АНОТАЦІЯ. Стаття присвячена питанням складання і подання розрахунків до бюджетних запитів і затвердження бюджету у судовій системі, формуванню взаємовідносин, як між учасниками бюджетного процесу, так і розпорядниками коштів у судовій владі.
За результатами дослідження запропоновано нові підходи щодо формування та розгляду бюджетних запитів в органах судової влади. Зокрема, це стосується затвердження єдиних нормативів витрат на утримання судів та органів судової влади та визначення єдиного підходу у плануванні видатків спеціального фонду виключно на потреби передбачені Законом України «Про судовий збір».
Результати дослідження можуть бути використані як у практичній діяльності фінансових служб органів судової влади, так і в правотворчій щодо удосконалення чинного законодавства, яке регулює відповідні правовідносини.
Запропоновані підходи дозволять знизити рівень впливу виконавчої влади на судову, а отже зміцнити незалежність суддів і збільшити довіру до них з боку суспільства і громадян.
КЛЮЧОВІ СЛОВА: бюджет, бюджетний запит, розпорядник бюджетних коштів, загальний фонд, спеціальний фонд, суд.
Постановка проблеми та її зв’язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Система фінансування органів судової влади є невід’ємною складовою бюджетної системи України. Основними документами, що регулюють відносини у цій сфері для судової гілки влади — є передусім Конституція України, Бюджетний кодекс України, закон про Державний бюджет на наступний рік, закони України «Про судоустрій і статус суддів» [1], «Про судовий збір» [2], інші закони, що регулюють бюджетні правовідносини, нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, рішення органів суддівського самоврядування.
УДК 336.2
Аналіз останніх досліджень і публікацій. У зв’язку з відсутністю чіткого регулювання питання складання та подання розрахунків до бюджетних запитів у судовій системі, динамічністю зміни чинного законодавства науковцями не приділено достатньої уваги.
Тому надзвичайно важливо насамперед розглянути принципи та визначення стосовно бюджету та його складових.
Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, котрим присвячується стаття. Разом з тим, проблемними залишаються питання дотримання принципу незалежності судової влади через складання та подання розрахунків до бюджетних запитів органів судової влади з дотриманням вимог Конституції України [3], законів України та Рішень Конституційного Суду України [6]. Окрім того, не вирішеним залишається питання затвердження єдиних нормативів витрат на утримання судів та органів судової влади. Також визначення єдиного підходу потребує планування видатків спеціального фонду виключно на потреби передбачені Законом України «Про судовий збір» [2].
Формулювання мети і завдання дослідження. Метою дослідження є визначення проблемних питань щодо складання і подання бюджетних запитів органами судової влади та пропозицій щодо шляхів їх вирішення.
Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів. Бюджетним кодексом дається таке визначення терміну «бюджет» — це план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду» [4].
Розподіл бюджету на загальний і спеціальний фонди, їх складові частини визначаються виключно Бюджетним кодексом та законом про Державний бюджет України.
Створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами не допускається.
Учасниками бюджетного процесу є органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та
Розпорядником бюджетних коштів вважається бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов’язань і здійснення витрат бюджету За обсягом наданих їм прав розпорядники поділяються на головних розпорядників коштів бюджету та розпорядників коштів нижчого рівня.
Головні розпорядники бюджетних коштів (далі — головні розпорядники) — бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до статті 22 Бюджетного кодексу України [4] отримують повноваження шляхом встановлення їм бюджетних призначень.
Розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня (далі — розпорядник нижчого рівня) — розпорядник, який у своїй діяльності підпорядкований відповідному головному розпоряднику та (або) діяльність якого координується через нього.
Визначившись із основними термінами перейдемо до питань пов’язаних із фінансовим забезпеченням судової влади.
Згідно з частиною першою статті 130 Конституції України [3] держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів.
У свою чергу, за своїм змістом фінансування державних органів є планомірним процесом управління централізованими і децентралізованими фондами коштів з метою забезпечення діяльності відповідних суб’єктів владних повноважень щодо реалізації ними своїх функцій. Забезпечення державного фінансування функціонування судів і діяльності суддів є однією з умов стабільності їхньої роботи, на що неодноразово у своїх рішеннях звертав увагу Конституційний Суд України [6].
Особливий порядок фінансування судів і діяльності суддів є однією з конституційних гарантій їх незалежності, закріпленої у статті 126 Конституції України, і спрямований на забезпечення належних умов для здійснення незалежного правосуддя.
