Posibniki.com.ua Право Державна служба 11.Основні концепції бюрократії та сучасні тенденції розвитку державної служби


< Попередня  Змiст  Наступна >

11.Основні концепції бюрократії та сучасні тенденції розвитку державної служби


Державна служба є і у майбутньому залишиться одним з головних інститутів держави.

90У будь-якому сучасному суспільстві апарат державного управління практично цілком побудований на бюрократичних принципах.

Важко уявити сучасну державу без розвинутої системи бюрократії. Так звану раціональну демократію справедливо відносять до найбільш важливих соціальних винаходів людської цивілізації.

Розглянемо, що саме являє собою поняття «бюрократія». Бюрократія — від французького bureaucratіe, буквально — панування канцелярії або від bureau — бюро, канце лярія і грецького ?????? — влада, тобто вищі урядовці, службовці середніх ланок державного апарату, чиновники. Специфічні особливості роботи органів влади (бюрократії) багато в чому об’єктивні — розростання й ускладнення функцій (звідси і розширення кадрів управління й контролю), володіння технікою адміністративної роботи, володіння інформацією і документацією, можливість готувати, складати та інтерпретувати державні рішення і акти, листуватися з населенням, відповідати на його запити.

Поняття «бюрократія» вживається в таких значеннях:

• соціальний організм, результат соціальних антагонізмів, суперечностей, конфліктів і матеріалізація як організаційноуправлінського, так і політичного відчуження;

• система управління, що здійснюється за допомогою відокремленого від суспільства апарату влади, який стоїть над суспільством, має специфічні ф ункції і привілеї;

• прошарок людей, пов’язаних із цією системою.

Бюрократія органічно пов’язана з економічними відносинами, політичними структурами та ідеологічними формами свідомості на будь-якому етапі суспільного розвитку. Система понять «бюрократичні відносини» — «державний (політичний) формалізм» — «політичний розум» дає змогу охарактеризувати соціальну природу бюрократії в її цілісності й різноманітності.

Аналіз бюр ократії не зводиться до емпіричного описання управлінської, політичної та ідеологічної сфер суспільства і не є розділом теорії і практики державного права..

Бюрократичні відносини зумовлені соціально та економічно, вони не залежать від інтересів, свідомості й волі індивідів і є формою виявлення антагонізмів, суперечностей і конфліктів між державою і суспільством, владою і г ромадянами.

91Існування даних суперечностей у державній системі досліджують раціональні, нігілістські, «азіатська» і сучасна концепції бюрократії.

Раціональні концепції бюрократії. На початку XX ст. видатний німецький соціолог М. Вебер розробив концепцію бюрократії як основної організації сучасного типу, що прийшла на зміну організації традиційної і патримоніальної (патріархальної). Бюрократична організація прийшла на зміну системі патріархату, середньовічній адміністрації, за якої звичайній пересічній л юдині без грошей і зв’язків домогтися справедливості було практично неможливо. Виникнення бюрократичної структури, згідно з теорією М. Вебера, пов’язано з проявами приватногосподарської діяльності, з необхідністю існування посередника між виробниками і засобами виробництва.

В ідеалі бюрократії притаманні ведення технічних справ компетентними і безпристрасними виконавцями відповідно до закону і пр оцедури, упорядковане діловодство, незалежність від суб’єктивних впливів. Словом, в умовах організації сучасного типу існує держава загальнообов’язкових регламентованих процедур, виконання яких не залежить від того, хто саме і стосовно кого їх виконує. Усі рівні перед єдиним порядком.

Уніфікація стає гарантією проти недоліків конкретних людей і можливих зловживань. Тако ю є концепція раціональної бюрократії за М. Вебером.

Основні характеристики бюрократії, сформульовані М.

Вебером, такі: а) компетентність кожного бюрократичного рівня чітко регламентована, тобто зафіксована нормативно; б) ієрархія організації бюрократичної структури засновується на твердо встановлених принципах посадової субординації; в) уся формальна внутрішня організаційна діяльність (поширення інформації, прийняття рішень, підготовка наказів і директ ив тощо) здійснюється у формі письмових документів, що підлягають подальшому збереженню; г) усі посадові особи повинні бути гарними фахівцям у сфері адміністрування, тобто бути компетентними не тільки у сфері своїх професійних посадових обов’язків (наприклад, обов’язків юриста, економіста, інженера, військового), а також і в галузі норм, правил і процедур діяльності бюрократичної ор ганізації в цілому (бюрократичній діяльності).

При цьому основний «організаційний імператив» бюрократичної структури такий: кожна організація повинна

92спочатку задовольнити власні потреби, перш ніж почне задовольняти потреби, для задоволення яких вона створена.

