ОЦІНКА ПОДАТКОВОГО ПОТЕНЦІАЛУ РЕГІОНІВ УКРАЇНИ

В статье определяется роль налогового потенциала при формировании государственного и местных бюджетов, рассматриваются основные подходы к его оценке. Проводится оценка потенциальних поступлений в местные бюджеты Украины. The role of tax potential in state and regional budgets is determined in the article, some methods of tax potential estimating are considered also. The potential earnings of regional budgets are estimated.

Ключові слова: податковий потенціал, податкове навантаження, бюджетна політика, місцевий бюджет

У державі з багаторівневим устроєм бюджетної системи неминуче виникає проблема забезпечення рівних можливостей адміністративно-територіальних одиниць щодо надання державних послуг. Тому при здійсненні бюджетної політики та формуванні державного та місцевих бюджетів дуже важливим є питання про адекватну оцінку можливостей бюджетів всіх рівнів по мобілізації податків та інших платежів у бюджетну систему. Результати такої оцінки необхідні, зокрема, для оптимізації міжбюджетних процесів, підвищення ефективності та справедливості бюджетної системи.

Однією з головних причин міжрегіональних відмінностей рівня податкових надходжень прийнято вважати неоднаковий рівень економічного розвитку регіонів та відповідно міжрегіональні відмінності у базах оподаткування. Індикатором рівня економічного розвитку і фінансових можливостей регіонів може слугувати показник регіональної валової доданої вартості (у розрахунку на душу населення), оскільки податки сплачуються, врешті-решт, лише з доходів економічних суб’єктів. Рівень цих доходів визначає та обмежує податкову силу регіонів [1, с. 511].

Проведені вітчизняними економістами дослідження за останні роки вказують на складність визначення критеріїв оптимальності чи ефективності податкової системи, які на практичному рівні можна було б використовувати у формуванні регіональної податкової політики. Існує думка [1, 3], що в Україні досить високе податкове навантаження характерне для регіонів з низьким рівнем економічного розвитку і навпаки, регіони, які характеризуються високим рівнем регіонального розвитку, сплачують порівняно незначні обсяги податкових платежів, що суперечить принципам справедливості і нейтральності в оподаткуванні. Спостерігається невідповідність і в наданні фінансової допомоги регіонам у вигляді трансфертів. Такі суперечності викликані надмірною централізацією бюджетних рішень; недосконалістю методики розрахунку прогнозних показників надходжень у місцеві бюджети; низьким рівнем забезпечення місцевих бюджетів власними доходами; неефективним перерозподільним механізмом ВВП, зокрема при наданні преференцій та податкових пільг як галузям, так і регіонам; відсутністю об’єктивної оцінки податкоспроможності регіонів, що перешкоджає реалізації ефективної регіональної бюджетної політики.

Для забезпечення принципу справедливості важливим є визначення регіонів, в яких податкові можливості значно вищі (або нижчі) за їх фактичне податкове вилучення. Тому визначення відповідності податкового навантаження в регіонах їх економічному, у т. ч. податковому потенціалу, є актуальною проблемою для України.

В даній роботі пропонується розглянути деякі методи оцінки податкового потенціалу регіонів та можливості їх застосування в

Україні.

При формулюванні поняття податкового потенціалу бюджету необхідно враховувати, що показники податкового потенціалу використовуються з метою міжбюджетного вирівнювання. Тому результат оцінки податкового потенціалу повинен відображати здатність платників податків фінансувати надання державних послуг у регіоні за умови застосування однакових для всіх регіонів правил оподаткування (податкових ставок та склад пільг). Ефективна система міжбюджетного вирівнювання повинна будуватися таким чином, щоб у випадку, коли ця здатність виявляється нижче деякого встановленого критерію, регіон отримує право на фінансову допомогу.

Поняття «податковий потенціал» доцільно розглядати як у широкому, так і в вузькому тлумаченні. У широкому розумінні поняття «податковий потенціал» — це обсяг реальних і потенційних ресурсів регіону, які підлягають оподаткуванню, а також можуть бути об’єктом оподаткування при розширенні його податкової бази. У більш вузькому розумінні податковий потенціал — це фактичний обсяг податків, зборів та інших обов’язкових платежів, які акумулює регіон при використанні своїх ресурсів в умовах діючого податкового законодавства.

У літературі [4] виділяють 2 основних підходи до розрахунку податкового потенціалу: по-перше, це оцінка на основі методу репрезентативної податкової системи, по-друге, — непряма оцінка на основі макропоказників, де припускається використання місцевою владою середніх по країні податкових ставок.