Фінансування усіх судів в Україні, а також забезпечення діяльності органів суддівського самоврядування здійснюються за
обов’язками з управління бюджетними коштами). Для здійснення програм і заходів визначених у законі про державний бюджет, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За приписами ст. 1, 2 Закону України «Про джерела фінансування органів державної влади» [5] органи державної влади здійснюють свою діяльність виключно за рахунок бюджетного фінансування в межах, передбачених законом про Державний бюджет України на відповідний рік, а кошти на їх фінансування, у тому числі на фінансове забезпечення діяльності судів України, передбачаються у Державному бюджеті України окремим рядком.
Централізований порядок фінансування судових органів з Державного бюджету України в обсягах, які мають забезпечувати належні економічні умови для повного і незалежного здійснення правосуддя, фінансування потреб судів спрямований на гарантування судової діяльності на основі принципів і приписів Конституції України.
Окреме фінансування кожного суду загальної юрисдикції та Конституційного Суду України забезпечує умови для конституційних гарантій їх самостійності та незалежності суддів при здійсненні правосуддя, оскільки унеможливлює негативний вплив на них через механізми виділення та розподілення належних їм відповідно до закону коштів Державного бюджету України. Суди всіх юрисдикцій і рівнів є юридичними особами публічного права, а тому мають достатні правові підстави самостійно розпоряджатися цими коштами.
Закріплені Конституцією та законами України гарантії незалежності суддів як необхідні умови здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом мають бути реально забезпечені (Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 19-рп/2004) [6].
Належне функціонування судів залежить, зокрема, від обсягів фінансування та вчасного виділення коштів, на чому неодноразово наголошувалося у міжнародних актах.
Виходячи із системного аналізу положень Конституції України, законів України, міжнародних актів стосовно предмета конституційних подань, Конституційний Суд України дійшов висновку, що у законі про Державний бюджет України на відповідний рік мають бути передбачені окремими рядками щорічні видатки на утримання кожного суду всіх юрисдикцій і рівнів.
рахунок коштів Державного бюджету України, який щорічно має затверджуватися парламентом виключно у формі закону. Окрім того, відповідно до статті 142 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» [1] фінансування всіх судів в Україні здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності судів здійснюють:
Конституційний Суд України, Верховний Суд України, вищі спеціалізовані суди — щодо фінансового забезпечення діяльності цих органів;
Державна судова адміністрація України — щодо фінансового забезпечення діяльності всіх інших судів загальної юрисдикції, діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, органів суддівського самоврядування, Національної школи суддів України та Державної судової адміністрації.
Організаційне забезпечення діяльності органів судової влади у межах повноважень, установлених законом, здійснює Державна судова адміністрація України.
Так, зокрема Верховний Суд України, вищі спеціалізовані суди та Державна судова адміністрація України, як орган в системі судової влади, здійснюють функції головних розпорядників коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності 767 судів загальної юрисдикції (в яких працюють 9071 суддя, 32265 працівників апаратів судів), Державної судової адміністрації України і її територіальних управлінь (695 працівників), Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (252 працівники з них, 11 членів комісії, 33 дисциплінарні інспектори та 208 працівників секретаріату комісії), Національної школи суддів України (165 працівників) у межах повноважень, визначених Законом України «Про судоустрій і статус суддів».
Схема формування бюджету судової влади виглядає таким чином (рис. 1):
Проект закону про Державний бюджет України розробляє Кабінет Міністрів України.
Міністерство фінансів України спільно з іншими центральними органами виконавчої влади розробляє проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період і до 20 березня року, що передує плановому, подає його на розгляд до Кабінету Міністрів України.
ВерховнаРадаУкраїни (приймаєзаконпроДержавнийбюджетУкраїнинанаступнийрік)
Діючасистемаформуваннябюджетусудовоївлади
Вищий спеціалізованийсуд
України зрозглядуцивільнихі кримінальнихсправ
Апеляційнісуди областей, м.Києвата
Севастополя,
АпеляційнийсудАРК
Місцеві загальнісуди
Вищий адміністративний судУкраїни
Вищий господарськийсуд
України
Місцевігосподарські суди
Апеляційні господарськісуди
Місцеві адміністративнісуди
Апеляційні адміністративнісуди
КабінетМіністрівУкраїни (схвалюєпроектзаконупроДержавнийбюджетУкраїнинанаступнийрік)
МіністерствофінансівУкраїни (формуєДержавнийбюджетУкраїнинапідставібюджетнихзапитівг.р.б.к.)
