це стосується скорочення ставки податку на прибуток підприємств (з 1 січня 2004 р. з 30 % до 25 %) та заміни прибуткового податку з громадян, що знімався за прогресивною шкалою оподаткування, на податок з доходів фізичних осіб, ставка якого є пропорційною (з 1 січня 2004 р. діє ставка 13 %, з 1 січня 2007 р. —15 %), а також у зв’язку з використанням і запровадженням нових підходів та методів податкового адміністрування (рис. 9.2).
Рис. 9.2. Складові податкової політики в Україні
Соціально орієнтована податкова політика за своїм економічним змістом пов’язана та реалізується в комплексі з високим рівнем забезпечення соціальних програм, які ставить за мету виконати уряд за певних умов. Така політика може мати місце лише в соціально орієнтованій економічній системі, рівень розвитку якої характеризується високими показниками соціального захисту населення.
Соціальні ініціативи КМУ, що реалізувалися прийняттям Закону «Про Державний бюджет України на 2005 рік» у новій редакції, дозволяють характеризувати Бюджет-2005 як соціальний, прийнятий на новій податковій базі (насамперед шляхом скасування податкових пільг для ВЕЗ, ТПР, технопарків тощо), формування якої має забезпечити уряд шляхом проведення радикальної податкової реформи в Україні. Отже, така політика за сприятливих умов її реалізації може стати справді соціально орієнтованою.
Методи реалізації податкової політики залежать від пріоритетів, які ставить за мету досягнути держава проведенням цієї полі-тики. У сучасній світовій практиці великого поширення набули такі методи, як:
• зміна податкового навантаження на платників податків;
• зміна способів або форм оподаткування;
• зміна сфери поширення певних податків або всієї системи оподаткування;
• уведення або відміна податкових пільг і преференцій;
• уведення диференційованої системи податкових ставок тощо.
Пріоритети податкової політики не є чимось непорушним. Вони формуються під впливом цілого переліку чинників, найважливішими з яких є економічна та соціальна ситуація в країні, розстановка соціально-політичних сил у суспільстві.
Участь держави в регулюванні економіки під час проведення податкової політики здійснюється за допомогою податкових інструментів, насамперед податкових ставок; податкової бази; структури оподаткування за видами податків (див. підрозд. 9.3); податкових пільг (див. підрозд. 9.5); податкових санкцій (штрафи, пені, неустойки).
Важливим інструментом здійснення податкової політики є податкова ставка, яка визначає відсоток податкової бази або її частини, грошова оцінка котрої є величиною податку. Змінюючи її, держава може, не трансформуючи всього масиву податкового законодавства, а лише коригуючи вставлені ставки, здійснювати податкове регулювання. Значний ефект від проведення податкової політики досягається завдяки диференціації податкових ставок: для деяких категорій платників податків; в окремих регіонах; для окремих галузей і підприємств (рис. 9.3)
| Універсальний підхідколи встановлюється універсальна ставка, єдина для всіх платників податків |
Диференційований підхід коли встановлюються кілька ставок залежно від обсягу та виду оподатковуваних операцій |
Рис. 9.3. Основні підходи до встановлення податкових ставок
Важлива роль податкових ставок як інструменту податкової політики полягає в можливості використання різних ставок податків: пропорційних, прогресивних і регресивних. Особливу роль відіграють прогресивні та регресивні ставки, за допомогою яких регулюються:
• рівень доходів різних категорій платників податків;
• формування доходів бюджетів різних рівнів (табл. 9.1).
Таблиця 9.1
ВИДИ ПОДАТКОВИХ СТАВОК
| Податкові ставки |
| тверді |
відсоткові |
| у грошовому виразі на одиницю оподаткування в натуральному обчисленні |
установлюються тільки щодо об’єкта оподаткування, який має грошовий вираз |
| фіксовані |
відносні |
пропорційні |
прогресивні |
регресивні |
| установлені в кількісному виразі або в конкретних сумах |
визначені у відношенні до встановленої державою величини |
єдині ставки, що не залежать від розміру оподаткування |
їхній розмір зростає зі зростанням обсягів об’єкта оподаткування |
їхній розмір зменшується зі зростанням обсягів об’єкта оподаткування |
Завдяки податковим ставкам забезпечуються мобільність податкового законодавства, гнучкість податкової системи, держава швидко та ефективно здійснює зміну пріоритетів, приводить податкову політику у відповідність до загальноекономічної кон’юнктури, що склалася за певних умов.
Формування податкової бази є важливим інструментом податкової політики держави, що визначається обсягом загальної величини оподатковуваного доходу в країні. Від застосування цього інструменту залежить збільшення або зменшення податкових зобов’язань різних категорій платників податків і загального обсягу податкових надходжень до бюджету. Це створює додаткової стимули або, навпаки, обмеження для розширення виробництва та інвестиційних проектів, а отже — відповідного зростання (скорочення) економічного розвитку.
Система оподаткування більшості країн зумовлює різні способи формування податкової бази, пов’язаної з амортизаційними відрахуваннями. Дозвіл на здійснення прискореної амортизації, тобто на списання вартості основного капіталу не у відповідних до фізичного зносу нормах, а в збільшеному розмірі призводить до штучного завищення витрат виробництва та, відповідно, до скорочення прибутку, що відображається на рахунках, а отже — і податкових виплат. Законодавством окремих країн дозволено списувати на амортизацію половину вартості нового устаткування. У багатьох країнах здійснено перехід до використання нерів-
номірного методу амортизаційних відрахувань: у перший рік-два списується найбільша частина вартості, а за окремими видами устаткування здійснюється одномоментне списання вартості на початку терміну служби.
Широка податкова база дає змогу забезпечити податкові надходження за відносно низьких податкових ставок. За значного звуження податкової бази необхідні значно вищі ставки для того, щоб забезпечити планові податкові надходження. У результаті цього зростає ймовірність ухилення від сплати податків.
Більша частина країн — членів ОЕСР розширила податкову базу, хоча подекуди відбувалися й обернені процеси (уведення нових вирахувань і підвищення неоподатковуваного мінімуму).
Розширення податкової бази здійснюється включенням нових форм доходу в оподатковуваний дохід (насамперед доходів від акцій і облігацій, доходів від приросту капіталу). Нині в більшості країн пенсії та допомоги тимчасово непрацездатним обкладаються прибутковим податком, допомоги безробітним включають в оподатковуваний дохід. В останні роки накреслилася тенденція в низці країн — членів ОЕСР (Австралія, Нідерланди,
Норвегія, Фінляндія) до виведення внесків працівників на соціальне страхування з податкової бази. Це пояснюється тим, що платежі з соціального страхування прирівнюються до податку і, отже, створюється можливість уникнути подвійного оподаткування.
Ще одним способом розширення податкової бази стало введення альтернативного податку (як частки валового доходу в
Канаді та США) або додаткового податку (на валовий дохід або близьку до нього величину в Данії та Норвегії). Ці податки застосовуються тільки щодо найбільш високодохідних груп населення з метою уникнення приховування ними частини доходів [35].