Метод репрезентативної податкової системи представляє собою метод прогнозування або оцінки потенційних податкових надходжень до бюджету за допомогою застосування стандартних або середніх по країні податкових ставок до діючих податкових баз. Податкову ставку в даному випадку варто розглядати як співвідношення податкових доходів до бази оподаткування, оскільки в такому випадку місцева влада матиме змогу змінювати рівень податкової ставки через надання пільг, відстрочок по сплаті податків, накопичення заборгованості тощо. Результатом оцінки за даним методом є обсяг можливих податкових доходів, які отримував би регіон у випадку, коли він застосував на своїй території типову (репрезентативну) податкову систему. При цьому податковий потенціал може оцінюватись окремо по кожному виду податкових доходів, виходячи з існуючої податкової бази та середньої податкової ставки. Таким чином, в основі методу репрезентативної податкової системи лежить оцінка здатності місцевої влади забезпечувати сплату в бюджет податкових платежів,

нарахованих на задекларовану платниками податків та виявлену податковими органами базу.

Другий метод розрахунку регіонального податкового потенціалу базується на непрямій оцінці потенційних податкових зобов’язань платників податків регіону при умові застосування місцевою владою середніх по країні податкових зусиль. Такий розрахунок базується на оцінці податкової бази як похідної від одного чи кількох макроекономічних показників, що характеризують кінцевий доход у регіоні.

Варто відмітити, що при використанні не статистичної інформації щодо бази оподаткування, а її непрямої оцінки, метод репрезентативної податкової системи за своєю суттю стає близьким до другого метода. Однак основна відмінність між ними полягає в наступному: при використанні макроекономічних показників оцінка потенційних податкових надходжень здійснюється без урахування податкових баз та ставок окремих податків, у той час як метод оцінки за допомогою репрезентативної податкової системи виходить з необхідності по можливості точніше оцінити податкові бази за кожним з основних бюджетотвірних податкових джерел з урахуванням відповідних особливостей стягнення даних податків і податкових ставок. При використанні макропоказників для оцінки податкового потенціалу використовується єдиний показник в якості характеристики бази оподаткування для всіх податків, а далі вже проводиться розподіл з урахуванням особливостей знімання окремих податків.

Використання методу репрезентативної податкової системи в

Україні обмежене внаслідок відсутності достатньої статистичної інформації за базами податків. Значна кількість податкових пільг ще більше ускладнює застосування даного методу.

Тому для оцінки податкового потенціалу регіонів України скористаємось методом непрямої оцінки на основі макропоказників. В якості макропоказника найкраще підходить валова додана вартість (ВДВ), що виготовлена в регіоні. ВДВ формується як сума первинних доходів, що створюється у виробництві і є узагальнюючим, інтегральним показником, що може використовуватись для оцінки динаміки структурних зрушень в економіці країни і регіонів.

Найпростішою оцінкою податкового потенціалу в регіоні може бути добуток ефективної ставки оподаткування доданої вартості в середньому по країні на валовий регіональний продукт:

ТА і * = ? · Y i , де ТА і *

— оцінка податкових зобов’язань i-го регіону (податкові надходження плюс приріст заборгованості); ? ? — серед-

ТА і * = ? · Y i , де ТА і *

— оцінка податкових зобов’язань i-го регіону (податкові надходження плюс приріст заборгованості); ? ? — серед-ня (ефективна) ставка оподаткування доданої вартості в середньому по країні; Y i

— валовий регіональний продукт i-го регіону.

Ефективну ставку по країні можна обчислити за формулою: вантаження на ВДВ.

? =? i i i Y , вона буде показувати середнє по країні податкове на? ? =? i i i i Y TA , вона буде показувати середнє по країні податкове на

Проведемо оцінку потенціалу регіонів України по сплаті надходжень до місцевих бюджетів за 2003 р. Ефективна ставка надходжень до місцевих бюджетів у середньому по Україні 0,092, тому потенційні надходження можна обчислити як добуток:

ТА і * = 0,092 · Y i . Розрахунки представлено в табл. 1.

У роботі [4] пропонується застосовувати подібну оцінку податкового потенціалу для нарахованих податків, а не виплачених (зібраних). Це дозволяє не враховувати різні зусилля регіонів по збору податків та вирівнювати різні податкові ставки. В будь-якому випадку оцінки як для податкових зобов’язань, так і для зібраних податків, відрізняються лише на (середню) долю заборгованості за регіонами. В обох випадках проводиться вирівнювання податкових зусиль, але у випадку використання фактичних податкових зборів непояснена дисперсія буде більше на величину відмінності податкових зусиль за зібраними податками, що вплине на точність оцінки коефіцієнтів.

Цей метод має багато недоліків, основним з яких є те, що отримані значення значно залежать від ефекту, від масштабу, тобто розвинутіший регіон враховується з більшою часткою, внаслідок чого значення похибок сильно відрізняються (для крупніших регіонів отримане значення буде точнішим). Перевагою цього методу є те, що сумарна абсолютна похибка буде рівна 0, що може бути зручним при бюджетному плануванні.