ВерховнийСудУкраїни
ДСАУкраїни (перевіряєправильністьта обґрунтованістьнаданої інформації, готуєзведений бюджетнийзапит)
Головнірозпорядникибюджетнихкоштівусудовійвладі (подаютьбюджетнізапити)
Конституційний
Суд
України
Територіальніуправління
Державноїсудовоїадміністрації
України
Розпорядникибюджетнихкоштівнижчогорівня (надаютьпроектибюджетнихзапитівдоДСАУкраїни)
ВККСУ
Рис. 1. Схема формування бюджету судової влади
Кабінет Міністрів України не пізніше 1 квітня року, що передує плановому, розглядає та схвалює проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період і у триденний строк подає до Верховної Ради України, яка його розглядає за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом Верховної Ради України.
Для підготовки проекту Державного бюджету України Міністерство фінансів України розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів у терміни, визначені Міністерством фінансів України. Інструкції з підготовки бюджетних запитів можуть запроваджувати організаційні, фінансові та інші обмеження, яких зобов’язані дотримуватися усі розпорядники бюджетних коштів у процесі підготовки бюджетних запитів. Мінфін, доводять до головних розпорядників відомості про граничні обсяги видатків бюджету та надання кредитів з бюджету загального фонду проекту відповідного бюджету на наступний рік, що є підставою для складання проектів кошторисів.Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України відповідно до вимог інструкції з підготовки бюджетних запитів, з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних програм, а також висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, у терміни та порядку, встановлені Міністерством фінансів України.
Відповідно до вказаного, апеляційними судами, місцевими господарськими та адміністративними судами, територіальними управліннями Державної судової адміністрації (щодо місцевих судів), Вищою кваліфікаційною комісією України складаються проекти кошторисів (бюджетні запити) на наступний рік і подаються до Державної судової адміністрації України.
З метою підготовки та складання кошторису судів використовуються різні показники та статистичні дані.
Весь зазначений процес можна розділити на три основні стадії:
— підготовка загальної інформації про суд;
— відображення статистичних даних щодо розгляду справ судом;
— проект кошторису суду на рік.
При цьому, доцільним видається затвердження єдиних нормативів витрат на утримання суду головними розпорядниками або Радою суддів України виходячи з фактичних витрат на розгляд однієї справи. Зазначене дозволить уніфікувати підходи до формування бюджетного запиту та здійснити правильне його планування.
Проект кошторису суду затверджуються начальником територіального управління Державної судової адміністрації України для місцевих судів та головами судів для апеляційних, спеціалізованих місцевих і апеляційних спеціалізованих. Після цього проект бюджетного запиту направляється на адресу Державної судової адміністрації України.
Після перевірки правильності та обґрунтованості наданої інформації ДСА України формує загальний бюджетний запит та подає його до Міністерства фінансів України.
Міністерство фінансів України на будь-якому етапі складання і розгляду проекту Державного бюджету України проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, Міністр фінансів України приймає рішення про
При цьому, слід зазначити, що на даному етапі Міністерством фінансів України не рідко самостійно здійснюється коригування сум і не відображення їх у повному обсязі в проекті Державного бюджету України та планування покриття видатків загального фонду (оплата праці суддів, працівників апаратів судів тощо) за рахунок спеціального фонду (судового збору), що призводить у підсумку до недофінансування судової влади до 55–65 %.
На основі аналізу бюджетних запитів, що подаються відповідно до статті 35 цього Кодексу, Міністерство фінансів України готує проект закону про Державний бюджет України.
Міністерство фінансів України під час підготовки проекту Державного бюджету України розглядає та вживає заходів для усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів. Якщо узгодження не досягнуто, Міністерство фінансів України додає свій висновок з неузгоджених питань до зазначеного проекту, який подається Кабінету Міністрів України.
Міністерство фінансів України подає Кабінету Міністрів України для розгляду проект закону про Державний бюджет України та вносить пропозиції щодо термінів і порядку розгляду цього проекту в Кабінеті Міністрів України.
Розгляд і затвердження Державного бюджету України відбувається у Верховній Раді України за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом Верховної Ради України.
Зважаючи на таку ситуацію, нами пропонується ряд змін до деяких законодавчих актів України (щодо фінансування судової влади).
