1.5. ПОЛІТИЧНИЙ СОЮЗ

1.5.1. Передумови та напрями створення Політичного Союзу

1.5.1.1. Західноєвропейський Союз

1.5.2. Конституційний процес у ЄС

1.5.3. Майбутнє Політичного Союзу

1.5.4. Основні напрями інтеграції політичних систем

Питання для самоконтролю 

Основна література

Додаткова література

1.5.1. Передумови та напрями створення Політичного Союзу

В умовах посилення глобалізації світового господарства, створення спільних економічних та оборонних систем конче важливим для Європейського Союзу виявилася необхідність координації політичних рішень, яку чимало науковців та практиків розглядало крізь призму створення нового союзу — політичного, який був би закономірним результатом поглиблення європейської інтеграції, її найвищим рівнем. Не зважаючи на відносну зрозумілість визначення терміна «політичний союз», стратегія та тактика його побудови, на думку багатьох урядів, виявилися різними, так само, як і наповнення всього цього конкретним змістом.

Початком створення Політичного Союзу можна вважати середину 90х років, хоча ідеї необхідності такого утворення висловлювалися вже відразу після підписання Римського (1957) договору. Десмон Дайнен (2006) зазначає, що початком політичних (він також вживає термін «конституційних») змін слід вважати 1994 рік, коли відразу після ратифікації Маастрихтського договору в Європейському Союзі прийшло розуміння того, що, не зважаючи на всю складність його ухвалення, він не розв’язав головної проблеми — політичної інституалізації, без якої неможливий процес подальшого згуртування ЄС.

Політична реформа, що обговорювалась упродовж 1994—1997 років, торкалася насамперед організаційних питань, зокрема вагомості голосів у Раді ЄС, можливого розширення ЄС, складу і повноважень Європейської Комісії, кількості та розподілу місць у Європарламенті. Найбільше суперечок викликала позиція великих і маленьких країн ЄС, а також вага кожної з країн у прийнятті певних рішень, адже принципи, що закладалися в основу квотування голосів, могли бути різними (приміром, залежно від частки ВВП, внесків до консолідованого бюджету, чисельності населення, кількісного представництва в тих чи в інших структурах тощо).

Значною мірою подолати ці суперечності повинен був би Амстердамський договір (1997). Підготовка до його підписання розпочалася одразу після ратифікації Маастрихтського договору і включало створення так званого Мозкового центру (1995), який мав би підготувати спільні рішення відносно політичної реформи. Діяльність цього Центру та численні конференції, що ним проводилися в той період, дозволили виокремити три головні напрями політичного реформування:

• посилення ваги ЄС на міжнародній арені через чітку координацію спільної зовнішньої та безпекової політики;

• наближення Євросоюзу до громадян через розробку та запровадження нових політик, зокрема захисту прав людини, внутрішньої безпеки, зайнятості та охорони довкілля;

• поліпшення ефективності діяльності і відповідальності інституцій ЄС.

Основні побоювання країнучасниць нерідко зводилися до того, що тісніша політична співпраця Німеччини та Франції могла створити нову схему франконімецької політичної інтеграції поза межами ЄС. Не менше заперечень викликала також модель двоярусної Європи «a la carte», яка, з одного боку, пропонувала варіант «обирай, що хочеш», з другого — передбачала «нерівність» між країнамичленами, а відтак вела до формування «політичних клубів», що загрожувало цілісності Євросоюзу.

Упродовж 90х років одна за одною проходили науковопрактичні слухання, на яких доволі жваво обговорювалися проблеми майбутнього ЄС, питання, що виносилися на ці дебати, включали фактично всі політичні категорії, починаючи від фундаментального принципу субсидіарності, гнучкості, прозорості та відкритості і закінчуючи інституційними змінами. Найважливішими, на думку Д. Дайнена (2006), були такі спільні компроміси:

• внесення до Амстердамського договору базових принципів угруповання — субсидіарності і гнучкості;

• ухвалення протоколу про роль національних парламентів, що дозволяло надсилати до Євроструктур, зокрема ЄК та ЄП коментарі щодо законів, які обговорювалися;

• закріплення права кожної приватної чи юридичної особи щодо доступу до всіх документів ЄС;

• запровадження спеціального пункту про покарання державчленів у разі постійного порушення принципів ЄС аж до тимчасового зупинення деяких їх прав.