Ще одним варіантом розрахунку потенційних надходжень може бути дослідження залежності між податковими зобов’язаннями та ВДВ і побудова економетричної моделі. В [4] його пропонується проводити з використанням регресійних моделей, зокрема, пропонується використання лінійної регресії: ТА і = с

0 + с

1 Y i + ? i . Передумовою, що лежить в основі лінійної моделі, є єдине податкове навантаження на одиницю ВДВ по регіонам. Це справедливо, якщо структура податкових баз економічних агентів, що беруть участь у виробництві, однакова для всіх регіонів, або податкова ставка однакова для всіх податкових баз, що входять у ВДВ.

Параметри моделі с

0 та с

1 можна знайти за методом найменших квадратів, але обов’язково слід перевіряти вихідні данінується використання лінійної регресії: ТА і = с

0 + с

1 Y i + i . Передумовою, що лежить в основі лінійної моделі, є єдине податкове навантаження на одиницю ВДВ по регіонам. Це справедливо, якщо структура податкових баз економічних агентів, що беруть участь у виробництві, однакова для всіх регіонів, або податкова ставка однакова для всіх податкових баз, що входять у ВДВ.

Параметри моделі с

0 та с

1 можна знайти за методом найменших квадратів, але обов’язково слід перевіряти вихідні даніТА і * = 0,092 · Y i . Розрахунки представлено в табл. 1.

У роботі [4] пропонується застосовувати подібну оцінку податкового потенціалу для нарахованих податків, а не виплачених (зібраних). Це дозволяє не враховувати різні зусилля регіонів по збору податків та вирівнювати різні податкові ставки. В будь-якому випадку оцінки як для податкових зобов’язань, так і для зібраних податків, відрізняються лише на (середню) долю заборгованості за регіонами. В обох випадках проводиться вирівнювання податкових зусиль, але у випадку використання фактичних податкових зборів непояснена дисперсія буде більше на величину відмінності податкових зусиль за зібраними податками, що вплине на точність оцінки коефіцієнтів.

Цей метод має багато недоліків, основним з яких є те, що отримані значення значно залежать від ефекту, від масштабу, тобто розвинутіший регіон враховується з більшою часткою, внаслідок чого значення похибок сильно відрізняються (для крупніших регіонів отримане значення буде точнішим). Перевагою цього методу є те, що сумарна абсолютна похибка буде рівна 0, що може бути зручним при бюджетному плануванні.

Ще одним варіантом розрахунку потенційних надходжень може бути дослідження залежності між податковими зобов’язаннями та ВДВ і побудова економетричної моделі. В [4] його пропонується проводити з використанням регресійних моделей, зокрема, пропонується використання лінійної регресії: ТА і = с

0 + с

1 Y i + ? i . Передумовою, що лежить в основі лінійної моделі, є єдине податкове навантаження на одиницю ВДВ по регіонам. Це справедливо, якщо структура податкових баз економічних агентів, що беруть участь у виробництві, однакова для всіх регіонів, або податкова ставка однакова для всіх податкових баз, що входять у ВДВ.

Параметри моделі с

0 та с

1 можна знайти за методом найменших квадратів, але обов’язково слід перевіряти вихідні дані

Таблиця 1

ОЦІНКА ПОТЕНЦІАЛУ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ ЗА 2003 р. НА БАЗІ ВДВ

Регіон	Фактичні надходження до місцевих бюджетів	Модель ТА і * = ? · Y i	похибка, %	Модель ТА і = c 1 Y i + ? i	похибка, %

Україна — разом22 577,3922 577,39022 282,17– 1,30

Автономна Республіка Крим	1094,44	674,93	– 38,33	666,10	– 39,14

Вінницька499,00569,4714,12562,0312,63

Волинська	282,77	324,31	14,69	320,07	13,19
Дніпропетровська	2013,88	1967,91	– 2,28	1942,17	– 3,56

Донецька2462,082799,4513,702762,8412,22

Житомирська	369,89	387,93	4,88	382,86	3,51
Закарпатська	343,28	370,85	8,03	366,00	6,62

Запорізька1053,36939,77– 10,78927,48– 11,95

Івано-Франківська	389,07	511,95	31,58	505,25	29,86
Київська	718,82	750,65	4,43	740,83	3,06

Кіровоградська328,70371,4913,02366,6411,54

Луганська	905,65	919,17	1,49	907,16	0,17
Львівська	923,03	973,93	5,52	961,20	4,14

Миколаївська538,91492,83– 8,55486,39– 9,75

Одеська	1189,18	1181,24	– 0,67	1165,80	– 1,97
Полтавська	719,16	817,51	13,67	806,82	12,19

Рівненська359,88374,264,00369,372,64

Сумська	439,71	445,27	1,27	439,45	– 0,06
Тернопільська	257,73	286,08	11,00	282,34	9,55