Так зокрема, пропонується внести зміни до Законів України «Про судоустрій і статус суддів», «Про судовий збір» Бюджетного кодексу України, Регламенту Верховної Ради України.
Зокрема, до повноважень Ради суддів України повинно бути віднесено повноваження щодо затвердження єдиних нормативів витрат щодо розгляду судами справ.
Стаття 142 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» [1] має доповнитися двома абзацами, а саме: зменшення розміру фінансування судів на наступний рік не більше, ніж на 5 відсотків, може здійснюватися тільки за згодою Ради суддів України, більше, ніж на 5 відсотків — тільки за згодою З’їзду суддів України.
включення бюджетного запиту до проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України.
Головні розпорядники коштів Державного бюджету України стосовно фінансового забезпечення діяльності судів (Конституційний Суд України, Верховний Суд України, вищі спеціалізовані суди, Державна судова адміністрація України) подають бюджетні запити до Комітету Верховної Ради України, до компетенції якого належать питання бюджету, а їх копії — до Міністерства фінансів України для надання відповідних висновків. Міністерство фінансів України у разі незгоди, вважаючи такі запити не обґрунтованими чи такими, що не можуть бути задоволені, подає на розгляд Кабінету Міністрів України аргументовані висновки із зазначенням причин, які перешкоджають задоволенню цих запитів, та пропозиції щодо шляхів усунення розбіжностей.
Регламент Верховної Ради України повинен бути доповнений пунктом, який регулює обговорені питання стосовно фінансування судів та інших органів і установ судової системи. Так, у обговоренні обов’язково беруть участь представники Ради суддів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів, Державної судової адміністрації України.
Таким чином, система формування бюджету судової влади буде такою (рис. 2).
ВерховнаРадаУкраїни (приймаєзаконпроДержавнийбюджетУкраїнинанаступнийрік)
Запропонованасистемаформуваннябюджетусудовоївлади
Вищий спеціалізованийсуд
України зрозглядуцивільнихі кримінальнихсправ
Апеляційнісуди областей, м.Києвата
Севастополя,
АпеляційнийсудАРК
Місцеві загальнісуди
Вищий адміністративний судУкраїни
Вищий господарськийсуд
України
Місцевігосподарські суди
Апеляційні господарськісуди
Місцеві адміністративнісуди
Апеляційні адміністративнісуди
КабінетМіністрівУкраїни (висновокпроможливість незадоволеннябюджетнихзапитів, тапропозиції щодошляхівусуненнярозбіжностей)
МіністерствофінансівУкраїни (готуєаргументованівисновки напідставібюджетнихзапитівг.р.б.к.)
ВерховнийСудУкраїни
ДСАУкраїни (перевіряєправильністьта обґрунтованістьнаданої інформації, готуєзведений бюджетнийзапит)
Головнірозпорядникибюджетнихкоштівусудовійвладі (подаютьбюджетнізапитидоКомітетуВРУ, акопіїдоМФУкраїни)
Конституційний
Суд
України
Територіальніуправління
Державноїсудовоїадміністрації
України
Розпорядникибюджетнихкоштівнижчогорівня (надаютьпроектибюджетнихзапитівдоДСАУкраїни)
ВККСУ
КомітетВерховноїРадиУкраїни зпитаннябюджету (вивчаєпропозиціїбюджетнихзапитіворганівсудовоївлади івключаєїхупроектзаконупроДержавнийбюджетУкраїни нанаступнийрік)
Рис. 2. Запропонована система формування бюджету судової владиУ Закон України «Про судовий збір» [2] пропонуємо зміни, відповідно до яких «кошти судового збору спрямовуються на забезпечення здійснення правосуддя, в тому числі забезпечення діяльності органів у системі судової влади, зміцнення матеріальнотехнічної бази судів, включаючи створення та забезпечення функціонування Єдиної судової інформаційної системи, веб-порталу судової влади, комп’ютерних локальних мереж, сучасних систем фіксування судового процесу, придбання та обслуговування комп’ютерної і копіювально-розмножувальної техніки, впровадження електронного цифрового підпису, крім витрат на суддівську винагороду суддям та оплату праці працівників апарату суду».
Такі ж засади вирішення даного питання також запропоновані і Рахунковою палатою України та висловлені у листі до Кабінету Міністрів України від 23 січня 2012 року № 02-132 за результатами аудиту Державної судової адміністрації України.