В іншому випадку М. Вебер визначає бюрократію як організацію з пірамідною структурою влади, що використовує силу дії універсальних і безособових правил, щоб підтримати цю структуру, яка приділяє головну увагу недискреційним аспектам управління.

Зрозуміло, М. Вебер не прагнув у св оїх визначеннях перелічити всі риси бюрократії як соціального явища. Будучи, крім усього іншого, і найбільшим методологом науки, він прекрасно розумів ілюзорність будь-якої претензії на універсальність визначень і вів аналіз на рівні так званих ідеальних типів (веберське розуміння), виділяв інваріантні, тобто незмінні, стійкі і головні ознаки бюрократії. Утім, її домінанту він зафікс ував гранично чітко: бюрократична організація

— найраціональніший інституціональний пристрій для вирішення складних завдань управління в сучасному суспільстві; основа її раціональності полягає в знеособленості її функціонування, що дає гарантії від свавілля конкретних виконавців.

Водночас життєво необхідно, щоб бюрократія залишалася інструментом державної влади, а не перетворювалася в панівну силу, як це було в СРСР і багат ьох державах соціалістичного табору (за М. Вебером — «монократичну бюрократію»).

В американській адміністративній науці ту саму парадигму розвивав наприкінці XІX ст. майбутній президент США В. Вільсон (його головна праця з цієї проблематики — «Вивчення адміністрації»).

Основними посилками теорії В. Вільсона є: а) наявність єдиного керівного центру в будь-якій сис темі управління як необхідна передумова її ефективності і відповідальності; б) структурна подібність усіх сучасних урядів; в) відокремлення управління від політики; г) професіоналізм службовців; д) організаційна ієрархія як умова фінансової та адміністративної ефективності; е) наявність гарної адміністрації як необхідна умова модернізації людської цивілізації і досягнення благополуччя.

Як бачимо, М. Вебер і В. Вільсон, йдучи з різних бо ків, сформували по суті аналогічні концепції. Адже, за М. Вебером, бюрократична організація — це організація, що технічно самоутворилася з усіх мислимих організаційних форм.

93Перевагами бюрократичної організації є чіткість, швидкість, компетентність, наступність, субординація, стабільність і, нарешті, знеособлений характер діяльності. Це підносить її значно вище за всі інші види організації.

Бюрократія складається з індивідів, що виконують «раціональні» соціальні дії, спрямовані на досягнення цілей держави. Таким чином, бюрократія — це панування професіоналізму над некомпетентністю, норми над свавіллям, об’єктивнос ті над суб’єктивністю.

Підсумовуючи викладене вище, можна виокремити такі головні «ідеологічні» постулати раціональних концепцій бюрократії: а) бюрократія однаково ефективно служить будь-якому політичному «хазяїну», але не втручається при цьому в політику; б) бюрократія — найкраща з усіх можливих форм організації; в) найважливіше достоїнство бюрократії — незалежність від суб’єктивного впливу на прий няття рішень.

Отже, як бачимо, М. Вебер і В. Вільсон сприймали бюрократію позитивно.

Нігілістські концепції бюрократії. Принципово протилежного погляду на бюрократію дотримував К. Маркс.

Якщо М. Вебер у трактуванні бюрократії виступав як ціннісний нейтральний позитивіст, К. Маркс з його відкритим ціннісним запереченням універсальної соціальної корисності держави стоїть у своєму ставленні до бюро кратії на прямо протилежних позиціях. Тут він повний нігіліст. Бюрократія в його розумінні є абсолютним злом. Навіть звичайний перелік пунктів марксистської критики бюрократії вражає:

1) підміна суспільного інтересу приватними інтересами влади і конкретного чиновника, тобто «присвоєння держави» чиновником;

2) органічна нездатність бюрократії вирішувати справжні проблеми, відсутність у неї державного розуму;

3) перекр учене сприйняття дійсності, відрив від неї, упередженість, сваволя, що зростає в міру просування до вершини бюрократичної ієрархії;

4) корпоративність, користолюбство цієї ієрархії;

5) кар’єризм як спосіб її життя;

6) посягання на монопольну компетентність;

7) формалізм.

Найбільш інтегральною характеристикою Марксового бачення бюрократії є поширення на неї його знаменитої теорії

94відчуження. У цілому ж бюрократія, на думку К. Маркса, є організм паразитичний, принципово нездатний бути ні носієм розуму, ні виразником загальних інтересів.

Незважаючи на те, що дана критика ґрунтувалася на аналізі дуже обмеженого матеріалу (діяльність прусської бюрократії першої половини XІX ст.), не можна відмовити у глибині і великій узагальнюючій силі поглядів К. Маркса: не гативні прояви бюрократії він позначив точно. Його судження (щоправда, різною мірою) можуть бути застосовні до більшості сучасних бюрократій.