Харківська1378,681340,35– 2,781322,82– 4,05

Херсонська	342,83	350,81	2,33	346,22	0,99
Хмельницька	391,98	433,82	10,67	428,15	9,23

Черкаська454,97421,54– 7,35416,03– 8,56

Чернівецька	256,85	234,46	– 8,72	231,39	– 9,91
Чернігівська	377,58	422,56	11,91	417,03	10,45

м. Київ4246,744055,67– 4,504002,64– 5,75

м. Севастополь

239,21

159,20

– 33,45

157,12

– 34,32

на гетероскедастичність (наявність значної відмінності між середньоквадратичними відхиленнями від середнього значення для окремих груп спостережень).

При побудові економетричної моделі для залежності надходжень у місцеві бюджети та ВДВ було проведено аналіз за методом Глейсера, який показав відсутність гетероскедастичності для даних 2003 р.

На рис. 1 представлено кореляційне поле точок ВДВ та надходжень до місцевих бюджетів на одну особу.

700 0

600

500

400

300

МБнаод н уос об у

200

Доход и

100

0

Рис. 1. Кореляційне поле точок залежності між надходженнями до місцевих бюджетів та ВДВ на одну особу

Як видно з рис. 1 (і це підтверджується проведеним аналізом) для оцінки потенційних надходжень до місцевих бюджетів в

Україні краще підходить лінійна регресія виду: ТА і = с

1 Y i + i , пряма якої буде проходити через початок координат.

Було отримано таку модель: TA i = 0,09Y i + ? i , коефіцієнт кореляції дорівнює 0,9, що свідчить про тісний прямий зв’язок між надходженнями до місцевих бюджетів та ВДВ. Значення t-критерію для параметра с

1 рівне 25,44, тобто дана оцінка є стати стично значущою. Розрахунки потенційних надходжень для областей України за 2003 р. наведено в табл. 1.

Було отримано таку модель: TA i = 0,09Y i + i , коефіцієнт кореляції дорівнює 0,9, що свідчить про тісний прямий зв’язок між надходженнями до місцевих бюджетів та ВДВ. Значення t-критерію для параметра с

1 рівне 25,44, тобто дана оцінка є стати стично значущою. Розрахунки потенційних надходжень для областей України за 2003 р. наведено в табл. 1.Україні краще підходить лінійна регресія виду: ТА і = с

1 Y i + ? i , пряма якої буде проходити через початок координат.

Було отримано таку модель: TA i = 0,09Y i + ? i , коефіцієнт кореляції дорівнює 0,9, що свідчить про тісний прямий зв’язок між надходженнями до місцевих бюджетів та ВДВ. Значення t-критерію для параметра с

1 рівне 25,44, тобто дана оцінка є стати стично значущою. Розрахунки потенційних надходжень для областей України за 2003 р. наведено в табл. 1.

Як можна бачити з табл. 1, похибка в економетричній моделі ТА і = с

1 Y i + ? i є дещо меншою. В цілому обидві моделі забезпечують непогану оцінку потенційних надходжень до місцевих бюджетів.

При здійсненні бюджетної політики дуже важливо забезпечити відповідність між податковим навантаженням у регіоні та податковим потенціалом держави та регіонів, як індикатора, який відображає здатність держави, місцевих влад формувати ефективний державний і місцеві бюджети та фінансувати відповідні державні структури й послуги. Застосування запропонованої методики оцінки податкового потенціалу регіонів допоможе виявити регіони, де податкове навантаження не відповідає їх економічному, зокрема подактовому потенціалу. Це дозволить оптимізувати рівень податкового навантаження шляхом вдосконалення фіскальної та стимулюючої ролі податкової системи.

Література

1. Економіка України: стратегія і політика довгострокового розвитку / За ред. акад. НАН України В. М. Гейця. — К.: Ін-т екон. прогнозув.; Фенікс, 2003. — 1008 с.

2. Статистичний щорічник України за 2004 рік. — К.: Держкомстат України, 2005 р.

3. Л. Л. Тарангул. Податкова політика та економічний розвиток регіонів: теорія, методологія, практика: Автореф. дис. д-ра екон. наук: 08.04.01 / НАН України; Інститут економічного прогнозування. — К., 2003. — 32 с.

4. П. А. Кадочников, О. В. Луговой, С. Г. Синельников-Мурылин, И. В. Трунин. Оценка налогового потенциала и расходных потребностей субьектов Российской Федерации. Москва 2001. http://www.iet.ru/publi-cation.php?folder-id=44&publication-id=1952

Стаття надійшла до редакції 9 червня 2006 р.

21 УДК. 336.717 В. С. Білошапка, канд. екон. наук, доц. кафедри банківської справи,

КНЕУ імені Вадима Гетьмана