Праця над подальшою політичною реформою розпочалась одразу після непростої ратифікації Амстердамського договору. Міжурядова конференція ЄС (2000) мала на меті обговорення дальших змін у базовій угоді. Найбільше питань на цьому, найдовшому в історії ЄС, саміті (м. Ніцца, Франція) викликала проблема перерозподілу голосів у Раді ЄС та в ЄК. Законодавча пропозиція відтепер ухвалювалася кваліфікованою більшістю голосів (72 %), розширювався граничний розмір Європарламенту. Водночас, численні компроміси, які закладалися до Ніццького договору (Бельгія погоджувалася на більшу частку голосів Нідерландів у Раді ЄС в обмін на те, що всі її засідання відтепер будуть проводитися тільки в Брюсселі, Німеччина погодилася з тим що її частка в Раді буде такою самою, як і Франції, проте за рахунок запровадження так званого демографічного критерію вагомість першої в голосуванні суттєво зростала) могли призвести до втрати суті цього документа.

Ніццька угода доволі складно ратифікувалася насамперед через позицію Ірландії, адже на своєму першому референдумі у червні 2001 року 64 % тих, хто брав участь у голосуванні, висловили незгоду з його основними положеннями, і лише другий референдум, що проходив у жовтні 2002 року за активнішої позиції електорату, дозволив ухвалити цей документ, який урештірешт відкрив «двері» Євросоюзу для розширення. Тим не менше, з позиції більшості учасників голосування, система квотування місць у євроструктурах, проведення виборів до Європарламенту і суть «кваліфікованої більшості» залишалися доволі складними і незрозумілими, що, як уважають сучасні дослідники, стало причиною багатьох інших негараздів у створенні Політичного Союзу.

У цілому, ретельно описуючи напрями політичної інтеграції ЄС упродовж останніх п’ятнадцяти років, чимало дослідників ідентифікують його з маятником, розуміючи його рух од національних інтересів до наднаціональних і навпаки (Г. Волес, 2004; H. Wallace, W. Wallace, 1996). Трьома основними причинами, що підштовхували європейців до політичних змін у ЄС, виступають:

• глобалізація, яка передбачає необхідність узгодження між країнамилідерами інтеграційного угруповання виважених і послідовних дій;

• специфіка західноєвропейської моделі розвитку, яка включає так звану європеїзацію, що веде до створення єдиного економічного та політичного простору;

• неспроможність держав самотужки протистояти викликам часу та з вигодою для себе розв’язувати світові проблеми.

Названі чинники незмінно ведуть до нагромадження тиску в напрямі міждержавного (Г. Волес вживає також термін транскордонного) співробітництва у селективних політичних сферах, зокрема у геополітиці, соціальноекономічному регулюванні та політичному символізмі. Саме це і закладає передумови формування маятника, в основі якого лежать два дуалістичні процеси — інтеграція та дезінтеграція. У разі відхилення «політичного маятника» в бік інтеграції (тобто за умови домінування європейськи орієнтованих рішень) відбувається реалізація ідентичної національної політики, формування спільних ідей, створення елементів загальноєвропейського державного механізму. А якщо переважатимуть прямо протилежні, тобто дезінтеграційні тенденції, то відбуватимуться дії, що міститимуть національно орієнтовані рішення (наслідком чого може бути неузгоджена національна політика, розмаїття важковтілюваних ідей, а відтак неможливість їх реалізації.

Незважаючи на доволі велику дискутивність поняття «політичний союз» та відповідне «розгойдування маятника», чимало європейських науковців вважає основним завданням його створення інституційну реформу, основними напрямами якої могли б стати, на думку Н. Мусиса (2005), такі:

• конвергенція правової бази (спільний простір свободи, безпеки, справедливості, співпраця у сфері юстиції, внутрішніх справ, боротьба з тероризмом, ставлення до громадян третіх країн);

• реалізація спільної зовнішньої та безпекової політики (формування спільних цілей і засобів, вироблення спільних стратегій, координування діяльності у міжнародних організаціях, створення відповідної інституційної структури).

Як буде показано далі, існують й інші напрями реалізації спільних політик, які не обов’язково при цьому можуть мати секторальний чи горизонтальний характер.

Першим прикладом Політичного Союзу (можна говорити також про початковий етап його створення) можна вважати Західноєвропейський Союз.