Усе-таки, на нашу думку, погляд К. Маркса на проблему містить принциповий дефект. Це — ідеологізована однобічність, обмеженість. Як послідовний антидержавник, К. Маркс, природно, не бачив нічого позитивного й у сучасній йо му формі державного управління.

Крім К. Маркса, з критикою бюрократії виступали такі політологи і соціологи, як Л. Мізес, Р. Мертон та ін. Вони вважали, що бюрократія досить швидко стає активним суб’єктом владних відносин, політизується, чиновники використовують бюрократичні методи як самоціль для реалізації приватних інтересів (Р. Мертон); в умовах панування бюрократії людина не може вва жати себе вільною (Л. Мізес).

Але якщо прийняти такого роду критику за повний аналіз, то залишається незрозумілим, яким чином і чому сучасні буржуазні державні апарати в різних країнах не тільки не «руйнуються під вагою власних злочинів», а й успішно справляються з рішенням важливіших проблем і до того ж користуються у гр омадян високим авторитетом. «Азіатська» концепція бюрократії. «Азіатська», або «імперська», концепція теорії бюрократії набула найповнішого втілення в азіатських країнах, її можна називати також «східною» і розглядати насамперед на прикладі її класичної форми — бюрократії китайської. «Китайська модель», незважаючи на її деякий формальний збіг з моделлю М. Вебера (наса мперед система іспитів на право одержання посади і ступінчастість посадової ієрархії), за своїми фундаментальними принципами і цілями протилежна їй.

Одним із секретів її унікальної стабільності (протягом 2 тис. років до XІX ст.) було те, що попри всю гігантську роль чиновництва у функціонуванні системи, воно не мало можливості усвідомити себе самостійною політичною силою. Цьо му служив принцип «атомізації» бюрократії. Для запобігання,

95здавалося б, неминучого в подібних випадках процесу утворення бюрократичної корпорації, діяла низка механізмів роз’єднання чиновників та їхніх інтересів.

До механізмів підпорядкування чиновників не бюрократичній структурі влади як такій, не інтересам бюрократичної еліти, а лише милості правителя можна віднести:

• відсутність у чиновників вузької спеціалізації, що робило можливим їхню безболісну взаємозамінність;

• постійн ий надлишок кандидатів на посаду;

• крайня обмеженість строку службової кар’єри, що позбавляло сенсу створення притаманної для інших бюрократичних си-стем особистої відособленості для просування вгору;

• особиста залежність усіх чиновників від правителя;

• жорстокі заходи щодо небажаних зв’язків у середовищі чиновників;

• фінансова залежність чиновника не від жал ування, а від його уміння вижати з підданих максимальну кількість доходів;

• відсутність у чиновників яких-небудь особистих або корпоративних гарантій від необґрунтованого звільнення, пониження на посаді;

• особливо ретельний контроль за потенційно найнебезпечнішою для влади вищою і середньою бюрократією.

Таким чином, азіатський тип бюрократії можливий тільки в умовах абсолютистських мо нархій, східних деспотій, за авторитарних правителів, таких як Й. Сталін. Даний тип бюрократичної організації не сприяє раціональному функціонуванню державного апарату, є абсолютно неприйнятним для демократичних держав.

Сучасна концепція бюрократії. Сучасна концепція бюрократії (її ще називають «реалістичною») фактично є зараз панівною в країнах західної демократії. По суті йдеться про поступове доповнення і модер нізацію веберівської моделі.

Конструкція М. Вебера багато в чому стала основою для розвитку адміністративних наук у XX ст. Особливо це стосується «формальної» («класичної») теорії, що сконцентрувала зусилля на вивченні організаційних структур, їхньої ієрархії, взаємодії інформаційних потоків, статусу різних рівнів службовців, нормалізації регулювання всіх сторін діяльності організації.

З кінця 20-х рр. XX ст. паралел ьно почала становлення школа людських відносин, яка робила акцент на організації як людській

96системі, на соціальних і соціально-психологічних аспектах поведінки її членів.

Певний час ці школи розвивалися відносно ізольовано. Згодом процеси їхнього взаємного впливу інтенсифікувалися, і на цій основі виник новий напрям у дослідженні бюрократії.

Проте натиск або на формально-структурний, або на людський бік організації як і раніше розділяв представників різних шкіл. Веберівс ька модель стоїть ближче до «формальної» школи. Тому її первісне збагачення, тобто рух убік того, що називається «реалістичним» трактуванням бюрократії, відбулося насамперед за рахунок включення до моделі суб’єктивного, людського виміру організації, але на першому етапі без принципового переосмислення самої моделі в цілому.