Висновки і перспективи подальших досліджень у даному напрямку. Запропонований підхід дозволить у повній мірі вирішити:
— питання дотримання принципу незалежності судової влади через складання та подання розрахунків до бюджетних запитів органів судової влади з дотриманням вимог Конституції України, законів України та Рішень Конституційного Суду України;
— затвердження єдиних нормативів витрат на утримання судів та органів судової влади;
— проблему визначення єдиного підходу у плануванні видатків спеціального фонду виключно на потреби передбачені Законом України «Про судовий збір».
Окрім того, перспективними можуть бути дослідження щодо формування бюджетних запитів у судовій системі розпорядниками коштів нижчого рівня.
Бібліографічний список
1. Про судоустрій і статус суддів : Закон України [прийнятий 7 липня 2010 р. ; за станом на 04. 08.2010]. — К. : ПАЛИВОДА А. В., 2010. — 172 с.
2. Про судовий збір: закон України від 08 липня 2011 р. №3674-VI. [Електронний ресурс] — Режим доступу : www.zakon.rada.gov.ua
3. Конституція України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР // Відомості Верховної Ради України (ВВР). — 1996. — № 30. — 141 с. (остання редакція від 20.04.2010).
4. Бюджетний кодекс України : за станом на 8 липня 2010 р. / Верховна Рада України. — Офіц. вид. — К. : Парлам. вид-во, 2010. — (Бібліотека офіційних видань).
5. Про джерела фінансування органів державної влади: закон України від 30 червня 1999 року № 783-XIV. [Електронний ресурс] — Режим доступу : www.zakon.rada.gov.ua
6. Рішення Конституційного суду України від 1 грудня 2004 року № 19-рп/2004. [Електронний ресурс] — Режим доступу : http://www.ccu.gov.ua
7. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо фінансування судової влади): проект Закону України. [Електронний ресурс] — Режим доступу : www.zakon.rada.gov.ua References
1. Pro sudoustriy i status suddiv: Zakon Ukrainy pryynyatyy 7 lypnya 2010 r.; za stanom na 04. 08.2010 [On the judiciary and status of judges: Law of Ukraine] // K.: PALYVODA, A. V. (2010). — 172 p. [In Ukrainian]
2. Pro sudovyy zbir: zakon Ukrainy vid 08 lypnya 2011 r; #3674-VI [On court fees: Law of Ukraine]. [Elektronnyi resurs]. — Rezhym dostupu do materialiv: www.zakon.rada.gov.ua [In Ukrainian]
3. Konstytutsiya Ukrainy vid 28.06.1996 # 254k/96-VR [Constitution of Ukraine] // Vidomosti Verkhovnoyi Rady Ukrainy (VVR).
— 1996. — № 30. — 141 p. (ostannya redaktsiya vid 20.04.2010). [In Ukrainian]
4. Byudzhetnyy kodeks Ukrainy: za stanom na 8 lypnya 2010 r. [Budget code of Ukraine] / Verkhovna Rada Ukrainy. — Ofits. vyd. — K.: Parlam. vyd-vo (2010). — (Biblioteka ofitsiynykh vydan). [In Ukrainian]
5. Pro dzherela finansuvannya orhaniv derzhavnoyi vlady: zakon Ukrainy vid 30 chervnya 1999 roku # 783-XIV [About sources of financing of public authorities: Law of Ukraine]. [Elektronnyi resurs]. — Rezhym dostupu do materialiv: www.zakon.rada.gov.ua [In Ukrainian]
6. Rishennya Konstytutsiynoho sudu Ukrainy vid 1 hrudnya 2004 roku # 19-rp/2004 [Decision of the Constitutional Court of Ukraine]. [Elektronnyi resurs].
— Rezhym dostupu do materialiv: http://www.ccu.gov.ua [In Ukrainian]
7. Pro vnesennya zmin do deyakykh zakonodavchykh aktiv Ukrainy (shchodo finansuvannya sudovoyi vlady): proekt Zakonu Ukrainy [On amendments to certain legislative acts of Ukraine (on financing judiciary): project of Law of Ukraine]. [Elektronnyi resurs]. — Rezhym dostupu do materialiv: www.zakon.rada.gov.ua [In Ukrainian] Стаття надійшла до редакції 28 квітня 2014 р. УДК 336.2
Кощинец Марианна Игоревна, аспирант кафедры прикладной экономики экономического факультета Прикарпатского национального университета имени Василия Стефаника (Украина, 76018, г. Івано-Франковск, ул. Шевченко, 57) E-mail: [email protected]