1.5.1.1. Західноєвропейський Союз

Західноєвропейський Союз (Western European Union) був створений 1948 року з метою координації співпраці європейських держав у оборонній та безпековій галузі. 6 травня 1955 року він здобув статус військовополітичного об’єднання, яке передбачало автоматичне залучення збройних сил усіх державчленів у разі агресії проти однієї з них третьої країни. Станом на цей час до складу Союзу входять 28 країн, які, тим не менше, мають досить різний статус:

• дійсні члени;
• асоційовані члени;
• спостерігачі;
• асоційовані партнери.

До першої групи належать десять держав: Бельгія, Франція, Німеччина, Греція, Італія , Люксембург, Нідерланди , Португалія, Іспанія, Велика Британія. Асоційованими членами є Чехія, Угорщина, Ісландія, Норвегія, Польща, Туреччина . До числа спостерігачів відносять Австрію, Данію, Фінляндію, Ірландію, Швецію.

Асоційованими партнерами є Болгарія, Естонія, Латвія, Литва, Румунія, Словаччина, Словенія.

Незважаючи на таку доволі строкату структуру, Західноєвропейський Союз (ЗЄС) є цілком дієвою організацією, яка не лише не суперечить програмним цілям НАТО чи ЄС, а й дозволяє створити в Європі дієву систему захисту та безпеки, що охоплює низку країн з «нейтральним статусом».

Попри те, що ЗЄС має більше ніж 60річну історію, тим не менше, основні реформаторські дії розпочалися в ньому у 80— 90х роках ХХ ст. Серед них варто назвати насамперед Римську декларацію, яку підписали міністри оборони країнучасниць 26— 27 жовтня 1984 р. Саме вона передбачала чітку ідентифікацію терміна «Європейська безпека», градуалістську гармонізацію національних безпекових політик, утилізацію застарілої зброї тощо.

1987 року міністри оборони ЗЄС схвалили ще один доволі важливий документ — «Гаазьку Платформу європейських безпекових інтересів»), у якій було визначено умови та критерії європейської безпеки. 10 грудня 1991 року в Маастрихті керівники оборонних відомств висловилися досить чітко: «ЗЄС повинен розвиватися як оборонний компонент Європейського Союзу, що означає посилення Європейського стовпа Атлантичного Альянсу».

Утім , найбільше значення для зближення цілей і завдань ЄС та ЗЄС мала так звана Петерсберзька декларація (Petersberg Declaration), оприлюднена в червні 1992 року на засіданні міністрів оборони в Бонні у готелі «Петерсберг» (звідси й така назва). Трохи пізніше в Амстердамський договір було внесено основні пункти цієї декларації, які дістали назву «Петерсберзькі завдання» (Petersberg tasks), а стаття 17 означеної угоди чітко визначила, що ці завдання є невід’ємною частиною спільної оборонної та безпекової політики. Міністри досягли згоди щодо проведення спільних гуманітарних і рятувальних операцій, заходів з підтримки миру, застосування різних видів збройних сил для врегулювання кризових ситуацій, проведення спільних миротворчих операцій.

На численних наступних самітах значної уваги було приділено підвищенню ефективності військового потенціалу, зокрема на засіданні Європейської Ради в Гельсінкі (10—11 грудня 1999 р.) було визначено мету — формування автономних структур для ухвалення рішень тоді, коли НАТО не братиме участь у проведенні військових операцій. Разом з іншими напрямами це передбачало, що Союз має бути здатним мобілізувати збройні сили у кількості 60 тис. осіб (Н. Мусис, 2005) протягом 60 днів. У «Головній меті2010» цей термін повного розгортання скорочувався до 10 днів.

Кінець ХХ — поч. ХХІ ст. для ЗЄС можна назвати диверсифікованим етапом інституалізації, упродовж якого було створено цілу низку нових структур, зокрема Євровійсько (1992 — засновано, у 2001 році реформовано у сили «швидкого реагування», що є у розпорядженні ЄС та НАТО), Постійний та безпековий комітети (2001), Військовий комітет (2001), механізм «Афіна» (2004) з відповідними юридичними повноваженнями щодо фінансування цілої низки оборонних заходів, Європейську оборонну агенцію (2004) тощо. Загальні витрати , які несуть деякі країни ЄС, НАТО та ЗЄС задля підтримки миру та власної безпеки, яскраво відображає табл. 1.5.1.