Деякі дослідники історії розвитку адміністративних наук вважають, що необхі дність доповнити веберівсько-вільсонівську концепцію раціональної бюрократії, її певна обмеженість були усвідомлені в роки Другої світової війни і одразу після неї.

Серйозними кроками в цьому напрямі стали роботи Г. Саймона,

П. Блау, М. Кроз’є, які з’явилися в 50—60 рр. ХХ ст. Однак з позиції сьогодення видно, що на цьому ета пі відбулося лише переформування тієї самої теоретичної конструкції.

Так, якщо М. Вебер представляє ціннісно-нейтральний підхід, то позицію Г. Саймона можна назвати фактично ціннісною, але лише в тому сенсі, що він доповнив теорію формальної організації елементами теорії неформальної організації. Інший, справді альтернативний підхід почав формуватися лише наприкінці 70-х рр. XX ст. зусиллями Д. Вальдо, В.

Остро ма. Виражаючи загальний дух багато в чому революційного для Заходу часу — кінця 60—початку 70-х рр., вони критикували підхід, за яким намагалися представити бюрократію вищою формою організації, що дає можливість якнайкраще вирішувати проблеми сучасної цивілізації.

З’явилися концепції «чуйності» адміністрації, поліцентризму, «плоских структур» тощо. Зрозуміло, що принципи конструкції сучасної організації не могли бути ві дкинуті ні в серйозній теорії, ні тим більше на практиці.

Відбувся скоріше певний синтез старого і нового підходів, заснований на децентралізації управління, наближення його до людей та їх проблем в умовах збереження достоїнств, заснованих на веберівських постулатах формальних підходів до організації.

Без сумніву, концепція М. Вебера є епохальною в адміністра тивній науці і практиці, вона стала фундаментальною

97основою управління в індустріальному суспільстві. Але разом з тим, і це неминуче, вона потребує доповнення, збагачення іншими підходами. Отже, відбулася еволюція в науці про управління.

По-перше, на додаток до веберівської моделі організації висувається модель, у рамках якої суб’єктивний чинник виступає вже не як джерело «перешкод», що підлягає зменшенню і в ідеалі ус уненню, але як невід’ємний та істотний, а у певному сенсі і головний компонент будь-якої реальної організації. З цим чинником потрібно не боротися (тим більше, що така боротьба в принципі безперспективна і тому безглузда), а прагнути глибше зрозуміти його і, поєднавши з формальними компонентами веберівської моделі, створити єдину всеохопну мо дель організації. Така модель дає змогу використовувати як об’єктивні, так і суб’єктивні елементи для досягнення більш високого рівня організаційної ефективності.

По-друге, зроблений наступний, ще більш принциповий крок: піддані сумніву домагання представників моделі бюрократичної організації як найкращого для всіх випадків механізму вирішення проблем сучасного суспільства.

Крім даних теорій бюрокра тії, розроблялися шляхи досягнення найбільшої ефективності бюрократії. Так, С. Біялер (США) зазначав, що найбільше відповідає ідеальним принципам прогресивна бюрократія, коли адміністрація залежить від споживачів і керується їхніми інтересами, тоді вона гнучка, мобільна. Негативними типами, на його думку, є бюрократія, пов’язана з політичним лідером, і корпоративна бюрократія.

Таким чином, реалістичне трак тування бюрократії — це підходи, що розвиваються і поєднують засади веберівської теорії з критикою її абсолютизації як універсального зразка. Підґрунтя критики подвійне — наукове і світоглядне.

Наукова критика ґрунтується насамперед на даних сучасних соціології і психології, що свідчать про величезну роль неформальних зв’язків між людьми, а також їхніх почуттів, орієнтації, установок, — обставина, недооцінена послідовниками «чистої» веберівської моделі.

Світоглядна критика, з одного боку, заснована на гуманістичних і загальнодемократичних ідеалах, з другого — багато в чому відтворює нігілістські концепції відчуження людини в системі бюрократичних відносин.


< Попередня  Змiст  Наступна >
Iншi роздiли:
13.Методологічні проблеми державної служби
14.Методологія системного підходу в державному управлінні та державній службі
15.Інституціональний підхід до державної служби
16. Порівняльні методи дослідження державної служби
ЗАКОНОДАВЧІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ 17. Конституційно-правові засади державної служби
Дисциплiни

Медичний довідник новиниКулінарний довідникАнглійська моваБанківська справаБухгалтерський облікЕкономікаМікроекономікаМакроекономікаЕтика та естетикаІнформатикаІсторіяМаркетингМенеджментПолітологіяПравоСтатистикаФілософіяФінанси

Бібліотека підручників та статтей Posibniki (2022)